Вересова Д.М. Оценка эффективности государственных решений в сфере управления земельными объектами - файл n1.doc

Вересова Д.М. Оценка эффективности государственных решений в сфере управления земельными объектами
скачать (44.4 kb.)
Доступные файлы (1):
n1.doc260kb.09.01.2010 08:56скачать

n1.doc



Объявление о защите диссертации

на соискание ученой степени кандидата наук


Совет по защите докторских и кандидатских диссертаций Д 505.001.04 при ФГОУ ВПО «Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации» (125993, г. Москва, Ленинградский проспект, д. 49, тел. 8 499 943 99 19) объявляет, что Вересова Дарья Михайловна представила диссертацию на соискание ученой степени кандидата наук на тему: «Оценка эффективности государственных решений в сфере управления земельными объектами» по специальности 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством.


Защита диссертации планируется «19» ноября 2009 года.

На правах рукописи

ББК: 65.050.1

В31

Вересова Дарья Михайловна

ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РЕШЕНИЙ В СФЕРЕ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ ОБЪЕКТАМИ

08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством

( 1. Теория управления экономическими системами)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата экономических наук

Москва – 2009

Работа выполнена на кафедре «Государственное, муниципальное и корпоративное управление» ФГОУ ВПО «Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации»
Научный руководитель: доктор экономических наук

Ильина Ирина Николаевна
Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Руднев Александр Васильевич

доктор экономических наук, профессор

Ростанец Виктор Григорьевич
Ведущая организация: ФГОУ ВПО «Российская академия

государственной службы при

Президенте Российской Федерации»


Защита состоится «19» ноября 2009 года в 12:00 часов на заседании совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д 505.001.04 ФГОУ ВПО «Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации» по адресу: 125993, г. Москва, Ленинградский проспект, д. 49, аудитория 406.

С диссертацией можно ознакомиться в диссертационном зале Библиотечно-информационного комплекса ФГОУ ВПО «Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации» по адресу: 125993, г. Москва, Ленинградский проспект, д. 49, аудитория 203.

Автореферат разослан «16» октября 2009 года и размещен на официальном сайте ФГОУ ВПО «Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации»: www.fa.ru

Ученый секретарь совета по защите докторских

и кандидатских диссертаций

к.э.н., доцент И.В. Королева

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Земле как фактору производства и объекту прав собственности в развитых экономиках всегда уделялось особое внимание. Формирование адекватных систем землепользования и землевладения служило толчком к экономическому росту и процветанию, стимулировало к проявлению экономической инициативы и эффективному хозяйствованию. Масштабы и продолжительность процессов разгосударствления в Российской Федерации вывели на первый план вопросы рационального управления государственной собственностью. На данный момент в государственной и муниципальной собственности сконцентрировано 92,3% земельных ресурсов, состоящих преимущественно из земель лесного фонда (70%) и сельскохозяйственного назначения (17,4%)1. Однако они обеспечивают не более 2% доходов консолидированного бюджета Российской Федерации2. Соответственно будущее этого имущества напрямую зависит от эффективности текущих и планируемых государственных решений в данной сфере.

Политика государства в области земельно-имущественных отношений в последние годы была направлена на поиск оптимальной формы собственности на землю и создание соответствующих ей институтов. Однако незавершенность процессов земельного реформирования в России приводила к разнообразным спекуляциям и мошенничеству на рынке земли, перераспределению ее в результате несистемных политических решений в пользу неэффективных собственников, а также обострению проблемы продовольственной безопасности. Противоречивые результаты земельной реформы в России потребовали разработки новых и корректировки уже принятых государственных решений.

Стратегический характер земли делает актуальной многостороннюю оценку эффективности государственных управленческих воздействий в процессе их анализа. Зарубежный опыт государственного управления подтверждает возможность более полного достижения целей управленческих воздействий посредством анализа их ожидаемой и фактической эффективности, а также обеспечения прозрачности и гласности в процессе их обоснования. В то же время проработанная и структурированная методология оценки эффективности государственных решений до сих пор не создана экономической наукой, а представлена фрагментарными положениями и подходами. Комплексные исследования по разработке инструментария оценки эффективности решений в области управления земельными ресурсами в России отсутствуют, хотя и значительно востребованы практикой.

В экономических отношениях земля является как непосредственным (в сельском хозяйстве), так и косвенным (земля под объектами недвижимости) фактором производства, выступая пространственно-территориальным базисом размещения, что необходимо учитывать в подходах к оценке эффективности государственных решений в исследуемой области. Организация системы государственного земельного кадастра и переход к учету на основе единых объектов недвижимости предусматривает передачу земельных участков собственникам находящихся на них зданий и сооружений. Но эффективность такой передачи и ее условия требуют дополнительного исследования. По этой причине остаются актуальными вопросы теоретико-методологического обеспечения определения эффективности государственных решений, направленных на формирование норм регулирования земельно-имущественных отношений в Российской Федерации.

Степень научной разработанности. Теоретическую основу исследования, прежде всего, составляют работы в области теории управления организацией и методологии менеджмента отечественных (О.С. Виханского, А.В. Райченко, М.Л. Разу, Э.А. Уткина, С.В. Хайниша) и зарубежных авторов (Р. Акоффа, П. Друкера, Д. Нортона, Р. Каплана, М. Мескона, Т. Питерса, К.Х. Рамперсанда, Г.А. Саймона), теории управления системами и системного анализа (А.Г. Кругликова, А.Д. Урсула), общей методологии анализа эффективности экономической деятельности (С.А. Аханова, Д.С. Львова, В.В. Новожилова, Т.С. Хачатурова).

Основополагающие труды по изучению возможностей измерения эффективности государственного управления принадлежат зарубежным исследователям: Х. Де Брюйну, К. Морсу, Р. Страйку. Выводы отечественных ученых (С.А. Батчикова, С.Ю. Глазьева, Е.И. Добролюбовой) основаны на изучении зарубежного опыта определения эффективности государственного управления, но их непосредственное применение к государственным решениям в российской практике затруднительно. В работах А.Н. Беляева, Г.О. Брицкого, В.В. Глущенко, А.А. Дегтярева, Л.Г. Евланова, В.А. Козбаненко, А.И. Кузьмина, Э.А. Смирнова, А.И. Соловьева, Ю.Г. Учителя, Р.А. Фатхутдинова изложены некоторые подходы к разработке и обоснованию управленческих решений в государственном и частном секторе. Однако проблематика поиска адекватных способов анализа и оценки эффективности государственных решений в отечественной научной литературе отражена незначительно и только начинает разрабатываться. Во многом это связано с дискуссионностью подходов к пониманию эффективности государственных решений.

Имеющиеся способы анализа эффективности управленческих решений требуют учета специфики управления земельными ресурсами. В связи с этим следует обращаться к исследованиям П.И. Бурак, В.И. Кошкина, Р.Б. Новрузова, А.З. Селезнева, К.А. Хубиева, Ф.И. Шамхалова, в которых уделено внимание вопросам эффективного управления государственной собственностью. Теоретико-практические основы управления земельными ресурсами и особенности регулирования земельно-имущественных отношений на современном этапе российских преобразований освящены в трудах А.А. Алпатова, Д.Б. Аратского, А.А. Варламова, С.В. Козловой, Л.И. Кошкина, Д.Д. Лукманова, А.Н. Макарова, Т.В. Малеевой, С.С. Мишурова, А.В. Руднева. Необходимо учитывать мировые тенденции развития отношений собственности на землю, отраженные в исследованиях Т. Бетелла, Э. Де Сотто.

Таким образом, возможности измерения эффективности государственных решений по управлению земельными ресурсами изучены недостаточно, а инструменты системной оценки их эффективности практически отсутствуют. В связи с этим требуется разработать комплексный подход к анализу эффективности государственных решений и адаптировать его к решениям, направленным, в первую очередь, на регулирование земельно-имущественных отношений. Указанное обстоятельство предопределило цель диссертационной работы.

Целью исследования является решение научной задачи совершенствования методического аппарата оценки эффективности государственных решений в сфере управления земельными объектами. В соответствии с целью возникает необходимость решения следующих задач:

Предметом данного исследования является комплекс экономических инструментов оценки эффективности государственных решений в сфере управления земельными ресурсами. Объект исследования составляют государственные решения по управлению земельными объектами.

Теоретическая основа исследования представлена положениями теории принятия государственных управленческих решений, теории управления государственной собственностью, управления земельными ресурсами, теории организации и системного анализа. В основу работы положены концепции и подходы, содержащиеся в классических и современных трудах отечественных и зарубежных ученых по данной тематике.

Методологической базой исследования являются общенаучные и общелогические методы: сравнение и аналогия, обобщение и классификация, формализация, анализ и синтез, абстрагирование и идеализация, дедукция и индукция, причинно-следственный анализ. В процессе формирования подхода к анализу эффективности государственных решений по управлению земельными объектами применялись системный и структурно-логический методы анализа, институциональный подход. Оценка государственных решений, касающихся земельных преобразований производилась с применением конкретно-исторического подхода, экономико-статистических методов и экспертных оценок. Система оценки эффективности государственных решений по управлению земельными объектами разрабатывалась на основе процессного, программно-целевого и функционального подходов к управлению.

Информационной базой исследования стали официальные статистические и справочные данные, аналитические материалы Всемирного банка, Министерства экономического развития Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, Государственной Думы и Совета Федерации Российской Федерации, Федерального агентства по управлению федеральным имуществом, Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, Федеральной службы государственной статистики, публикации результатов исследований Института экономики РАН, Института комплексных стратегических исследований и других организаций. В ходе исследования использовались монографии отечественных и зарубежных ученых, периодическая литература, электронные издания, результаты научно-практических конференций, нормативно-правовые акты.

Работа выполнена в соответствии с п.1.1 «Теоретические взгляды на природу, сущность и развитие управления», п.1.16 «Развитие механизмов и методов принятия управленческих решений», п.1.23 «Оценка управления экономическими системами» области исследования 1. «Теория управления экономическими системами» паспорта специальности ВАК 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством».

Научная новизна исследования состоит в разработке комплекса теоретико-методологических положений по оценке эффективности государственных решений в сфере управления земельными объектами, а также поддерживающего его аналитического инструментария. Новыми являются следующие научные результаты:

Теоретическое значение выполненной работы заключается в развитии методологии оценки эффективности в государственном секторе экономики, согласовании различных подходов к оценке эффективности государственных решений по управлению земельными объектами, преодолении фрагментации научного знания в данной сфере. Выводы и материалы исследования служат основой для дальнейших научных изысканий по данной проблематике.

Практическая значимость работы состоит в том, что выводы и предложения, сформулированные по результатам исследования, могут использоваться органами государственной власти Российской Федерации для совершенствования практики разработки, принятия и реализации государственных решений в области управления земельными ресурсами. В частности, прикладное значение имеют: применение научно обоснованного подхода к оценке эффективности государственных решений и внедрение в практику деятельности органов государственной власти сформулированных в работе методических рекомендаций по анализу эффективности государственных решений в сфере управления земельными объектами, а также предложений по организации системы оценки эффективности государственных решений в этой сфере.

Полученные данные могут быть использованы при разработке специальных курсов для государственных служащих в системе дополнительного профессионального образования и повышения квалификации, а также учебных курсов в вузах.

Апробация и внедрение результатов исследования. Предложения и рекомендации прошли апробацию на практике в Департаменте земельных ресурсов г. Москвы. Внедрен подход к анализу эффективности решений по управлению земельными ресурсами г. Москвы с применением системы показателей и формулы расчета итогового показателя эффективности, анализа выгоды-потери и оценочных форм.

Материалы исследования использованы в учебном процессе ФГОУ ВПО «Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации» в преподавании учебных дисциплин: «Система государственного и муниципального управления», «Управление государственной и муниципальной собственностью», «Разработка управленческого решения».

Научное исследование выполнено в рамках научно-исследовательских работ ФГОУ ВПО «Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации», проводимых в соответствии с общеакадемической комплексной темой: «Пути развития финансово-экономического сектора России».

Основные выводы и результаты исследования представлены и обсуждены на следующих научно-практических конференциях и конкурсах работ, организованных:

Публикации. По теме диссертации опубликовано 12 научных работ общим объемом 5,24 п.л. (авторский объем 4,85 п.л.), в которых отражены основные результаты исследования, в том числе 3 работы объемом 1,79 п.л. (весь объем авторский) в изданиях, определенных ВАК России.

Структура и объем работы обусловлены целью, задачами и логикой исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии и приложений. Для иллюстрации результатов исследования использованы таблицы, рисунки и приложения.

II. ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ

Во введении обосновывается актуальность темы, формулируются цель, задачи, предмет, объект исследования, характеризуются методологическая и информационная базы исследования, научная новизна, апробация работы.

В первой главе «Теоретико-методологические основы оценки эффективности государственных решений в сфере управления земельными объектами» формулируются задачи: исследовать сущность, содержание, порядок разработки и принятия государственных решений по управлению земельными объектами; изучить подходы к определению понятия «эффективность» в теории управления и дать определение понятию «эффективность государственного решения по управлению земельными объектами»; разработать модель оценки эффективности государственных управленческих решений.

Одним из способов осуществления государственного управления земельными ресурсами является разработка и реализация государственных управленческих решений (далее ГУР) в форме нормативно-правовых актов. ГУР в области управления земельными ресурсами ориентированы, прежде всего, на создание норм регулирования земельно-имущественных отношений и косвенно на формирование и преобразование различных характеристик земельных участков. В связи с этим земельный объект понимается как единый комплекс, включающий земельный участок (или их группу) и земельно-имущественные отношения, возникающие в ходе реализации прав собственности на землю и находящиеся на ней улучшения (здания, сооружения и т.д.).

Анализ порядка разработки государственных решений по управлению земельными объектами, принимаемых в форме нормативно-правовых актов на федеральном уровне показал, что основными стадиями, на которых определяется содержание и происходит оценка ГУР, являются разработка его концепции, согласование с соисполнителями, подготовка пояснительной записки и финансово-экономического обоснования. Однако обоснования к проектам ГУР даются в упрощенном виде, зачастую не содержат оценки правовой и социальной эффективности. Изменение концепции проекта ГУР в результате активного лоббирования вызывает необходимость повторных согласований, приводит к необоснованному затягиванию сроков разработки и принятия государственных решений по управлению земельными объектами.

Изучение трактовок понятия «эффективность», распространенных в теории управления, позволило выделить три подхода к его пониманию: результатный, целевой и комплексный подход, рассматривающий феномен эффективности как многоаспектный. Придерживаясь последнего подхода, отметим, что категория эффективности включает три основные элемента. В количественном аспекте эффективность государственных решений выражается в их продуктивности, которая дает показатели соотношения результатов и потребляемых для их получения ресурсов. Целевой аспект эффективности государственных решений раскрывает понятие результативности как способности достигать цели принятия ГУР независимо от количества используемых ресурсов и качества решения. Неотъемлемым элементом эффективности государственных решений является также качество как «способность удовлетворять установленные или предполагаемые потребности»3. Под качеством ГУР подразумеваем соответствие ГУР и результатов его реализации общепринятым требованиям, стандартам и принципам государственного управления. Качество характеризует как внутренние характеристики решений, так и внешние эффекты от их реализации, в том числе, полезность результатов.

С учетом вышесказанного, под эффективностью ГУР подразумеваем максимально возможную степень достижения целей принятия государственных решений в соответствии со стандартами и нормами государственного управления при минимально возможных затратах на разработку и реализацию данного решения. Эффективность ГУР по управлению земельными объектами – есть максимально возможная степень достижения целей принятия и реализации государственных управленческих решений, направленных на регулирование земельно-имущественных отношений и формирование характеристик земельных участков, в соответствии со стандартами и нормами государственного управления в различных сферах при минимально возможных затратах на разработку и реализацию ГУР. Приведенные определения отличаются тем, что инкорпорируют выделенные элементы эффективности.

Согласно сущности рассматриваемых последствий принято выделять широкий спектр видов эффективности управленческих решений, из которых для ГУР по управлению земельными объектами наиболее важными являются экономическая (Eэкон), организационная (Eорг), законодательная (Eзакон), социальная (Eсоц) и экологическая (Eэкол) эффективность. При этом экономическая эффективность ГУР характеризует их продуктивность, социальная, экологическая и законодательная – качество, а организационная – результативность. Комплексность государственного управления и функции, выполняемые земельными объектами, требуют равновесия показателей эффективности всех видов в рамках разрабатываемой модели оценки эффективности государственных решений. Компромиссный характер отечественной практики принятия ГУР по управлению земельными объектами приводит к дисбалансу видов эффективности ввиду проявления компенсационного характера политической эффективности.

Рассмотрение многомерных моделей эффективности (Система сбалансированных показателей, Система конкурирующих показателей, Модель множественных групп, Модель кумулятивных измерений) показало, что на практике придание весов параметрам эффективности решается либо наделением их свойством равноценности, либо экспертным выделением ключевых параметров. К помощи экспертов прибегают для выявления приоритетности параметров эффективности, оценки нематериальных затрат и результатов. Причиной применения экспертного мнения является наличие слабоизученных качественных характеристик эффективности управленческих решений и отсутствие единого подхода к ее анализу.

Изучение зарубежного опыта показало, что основными методиками, используемыми в западной практике оценки эффективности ГУР, являются: «функциональные обзоры», «оценивание политик и программ», «бюджетирование по результатам», «аудит эффективности государственных расходов» и «оценка эффективности регулирующих актов». Перечисленные методики могут использоваться на определенных стадиях разработки, принятия и реализации ГУР по управлению земельными объектами, а их содержание и направленность дает основания применять их к конкретному виду решений. Для анализа ГУР по управлению земельными объектами в большей мере подходят «оценивание политик и программ» и «оценка эффективности регулирующих актов», поскольку данные методики соответствуют характеру текущих земельных преобразований в России, охватывают больше сфер проявления эффектов от их реализации и допускают включение новых инструментов анализа.

В результате исследования отечественной практики оценки эффективности ГУР выявлено, что на сегодняшний день развитие получили ее традиционные формы, наиболее действенными из которых являются аудиторские проверки Счетной палаты Российской Федерации. Применение западных методик оценки эффективности к государственным решениям в области управления земельными объектами затрудняет их несистемность в рассмотрении последствий, а также необходимость значительной доработки по объекту решений, что требует создания специальной российской методики оценки эффективности ГУР в этой сфере. Методику оценки эффективности государственных решений по управлению земельными объектами рекомендуется основать на представленной ниже модели оценки эффективности ГУР, суть которой состоит в построении многомерной системы показателей эффективности ГУР с равными весами различных групп показателей, а также расчете обобщенных и итоговых показателей эффективности ГУР.

Для упорядочивания анализа предлагаем классифицировать показатели эффективности не только в разрезе элементов и видов эффективности, но и по релевантности целям и объектам ГУР, выделяя ключевые, сопутствующие и опосредованные. К классифицированным показателям применяется схема анализа раскрытая в Таблице 1.

Расчет ожидаемой эффективности ГУР подразумевает необходимость установления целевых и ожидаемых значений показателей эффективности ГУР. Формируется набор значений желаемых показателей, который рассматривается как образец для сравнений. Для учета реальных возможностей экономики и прогнозов ее развития разрабатывается набор значений ожидаемых показателей для каждого варианта ГУР.

Таблица 1 Концептуальная схема анализа эффективности ГУР 4

Параметры

анализа

Элементы эффективности ГУР

Продуктивность

Результативность

Качество

Описание и измерение показателей

Описание требуемых результатов (Р) и затрат (З).

Формирование перечня обязательных показателей, характеризующих Р и З.

Установление желаемых и ожидаемых значений:

- в стоимостном, количественном виде для Р и З, имеющих стоимостное и количественное выражение соответственно;

- в виде требуемых состояний для Р и З качественного характера.

Сравнение ожидаемых значений обязательных показателей Р и З с желаемыми, фактических с ожидаемыми, а также выявление и оценка побочных показателей Р и З.

Четкая формулировка целей принятия ГУР.

Описание с помощью показателей, характеризующих состояние объекта ГУР или среды его функционирования.

Установление желаемых и ожидаемых значений показателей.

Сравнение ожидаемых значений показателей с желаемыми, а фактических с ожидаемыми.

Установление требований, стандартов и норм, применяющихся к ГУР.

Представление их в форме ограничений для показателей эффективности ГУР различных видов или же в виде желаемых значений качественных показателей.

Сравнение ожидаемых и фактических значений показателей с ограничениями.

Сравнение ожидаемых значений качественных показателей с желаемыми, фактических с ожидаемыми.

Вид эффективности

Ээкон

Эорг

Эзакон, Эсоц, Ээкол


Вес элемента

1

1

1 + 1 + 1 = 3

Критерий эффективности

Принадлежность значений показателей к множеству приемлемых (задается в виде интервала или области допустимых значений).

Критерий неэффективности

Не способность разрешить проблемную ситуацию и / или

появление отрицательного результата и / или побочного эффекта хотя бы по одному направлению оценки.

Оценка количественных показателей эффективности ГУР производится посредством расчета отклонений ожидаемых значений индивидуальных показателей эффективности ГУР от желаемых значений () по формуле:

,

где i – число индивидуальных количественных показателей, i = 1, 2, 3,…n;

– ожидаемое (прогнозное) значение индивидуального количественного показателя эффективности ГУР определенного вида;

– целевое значение индивидуального количественного показателя эффективности ГУР определенного вида.

Затем рассчитывается среднее отклонение по группе индивидуальных количественных показателей эффективности ГУР определенного вида () по формуле:

.

Для интерпретации полученных отклонений в значениях показателей ожидаемой эффективности ГУР применяется следующий критерий (I): > 1 – решение низкоэффективно; 0,1 <  1 – решение высокоэффективно; 0   0,1 – решение эффективно и оптимально; -0,1  < 0 – решение незначительно неэффективно;

-1  < -0,1 – решение неэффективно; < - 1 – решение значительно неэффективно.

При оценке индивидуальных количественных показателей ожидаемой эффективности последний интервал идентифицируют случаи, когда в реальности достичь целевого показателя невозможно. Если эти показатели относятся к группе ключевых, то вариант не следует рассматривать, так как цели принятия ГУР недостижимы.

Для оценки индивидуальных качественных показателей эффективности ГУР применяется следующая квалиметрическая шкала:

Таблица 2 Квалиметрическая шкала оценки качественных показателей ГУР5

Шкала

Хорошо

Средне

Посредственно

Плохо

Очень плохо

Оценка

1

0,5

0

-0,5

-1

На основании формулировок целевых качественных показателей эффективности ГУР и ожидаемых результатов эксперты дают свои оценки каждому индивидуальному качественному показателю эффективности ГУР по степени достижения целей, для обобщения которых применяется расчет среднего балла.

Усредненная оценка качественных показателей эффективности ГУР определенного вида () рассчитывается по формуле:

,

где

j – число индивидуальных качественных показателей, j = 1, 2, 3,…m;

c – число экспертов, с = 1, 2, 3,…k;

– оценка j-того индивидуального качественного показателя эффективности ГУР c-тым экспертом.

Экспертные оценки качественных показателей эффективности ГУР оцениваются с помощью следующего критерия (II):  [0,5; 1) – ГУР демонстрирует высокую эффективность; [0; 0,5) – эффективность решения низкая; [-0,5; 0) – неэффективность решения незначительная; [-1; -0,5) – неэффективность решения значительная.

Количественные показатели приводятся к качественной шкале оценивания путем установления соответствия критерия (I) и квалиметрической шкалы оценки качественных показателей:

Таблица 3 Шкала приведения количественных показателей эффективности ГУР6

Шкала

Хорошо

Средне

Посредственно

Плохо

Очень плохо

Оценка

1

0,5

0

-0,5

-1

Критерий (I)

0   0,1

0,1 < 1

> 1

-0,1  < 0

< -0,1

Далее для получения обобщенной оценки ожидаемой эффективности ГУР определенного вида () преобразованная усредненная количественная оценка отклонений показателей ожидаемой эффективности ГУР определенного вида () складывается с соответствующей качественной по формуле:



Итоговый показатель ожидаемой эффективности ГУР () рассчитывается как среднее арифметическое обобщенных показателей эффективности различного вида. Сравнение альтернативных вариантов производится с иcпользованием критерия (II).

Если приоритетность показателей эффективности ГУР различна и органы государственной власти способны устанавливать ее объективно, определяются коэффициенты весомости показателей эффективности ГУР или устанавливается приоритет показателей эффективности ГУР определенного вида (например, экологической).

Оценка фактической эффективности ГУР производится таким же образом. Отличие заключается лишь в том, что формируется набор значений индивидуальных показателей фактической эффективности ГУР, а сравнение производится с ожидаемыми значениями. Если оценивается фактическая эффективность ГУР, по которому не производилась оценка ожидаемой эффективности, допускается, что все показатели качественные и оцениваются экспертно. Результаты интерпретируются с помощью критерия (II).

Вторая глава «Эффективность государственных решений по управлению земельными объектами в Российской Федерации» посвящена исследованию эффективности текущих земельных преобразований в России и возможностей практического применения выдвинутых теоретико-методологических положений по оценке эффективности ГУР к управлению земельными объектами.

Исследование земельных преобразований в постперестроечной России свидетельствует, что земельная реформа не завершена, а законодательство не сформировано окончательно. На текущем этапе реформирования была сформирована новая структура распределения земельного фонда России по формам собственности (См. Таблица 4), в которой преобладает государственная и муниципальная собственность.

Таблица 4 Земельный фонд Российской Федерации по формам собственности и категориям земель по состоянию на 1 января 2008г., тыс. га

Земли:

В собственности государства

В собственности граждан

В собственности юр. лиц

Итого земельный фонд РФ


Доля:

в земельном фонде РФ

из них:

в частной собственности

в собственности государства

- лесного фонда

1 104 975,5

-

0,4

1 104 975,9

65%

0%

100%

- сельскохозяйственного назначения

274 814,9

121 561,8

6 800,3

403 177,0

24%

32%

68%

- запаса

103 355,4

33,9

-

103 389,3

6%

0%

100%

- особо охраняемых территорий и объектов

34 390,7

0,2

2,9

34 393,8

2%

0%

100%

- водного фонда

27 942,3

-

-

27 942,3

2%

0%

100%

- промышленности, транспорта, связи и иного назначения

16 592,2

12,1

83,1

16 687,4

1%

1%

99%

- населенных пунктов

15 549,4

3 476,5

232,6

19 258,5

1%

19%

81%

Итого:

1 577 620,4

125 084,5

7 119,3

1 709 824,2

100%

7,7%

92,3%

Источник: официальные данные Роснедвижимости

Процесс передачи земли в частную собственность продолжается. Вместе с тем нерешенными остаются вопросы разработки научно обоснованной концепции управления земельно-имущественным комплексом России, вовлечения в хозяйственный оборот неэффективно используемого или невостребованного имущества, увеличение уровня земельных поступлений всех уровней бюджетной системы (См. Таблица 5), создания действенного земельного законодательства.

Таблица 5 Динамика земельных поступлений консолидированного бюджета Российской Федерации за период с 2003 по 2008 годы

Вид дохода

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Доходы от земли

в консолидированном бюджете РФ, млн. руб.

99 664

121 598

132 846

174 326

242 801

265 686

Доля поступлений от арендной платы за землю в поступлениях от земли

47,86%

51,77%

52,05%

58,36%

57,28%

54,60%

Доля поступлений от земли в совокупных доходах консолидированного бюджета РФ

2,41%

2,24%

1,37%

1,64%

1,83%

1,66%

ДОХОДЫ КОНСОЛИДИРОВАННОГО БЮДЖЕТА РФ, млрд. руб.

4 1397

5 430

9 696

10 643

13 252

16 003

Источник: рассчитано по официальным данным Казначейства России об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации

Все существующие проблемы земельного реформирования, исходя из природы проявления, классифицируются как правовые, организационные и экономические. Их возникновение связано главным образом с низким уровнем соответствующего вида эффективности ГУР, а механизм преодоления – с проведением адекватной оценки на этапах разработки и реализации.

В частности, к правовым проблемам относятся: создание предпосылок коррупции существующим порядком государственного резервирования земель, отсутствие в законодательстве единых принципов определения базовых размеров арендной платы за землю и механизма регулирования земельных сервитутов и т.д.

Организационными проблемами являются, например, незавершенность разграничения собственности на землю, создание препятствий реализации прав граждан и юридических лиц на землю на региональном и местном уровне, отставание темпов формирования автоматизированной системы государственного земельного кадастра и недвижимости, наличие частых изменений земельного законодательства, не позволяющих сложиться правоприменительной практике.

Экономические проблемы составляют: превышение трансакционных издержек по выделению долей и оформлению собственности на землю над выгодами от ее использования, отсутствие справедливой системы перераспределения земельной ренты, преобладание доходов от арендной платы в структуре земельных поступлений консолидированного бюджета Российской Федерации, замедление выкупа земель под объектами недвижимости в условиях кризиса и поиск оптимального размера выкупной цены и т.д.

Таблица 6 Система показателей эффективности государственных решений в сфере управления земельными объектами7

Продуктивность ГУР по управлению земельными объектами

Eэкон

- прирост доходов бюджета соответствующего уровня от реализации ГУР (в части земельных поступлений или иных поступлений связанных с реализацией решения);

- соблюдение требуемого уровня затрат на разработку и реализацию ГУР;

- изменение в распределении земель соответствующей категории по формам собственности;

- изменение уровня аренды земель соответствующей категории;

- прирост рыночной стоимости земельного участка (или их группы);

- уменьшение площади земель, используемых не по назначению;

- соответствие фактического или планируемого использования земельного участка виду его разрешенного использования, установленной категории земель, а также установленным ограничениям и обременениям;

- сокращение трансакционных издержек по легализации прав собственности на землю (в сравнении с выгодами от ее использования);

- изменение количества сделок купли-продажи с землями определенной категории;

- изменение уровня концентрации земельного рынка по категориям земель;

- количество земельных участков, по которым производилась смена категории земель в результате принятия ГУР.

Результативность ГУР по управлению земельными объектами

Eорг

- соблюдение срока принятия, разработки и реализации ГУР;

- полнота достижения целей принятия ГУР (степень разрешения проблемы, на которую было направлено решение);

- соблюдение установленных процедур разработки и согласования решения;

- отсутствие сложностей реализации права собственности на землю, связанных с барьерами, созданными федеральными, региональными и местными властями.

Качество ГУР по управлению земельными объектами

Eзакон

- непротиворечивость законодательству принятого ГУР;

- отсутствие корректировок ГУР (количество, существенность, сроки внесения);

- ясность, однозначность юридического толкования ГУР;

- устранение пробелов законодательства в области регулирования земельно-имущественных отношений в результате принятия ГУР;

- отсутствие стимулирования к проявлению коррупции в результате принятия ГУР;

- наличие факторов, искажающих экономический механизм действия решения.

Eсоц

- соблюдение конституционных прав граждан;

- уровень доходов населения от перераспределения земельной ренты;

- сохранение статуса национальной безопасности;

- создание дополнительных рабочих мест в результате принятия ГУР;

- повышение качества жизни населения страны под воздействием принятого государственного решения;

- уменьшение уровня заболеваемости населения в результате принятого ГУР;

- сокращение безработицы в результате принятия ГУР;

- уменьшение оттока населения из некоторой местности в результате принятия ГУР.

Eэкол

- улучшение качественного состава, плодородия почв и иных показателей, определяющих возможности их целевого использования;

- сохранение и приумножение используемых земельных площадей;

- уменьшение уровня загрязненности различных видов, закустарнивания, опустынивания, облесения и заболачивания почв;

- уменьшение уровня загрязнения окружающей среды различных видов в процессе землепользования (почв, водных бассейнов, воздушного пространства).

Итоговая эффективность государственного решения

По предложенной модели оценки эффективности ГУР была произведена оценка фактической эффективности государственного решения о регулировании оборота земель сельскохозяйственного назначения. Поскольку целевых показателей по этим ГУР на этапе разработки сформировано не было, то оценка фактической эффективности проводилась с допущением, что все имеющиеся показатели являются качественными, поэтому применялось экспертное оценивание. Использовались адаптированные показатели из перечня, представленного в Таблице 6. В результате оценки было установлено, что решение об обороте земель сельскохозяйственного назначения является неэффективным (Eag = –0,362, при Eэкол = –0,69) и требуется его немедленная корректировка. Наибольшее количество отрицательных эффектов от реализации ГУР проявляется в разделе качества, что представляется закономерным, учитывая строки разработки и условия принятия рассмотренного решения.

На примере государственного решения о выкупе земель собственниками расположенных на них объектов недвижимости (промышленными предприятиями) были апробированы дополнительные инструменты анализа эффективности ГУР такие, как: анализ «выгоды-потери» и SWOT-анализ. Анализ «выгоды-потери», примененный к вариантам, рассматриваемым на этапе принятия ГУР, показал, что решение принималось на условиях заведомо не выгодных государству. Но в результате реализации оно оказалось недейственным, вследствие чего ожидаемые потери государства не были понесены в полной мере. Анализ сильных и слабых сторон решения с позиций государства и предприятий выявил их значительную несбалансированность, что предопределило необходимость формулировки основных направлений корректировки ГУР.

В рамках третьей главы «Формирование системы оценки эффективности государственных решений в сфере управления земельными объектами» получили развитие вопросы, связанные с разработкой методических рекомендаций по определению эффективности ГУР в сфере управления земельными объектами (далее методические рекомендации), а также с созданием организационного механизма оценки эффективности ГУР по управлению земельными объектами.

В рамках методических рекомендаций разработаны пять разделов, а именно: определение мотивов и задач оценки; подготовка исходных условий оценки; собственно процедура оценки; анализ качества проведенной оценки; анализ результатов оценки, формулировка выводов и их применение на практике. Указанные разделы представляют собой шаги по сбору, обработке, анализу, применению и представлению в удобной форме релевантной информации об ожидаемой и фактической эффективности государственного решения.

Особое значение имеет непосредственно процедура оценки эффективности ГУР по управлению земельными объектами. Процедура оценки ожидаемой эффективности включает три этапа анализа. На первом этапе оценки ожидаемой эффективности ГУР в результате обобщения альтернатив формулируются изменяемые и неизменяемые параметры вариантов решений, присваиваются целевые и ожидаемые значения показателям эффективности. На втором этапе производится анализ выгод и потерь, а также SWOT-анализ альтернатив с целью выявления путей усиления альтернатив, а также уточнения перечня опосредованных показателей эффективности ГУР. На третьем этапе оцениваются значения показателей эффективности ГУР и дается развернутая оценка каждого варианта ГУР с указанием наилучшего.

Оценка фактической эффективности проводится также в три этапа. На первом этапе присваиваются фактические значения показателям эффективности ГУР, достигнутые в результате реализации. На втором этапе рассчитываются и интерпретируются итоговые показатели эффективности. На третьем – анализируется степень достижения целей принятия ГУР и формулируются варианты его корректировки.

Кроме этого, сформирована система показателей эффективности государственных решений в сфере управления земельными объектами и специальные оценочные формы. Система показателей (См. Таблица 6) является ориентировочной и требует доработки в зависимости от конкретного решения. Для упорядочивания и систематизации информации о вариантах решения, примененных инструментах, рассмотренных видах эффективности и результатах реализации были разработаны оценочные формы: таблицы комплексной сверки альтернативных вариантов решений и оценки фактической эффективности ГУР, контрольная матрица покрытия различных видов эффективности решения, форма промежуточной отчетности об итогах реализации решения. Контрольная матрица покрытия применяется в процессе оценки ожидаемой и фактической эффективности решений и показывает, что в рамках синтезированного инструмента оценки были затронуты все виды эффективности. Таблицы комплексной сверки используются на этапе оценки ожидаемой эффективности при сравнении нескольких альтернативных вариантов решений, таблица оценки фактической эффективности ГУР – для итоговой оценки эффективности реализованного решения. Формы промежуточной отчетности позволяют отслеживать динамику эффективности решений в процессе их реализации. В методических рекомендациях предлагается использовать схему анализа отклонений фактической эффективности ГУР от ожидаемых значений, в соответствии с которой причины отклонений классифицируются на вызванные техническими ошибками и нарушениями в процессе оценки эффективности и принятия ГУР, несовершенством методики оценки эффективности ГУР по управлению земельными объектами и отсутствием адекватных инструментов анализа.

В качестве общих рекомендаций по формированию организационного механизма оценки эффективности ГУР по управлению земельными объектами приведем следующие:

1. Система управления оценкой эффективности государственных решений по управлению земельными объектами состоит из подсистем организации, анализа и учета, контроля и отчетности:

- подсистема организации включает субъекты оценки эффективности государственных решений, объекты оценки и процедуры определения эффективности;

- подсистема анализа и учета включает: методику оценки эффективности ГУР в сфере управления земельными объектами, государственный земельный кадастр и связанные с ним реестры, статистические данные, используемые в процессе расчета показателей эффективности ГУР, информационную базу с описанием инструментов оценки эффективности и результатами оценки эффективности конкретных решений; данные о расходах времени и ресурсов на разработку и реализацию ГУР.

- подсистема контроля и отчетности представляет собой набор обязательных отчетов и заключений, обеспечивающих прозрачность процесса разработки и принятия ГУР, и правил раскрытия информации для целевых групп.

2. Ответственность за проведение оценки эффективности государственных решений по управлению земельными объектами на федеральном уровне рекомендуется возложить на головного исполнителя поручений Правительства Российской Федерации по разработке концепций и обоснований ГУР. Аналогичным образом следует распределить обязанности на уровне субъектов Федерации.

3. Необходимо создать специальную группу методической поддержки оценки эффективности государственных решений.

4. В целях повышения заинтересованности органов государственной власти рекомендуется неявным образом интегрировать оценку эффективности государственных решений в систему оценки деятельности государственных организаций.

5. Для проведения экспертного оценивания предлагается привлекать экспертов, обладающих достаточной квалификацией, знаниями и навыками для оценки эффективности ГУР, независимых от субъектов принятия решений и не имеющих существенного материального интереса от их реализации. Рекомендуется осуществлять ротацию группы экспертов, привлекаемых для оценки различных ГУР.

6. Результаты оценки ГУР, оформленные в виде отчетов и направляемые группе методической поддержки и в Правительство Российской Федерации, в кратком варианте подлежат обнародованию. Группа методической поддержки готовит заключение о соответствии проведенной оценки методике оценки эффективности ГУР по управлению земельными объектами, подлежащее опубликованию.

7. Для придания системе оценки эффективности ГУР по управлению земельными объектами правового статуса требуется утвердить на федеральном уровне методику оценки эффективности ГУР в сфере управления земельными объектами, внести дополнения в Регламент Правительства Российской Федерации, Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, Методические правила по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти и соответствующие документы субъектов Федерации. Рекомендуется также разработать положение о группе методической поддержки и положение о порядке привлечения независимых экспертов.

Заключение диссертации содержит теоретические и практические выводы, полученные в результате проведенного исследования, предложения по внедрению процедуры оценки эффективности государственных решений по управлению земельными объектами в практику деятельности органов государственной власти.

III. ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Основные положения и результаты исследования изложены в публикациях:

  1. Вересова Д. Оценка эффективности государственных управленческих решений в сфере управления государственной собственностью // Бюллетень финансовой информации. – 2005. – № 9-10. – С. 32-35. (0,63 п.л.)

  2. Вересова Д. М., Панина О.В. Проблемы оценки эффективности государственного управления // Консультант директора. – 2006. – №13 – С. 14-19. (0,78 п.л., в т.ч. а.л. 0,39)

  3. Вересова Д.М. К вопросу о создании методики оценки эффективности решений по управлению государственной собственностью // Вопросы экономических наук. – 2008. – № 5. – С. 27-30. (0,32 п.л.)

  4. Вересова Д.М. Анализ выгод и потерь как инструмент повышения эффективности государственных решений в сфере управления земельными объектами // Современное состояние и перспективы развития экономики России: сборник статей VI Всероссийской научно-практической конференции. ­ Пенза: Приволжский Дом знаний, 2008. – С. 215-217. (0,13 п.л.)

  5. Вересова Д.М. Концептуальные подходы к определению эффективности государственных решений // Вестник университета (Государственный университет управления)*. – 2008. – № 15 (25). – С. 33-35. (0,26 п.л.)

  6. Вересова Д.М. Специфика анализа решений институционального уровня по управлению земельными объектами // Проблемы управления экономикой в трансформируемом обществе: сборник статей V Международной научно-практической конференции. ­ Пенза: Приволжский Дом знаний, 2008. – С. 189-191. (0,16 п.л.)

  7. Вересова Д.М. Система принятия государственных решений в сфере управления земельными объектами // Система государственного и муниципального управления: проблемы и перспективы развития: Сборник научных статей. – М.: Издательство ООО «ПКЦ Альтекс», 2009. – С.43-48. (0,35 п.л.)

  8. Вересова Д.М. Особенности государственных решений по управлению земельными объектами // Вестник университета (Государственный университет управления)*. – 2008. – № 16 (26). – С. 34-36. (0,33 п.л.)

  9. Вересова Д.М. Реформирование земельной собственности в России: методологические аспекты оценки эффективности // Актуальные вопросы экономических наук. Сборник материалов V Всероссийской научно-практической конференции. В 5 частях, (Часть 1) / Под общ. ред. С.С. Чернова. – Новосибирск: ЦРНС – Издательство «СИБПРИНТ», 2009. – С. 7-12. (0,32 п.л.)

  10. Вересова Д.М. Методические рекомендации по формированию системы оценки эффективности государственных решений в области управления земельными объектами // Актуальные проблемы экономики и совершенствования правового регулирования экономики. 2-я Международная научно-практическая конференция, г. Пятигорск, 5-6 марта 2009г. / Международная академия финансовых технологий; Отв. за вып. А.Е. Медовый – Пятигорск: Издательство МАФТ, 2009. – С. 309-315. (0,28 п.л.)

  11. Вересова Д.М. Формирование системы оценки эффективности государственных решений (применительно к управлению земельными объектами) // Вопросы государственного и муниципального управления. – 2009. – № 2. – С.5-24. (1,20 п.л.)

  12. Вересова Д.М. Построение модели оценки эффективности государственных решений (на примере управления земельными объектами) // Вопросы экономических наук. – 2009. – № 5. – С. 113-118. (0,48 п.л.).

1 Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2007 году. Министерство экономического развития РФ, Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости. Состав.: В.В. Кулик, Г.Н. Ратникова, С.М. Шубич, Т.В. Фатеева. – М.: Роснедвижимость, ФГУП «ФКЦ «Земля», 2008. – С. 50.

2 Доля земельных поступлений в совокупных доходах консолидированного бюджета за последние 6 лет не превышала 2,5% и неуклонно снижалась. В 2008 г. по данным Казначейства России она составила 1,66%.

3 «Системы менеджмента качества. Основные положения и словарь. ГОСТ Р ИСО 9000-2001»: Постановление Госстандарта РФ от 15 августа 2001г. № 332-ст.

4 Разработано автором исследования.

5 Разработано автором исследования.

6 Разработано автором исследования.

7 Разработано автором исследования.

 Журнал включен в список изданий, входящих в перечень ВАК.



Учебный материал
© bib.convdocs.org
При копировании укажите ссылку.
обратиться к администрации