Зотов В.Д.(ред.) Актуальные проблемы политологии - файл n1.doc

Зотов В.Д.(ред.) Актуальные проблемы политологии
скачать (240.6 kb.)
Доступные файлы (1):
n1.doc1367kb.15.06.2010 12:17скачать

n1.doc

1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   15

Красным шрифтом в квадратных скобках обозначается конец текста на соответствующей странице печатного оригинала указанного издания

Кинякин А.А.

ФИНАНСОВО-ПРОМЫШЛЕННЫЙ ЛОББИЗМ В РОССИИ И ГЕРМАНИИ

На сегодняшний день в отечественной и зарубежной политологии наблюдается небывалый рост интереса к проблеме политического представительства интересов. Во многом это обусловливается чрезвычайной актуальностью данной проблематики: именно интерес, мотивация определяет его содержание и направленность современного политического процесса, являясь основной посылкой действий субъекта политики и его участия в политической жизни. В настоящее время одной из основных форм политического участия становится лоббистская деятельность. Она представляет собой действия активных политических субъектов, влияющих на процесс принятия решений государственными структурами. Последние признаются подобными политическими акторами легитимными и полномочными в персонифицированном аспекте, при этом не они самоидентифицируются в качестве составной части системы органов государственной власти. При этом основными субъектами этой деятельности выступают лоббистские структуры, или группы давления.

Понятие “группа давления” (pressure group) берет свое начало из американской политологии. Сегодня большинство исследователей определяют группу давления как организацию, созданную для защиты интересов и оказания воздействия на органы власти с целью добиться от них принятия таких решений, [c.47] которые соответствуют ее интересам. При этом необходимо диверсифицировать понятия “группа интересов” и “группа давления”, поскольку далеко не каждая группа интересов становится группой давления, разве только она не стремится оказывать влияние на решение властей. К примеру, американские авторы охотнее говорят о “группах интересов” (“заинтересованных группах”, interest groups), нежели о “группах давления”. Подспудно это означает, что деятельность по оказанию давления на власть не является неизбежной, хотя для большинства исследователей оба этих понятия являются идентичными. На сегодняшний день принято различать группы давления по тем социальным группам и общественным сферам, чьи интересы они выражают. Принято считать, что наиболее сильно деятельность лоббистских структур проявляется в трех больших социо-профессиональных блоках: сельском хозяйстве, работе по найму и предпринимательстве. Рассмотрению деятельности предпринимательских групп давления и, в частности, финансово-промышленных групп в контексте компаративного анализа и посвящена данная работа.

Вначале определим финансово-промышленную группу как одну из форм концентрации капитала, которая обычно возникает в целях объединения материальных и финансовых ресурсов ее участников для повышения конкурентоспособности и эффективности производства, создания рациональных технологических и кооперационных связей, увеличения экспортного потенциала, ускорения научно-технического прогресса, привлечения внешних инвестиций и их концентрации на приоритетных направлениях развития экономики. На сегодняшний день в мире насчитывается десятки, если не сотни ФПГ. Причем расхожее мнение, что финансово-промышленными группами могут быть концерны, которым принадлежит 100% акционерного капитала предприятий, входящих в него, является не совсем верным. На сегодняшний день для этого вполне достаточно контрольного пакета акций, не говоря уже о блокирующем. Так, в частности, было со многими российскими ФПГ, число которых на сегодняшний день превышает 200. Однако далеко не все они играют решающую роль в экономике страны.

В России первые финансово-промышленные группы стали появляться в 1993-1994 годах с возникновением первых коммерческих банков, учредителями которых явились промышленные, торговые и другие организации. Процесс создания ФПГ развивался по нескольким направлениям. Одно из них представлено деятельностью таких структур, как нефтяная компания ЛУКОЙЛ, РАО “Газпром”, ОАО “ВАЗ”, ОАО “КамАЗ”. Другое направление включало интегрирование финансовых, торговых, промышленных, страховых и иных структур, в результате которого, например, возникли “Альфа-групп” и “Токо”. Третье направление было связано с появлением банковских холдингов или альянсов, к числу которых относится, в частности, “МЕНАТЕП”. Наряду с этим процессом укрупнения собственности, который шел по горизонтали и носил сугубо внутреннюю направленность, набирали силу и правительственные ФПГ, создание которых было инициировано межправительственными соглашениями, предусматривавшими соответствующие меры поддержки, а также транснациональные ФПГ, создаваемые с участием предприятий и банков “по [c.48] инициативе снизу”. Транснациональные ФПГ регистрируются в соответствии с национальным законодательством, которое не предусматривает межгосударственное соглашение. Примером такой транснациональной ФПГ может служить ОАО “Нижегородские автомобили”, подбор участников которой был ориентирован на оперативные связи с предприятиями Украины, Белоруссии, Кыргызстана, Латвии по технологической цепочке изготовления конечной продукции.

Образование ФПГ совпало по времени с так называемым четвертым периодом развития бизнеса в России, который завершился к концу 1995 г. Вначале на название финансово-промышленных групп претендовали небанковские финансовые структуры (концерны “ОЛБИ”, “Гермес”, “Микродин”). Однако к этому времени они постепенно начинают сходить на нет, уступая место или инкорпорируясь в крупнейшие российские финансово-промышленные структуры, которые формально не считаются ФПГ, однако при этом контролируют финансовый и сырьевой рынки страны, а также большую часть промышленного производства. Часть из них возникла на базе трансформирующихся государственных финансовых и промышленных структур: например, российский газовый монополист “Газпром”, обладающий самой протяженной в мире сетью газопроводов, был образован еще по решению руководства СССР в 1989 г., а также большинство российских нефтяных компаний, выделенных в начале 90-х гг. в самостоятельные нефтедобывающие предприятия и впоследствии большей частью распроданных в ходе начавшихся процессов приватизации госсобственности. Так, в частности произошло с НК “ЮКОС”, которая в ходе залогового аукциона была приобретена группой “МЕНАТЕП-Роспром”, НК “СИДАНКО”, большая часть акций которой досталось группе “ОНЭКСИМ-Интеррос” и позднее ОАО “Тюменская нефтяная компания”, тендер на покупку которой в жесткой конкурентной борьбе выиграла “Альфа-групп”. Параллельно с процессом складывания ФПГ, увеличением их экономического потенциала шел процесс актуализации и акцентирования ими своих интересов. Это, в частности, выразилось в активизации роли крупного бизнеса в политической жизни страны. С весны 1992 г. давление групп экономических интересов постоянно растет. Ключевую роль в этом процессе играли два отраслевых лобби: промышленное и аграрное.

Расхожее мнение, что в советский период в политическом процессе не принимали участие отраслевые группы давления, да и сам лоббизм при руководящей роли КПСС был сведен на нет, является неверным. Во-первых, как раз советский период характеризовался развитием отраслевого лоббизма: в 40-е гг. это было машиностроение, в 50-60-е – нефтегазовая отрасль, в 70-е – атомная энергетика, не говоря уже о ВПК, который на всем протяжении советской истории занимал доминирующее положение в народном хозяйстве. Во-вторых, зачастую конкретная лоббистская деятельность скрывалась за расплывчатой формулировкой “есть мнение”.

Альтернативные выборы открыли для многих предпринимателей дорогу в политику, позволили расширить свои связи и активно лоббировать собственные интересы. В частности, по итогам выборов депутатов Государственной Думы I созыва в декабре 1993 г. таким предпринимательским структурам, как Российский Союз промышленников и предпринимателей (председатель – А.И.Вольский) и Партия [c.49] экономической свободы (лидер – К.Н.Боровой) удалось получить представительство в парламенте. Так называемая “ангажированная власть” бизнес-элиты, представленная в основном банковскими структурами и крупнейшими компаниями-экспортерами, среди которых ведущее место принадлежало предприятиям топливно-энергетического комплекса, выступила на стороне созданного в мае 1995 г. проправительственного движения “Наш дом – Россия” (НДР), которое возглавил тогдашний Председатель Правительства РФ В.С.Черномырдин. НДР поддержали “Газпром” (его руководитель Р.В.Вяхирев вошел в Национальный совет движения), а также крупнейшие банки, ставшие основными спонсорами движения.

Тем не менее основные предпочтения крупный бизнес продолжает отдавать не шумным избирательным кампаниям, а обычной лоббистской деятельности, которую можно классифицировать следующим образом:

– общецеховой финансово-промышленный лоббизм;

– корпоративный финансово-промышленный лоббизм;

– региональный финансово-промышленный лоббизм;

– индивидуальный (частный) финансово-промышленный лоббизм.

Общецеховой лоббизм финансово-промышленных групп представляет собой продвижение отраслевых интересов в органах государственной власти. Примером этой деятельности могут служить усилия российских ФПГ по недопущению пересмотра итогов приватизации, а также уменьшению присутствия иностранных компаний на российском рынке. Эффективность общецехового лоббизма подтверждается, в частности, на примере результативного прохождения через Госдуму поправок при разработке и совершенствовании банковского законодательства, а также тарифной и налоговой политики государства с целью создания благоприятных условий для ведения бизнеса.

В отличие от общецеховой лоббистской деятельности, корпоративный лоббизм ФПГ представляет собой продвижение более узких специфических интересов (лоббирование инвестиционных направлений предпринимательской деятельности, интересов экспортеров, прежде всего ТЭК, создание альянсов, кондоминиумов и.т.д). Именно эту цель преследуют встречи представителей крупного капитала с руководителями государства, в частности, с Президентом и Председателем Правительства РФ, где предприниматели пытаются донести до власти свои интересы. Природа этого вида лоббистской деятельности подобна природе общецехового лобби. И в том, и в другом случае отстаиваются групповые профессиональные интересы. Но если в случае общецехового лоббизма эти интересы расширены до границ всего российского банковского сообщества, то в случае корпоративного лоббизма, напротив, ограничены критериями банковской или иной специализации, качественно разделяющими предпринимательское сообщество на условные группы.

В отличие от общецехового и корпоративного финансово-промышленного лоббизма региональное лобби имеет ряд отличительных особенностей. И это прежде всего отстаивание не корпоративных, а частно-индивидуальных интересов. Региональный лоббизм со стороны ФПГ можно определить как продвижение региональными ФПГ в качестве отдельной группы финансово-промышленных структур своих интересов, которые не выходит за рамки конкретного региона. [c.50] Российские ФПГ можно условно разделить на общефедеральные и региональные. Привязанность интересов к рынку определенного региона противопоставляется более обширному финансово-торговому пространству как сфера преломления интересов (несколько регионов, вся РФ). В условиях углубляющейся федерализации многие региональные, в основном правящие, политические элиты и в силу объективной экономической необходимости (стремление аккумулировать денежные ресурсы в своем регионе), и в силу стремления к автономизации, в своих решениях отдают предпочтение местным региональным структурам. Лоббирование региональными ФПГ своих интересов в основном носит характер “защиты” регионального рынка от крупных групп общефедерального значения, поэтому эта борьба зачастую оказывается неравной. В концентрации капитала в Москве и, следовательно, в “неразвитости” региональных банковских институтов кроется природа регионального финансово-промышленного лобби. В целях преодоления подобного отставания происходит сращивание региональной политической элиты с ФПГ. Такую картину, в частности, можно наблюдать в Татарстане, где был создан мощный региональный холдинг “Оргсинтез”, включающий в себя такие предприятия, как НК “Татнефть” – четвертую в России компанию по нефтедобыче, “Татнефтехиминвест холдинг”, “Нижнекамскшина”, а также в Башкирии и Свердловской области, где региональные лидеры получили контроль над местными ФПГ, а местные финансово-промышленные группы – дополнительные рычаги управления и влияния на региональном уровне.

Наиболее распространенной формой отстаивания финансово-промышленными группами своих интересов является индивидуальный (частный) лоббизм. Он представляет собой процесс продвижения на “политическом рынке” меркантильного интереса отдельной ФПГ. Этот вид финансово-промышленного лобби на сегодняшний день является доминирующей формой отстаивания банками своих интересов, которая основывается на личных контактах руководителей концернов с правящим политическим истеблишментом в отсутствие надлежащей законодательной базы. Именно этот вид лоббистской деятельности характеризуется всей “палитрой” взаимоотношений ФПГ с исполнительной властью. К примеру, группа “ОНЭКСИМ-Интеррос” и, в частности, ее финансовая структура “ОНЭКСИМбанк” вплоть до августа 1998 г. пользовались своим привилегированным положением уполномоченного банка с “государственным мышлением” и увеличивали свой экономический потенциал за счет приватизации госсобственности (“Норильский никель”, “Связьинвест”) и обслуживания счетов российского государства.

Методы и формы банковского лоббирования в целом не отличаются от методов и форм продвижения своих интересов через органы государственной власти, которые используют в своей деятельности другие группы давления. Это – личное участие в работе тех или иных органов государственного управления, занимающихся регулированием банковской деятельности; неофициальные контакты с “государственными” людьми, компонентами, решающими те или иные вопросы (“скрытый подкуп” – плата за консалтинг, лекции, книги; публичное финансирование). Эффективны подготовка и артикуляция законопроектов (нормативной базы), формирование общественного мнения, личные встречи с высокими чиновниками (“челобитные”) по вопросам поддержки конкретного предприятия, продвижения [c.51] конкретного банковского проекта. Таким образом, в России лоббистская деятельность сочетает в себе как публичные, так и теневые формы.

Теневые методы лоббирования в большей степени присущи индивидуально-частному лоббизму, тогда как публичные – групповому. В последнее время в практике российского финансово-промышленного лоббирования появилась тенденция значительно реже отстаивать общецеховые интересы и все чаще прибегать к индивидуально-частному лоббизму, что не может не таить в себе определенной опасности, поскольку этот способ продвижения своих интересов является куда более “непрозрачным” по сравнению с корпоративным.

На сегодняшний день можно констатировать, что финансово-промышленный лоббизм стал приобретать более цивилизованную форму, хотя до сих пор не изжиты элементы так называемого “дикого” лоббизма в форме заведомого подкупа чиновника. Во многом это обусловлено тем, что в настоящее время все еще не существует должной законодательной базы, которая бы регулировала лоббистскую деятельность. В 1995 г. в Государственную Думу был внесен проект закона “О регулировании лоббистской деятельности”, который носил рамочный характер, однако он не получил необходимого количества голосов. Тем не менее, отсутствие закона о лоббистской деятельности вовсе не означает, что она не может регулироваться в рамках правового поля. В настоящее время во многих странах Запада не существует отдельного законодательства, которое бы регулировали процесс отстаивания собственных интересов в органах власти.

Например, в Германии лоббистская деятельность помимо Основного Закона ФРГ регулируется рядом законодательных актов, в частности, федеральным законом о политических партиях (объединениях), “Единым положением о федеральных министерствах”, “Регламентом деятельности германского Бундестага”. Несмотря на то, что в ФРГ не существует отдельного нормативно-правового акта, как, скажем, в США или Канаде, который бы накладывал ограничения на занятие лоббизмом, с 1972 г. действует закон, предусматривающий обязательную публикацию в специальном издании так называемого “лоббистского списка” – перечня различных союзов, объединений и их профессиональных представителей, желающих получить официальный доступ к парламенту и федеральному правительству. Кроме того, в соответствии с “Кодексом поведения члена Бундестага” каждый депутат нижней палаты германского парламента обязан зарегистрировать в специальных документах данные о своем прежнем участии или сотрудничестве с такими союзами, а также своевременно заявлять обо всех нынешних соглашениях и контактах с союзами и фирмами.

В ФРГ, как и в России, существует так называемая континентальная модель лоббизма, при которой представительство интересов не через профессиональных лоббистов, а с помощью различныого рода предпринимательских структур “групп интересов” – ассоциаций, обществ, союзов. По некоторым оценкам, их общее количество в федеральных землях колеблется от 4 до 5 тыс. В своей деятельности они располагают целым комплексом возможностей и средств, которые отрабатывались исторически и большей частью закреплены ныне в федеральном законодательстве. Выбор и эффективность использования этих инструментов зависят прежде всего от того, какие именно элементы политической системы является [c.52] объектом лоббистской деятельности. Ими могут быть и законодательные, и исполнительные, и судебные органы власти на различных уровнях.

На сегодняшний день одной из крупнейший германских ФПГ является финансовая структура Deutsche Bank, большинство акций которой принадлежат государству, и которая свою очередь владеет пакетами акций как германских, так и зарубежных предприятий. В частности, она является крупнейшим акционером с 12% акционерного капитала германского автогиганта Daimler-Benz (с ноября 1998 г. DaimlerChrysler). Deutsche Bank на сегодняшний день входит в пятерку мировых кредитных организаций по объему активов. Вообще же, в германском лоббизме особенно сильны позиции у тех ФПГ, которые представляют интересы автомобильной и химической промышленности, а также военно-промышленного комплекса. Доказательством этому служит ряд скандалов в высших эшелонах власти, связанных с деятельностью лоббистов от ВПК. Так, в частности, в 1998 г. разразился грандиозный скандал по поводу незаконного фандрайзинга крупнейшей в Германии партии – Христианско-демократического Союза. Фигурантами по этому делу, помимо федерального канцлера Г.Коля, которой на тот период времени уже покинул свой пост и председателя ХДС В. Шойлбле, стал известный военно-промышленный лоббист, проживающий в Канаде К.-Х.Шрайбер, которого обвиняли в незаконных подношениях в обмен за выгодные контракты на производство военно-технической продукции. Речь, в частности, шла о 40 тыс. марок в обмен на заключение контракта по производству в Канаде танков для Бундесвера.

Непосредственное взаимодействие между группами интересов и органами государственной власти происходит, как правило, в форме так называемых консультаций. Различные совещательные советы, комитеты и комиссии действуют практически при всех федеральных ведомствах. Большинство подобных структур сосредоточено при министерствах экономики и труда. Именно к ним больше всего и тяготеют германские ФПГ. Консультативные органы институционализируют отношения между группами интересов и госадминистрацией, на постоянной основе обеспечивая и регулируя участие финансово-промышленных групп в процессе политического волеформирования.

Принимая участие в законотворческой работе, ФПГ оказываются способными не только с опережением и во всеоружии встречать готовящиеся законопроекты, но и порой непосредственно инициировать их возникновение, предлагая варианты решений. Наряду с этим представители финансово-промышленных групп получают возможность для участия в корректировке уже принятых законодательных актов, конкретизируя, уточняя или – чаще всего – “разводняя” их. Например, на сегодняшний день в ФРГ особенно напряженно идет полемика по вопросу о трипартизме – создании на предприятиях производственных советов, состоящих из представителей работодателей, работников и профсоюзов. Это в частности, может являться подспорьем в деле защиты прав акционеров и прежде всего миноритрных акционеров, которыми, как правило является трудовой коллектив предприятия. Отсутствие правовой регламентации в сочетании с институциональной гибкостью делают именно консультативные органы одной из наиболее удобных и практических форм контактов групп интересов с государственным аппаратом. В свою очередь для правительства, министерских и иных административных структур значение этих [c.53] консультативных органов определяется прежде всего организационной мощью и обширными информационными ресурсами, которыми располагают ФПГ.

Согласно “Единому положению о федеральных министерствах”, германские ведомства имеют право привлекать к работе над законопроектами вневедомственных экспертов, консультантов, иных представителей “заинтересованных профессиональных кругов”. Этот документ наделяет руководство министерства правом организовывать по мере надобности на временной и постоянной основе различные совещательные организации для решения своих внутренних задач в процессе подготовки законопроектов.

“Регламент деятельности германского Бундестага” предусматривает, в частности, возможность проведения в парламентских комитетах публичных слушаний “экспертов и представителей интересов”. Следует, впрочем, отметить, что из данного пункта “Регламента” отнюдь не вытекает непременное право представителей интересов на организацию подобных слушаний. В конечном счете сам комитет полномочен решать, кого из представителей союзов (а следовательно, финансово-промышленных групп), которые необходимо заслушать.

За выполнением законодательных норм в Германии следят весьма строго, что позволяет регулировать лоббистскую деятельность. Однако, как показывает практика, не следует преувеличивать эффективность подобного регулирования. Проблема состоит не только в том, что порой бывает исключительно трудно определять ту грань, которая отделяет дозволенное от недозволенного: поскольку все принципиальные решения оказываются в конечном счете принятыми, работа в комитетах становится своего рода прикрытием действительной деятельности ФПГ.

Тем не менее это вовсе не означает, что здесь имеет место так называемый “дикий” лоббизм, который в подобных случаях применяется в России. Тем не менее, необходимо признать, что иногда некоторые ФПГ играют на грани фола. Однако при анализе зарубежного опыта не стоит или делать далеко идущих выводов по поводу того, что лоббистская деятельность, в том числе и финансово-промышленный лоббизм, успешно регулируется при помощи соответствующей нормативно-правовой базы. На сегодняшний день ни в одной из западных стран не существует ни одного законодательного акта или системы таких актов, которые бы смогли однозначно положить конец коррупции в высших эшелонах власти, и в реальности процесс лоббирования в этих странах отнюдь не всегда принимает так называемые “цивилизованные” формы. В этой связи наиболее целесообразным видится выстраивание определенных механизмов общественного контроля за лоббистской деятельностью. Это в частности, можно осуществить через “четвертую власть” – независимые СМИ, которые должны информировать сограждан о деятельности лоббистских структур в том числе и финансово-промышленных, эффективно предотвращая все попытки последних уйти в “тень”, сделать их активность более транспарентной, с тем чтобы пресечь те виды деятельности, которые носят явно антиобщественный характер. Если это удастся, то можно говорить о том, что лоббизм следует общим принципам плюралистической демократии, которая во многом институциализирует его, превращая из вида “подковерной”, кулуарной борьбы в политический институт, который на сегодняшний день играет далеко не последнюю роль в политической жизни общества. [c.54]

Литература

Волковский А.В. Проблемы развития финансово-промышленных групп в России // Российские реформы: социально-экономические и правовые аспекты. – М., 1998

Вольманн Г. Чем объяснить стабильность политического и экономического развития ФРГ. // Государство и право. – 1992. – № 11.

Вяткин К.С. Лоббизм по-немецки // Политические исследования. – 1998. – № 1.

Группы интересов // Политические исследования. – 1992. – № 5–6.

Лапина Н. Бизнес и политика в современной России. – М., 1998.

Лепехин В. Лоббизм. – М., 1995.

Пузырев И.Р., Пузырев Р.Ф. Российские банки в сфере политики и власти. – Иваново, 1999. [c.55]
Кирьян П.А. Традиция местного самоуправления в России (на историческом материале Российской Империи) // Актуальные проблемы политологии: Сборник научных работ студентов и аспирантов Российского университета дружбы народов. / Отв. ред.: д.ф.н., проф. В.Д. Зотов. – М.: МАКС Пресс, 2001. – С. 55–64.

Красным шрифтом в квадратных скобках обозначается конец текста на соответствующей странице печатного оригинала указанного издания

Кирьян П.А.

ТРАДИЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ
(НА ИСТОРИЧЕСКОМ МАТЕРИАЛЕ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ)


Во все периоды становления России как единой и великой державы, особенно, в кризисные, отчетливо проявлялись две, на первый взгляд диаметрально противоположные тенденции: с одной стороны – объединение на основе сильной центральной власти, а с другой – разобщение, суверенизация территорий, ее составляющих. Причиной тому были как объективные исторические и социально-экономические условия, так и субъективное желание удельных владетелей быть всевластными хозяевами в своих пределах.

Наряду с двумя отмеченными основными тенденциями на всех этапах развития государственности иногда явно, а иногда незаметно проявлялась и третья тенденция – становление и развитие местного самоуправления. В периоды “смутного времени” самоуправление было одним из инструментов управления для региональных властей. При усилении центральной власти самоуправление было в значительной мере компромиссом между верховной властью и входящими в состав единого государства территориями. Признание прав территорий на самоуправление сглаживало остроту противостояния центра и провинции.

Земская реформа Ивана IV, призванная уничтожить опустошавшую страну систему кормлений, предоставила широкие полномочия “земским” и “губным” старостам, избираемым населением. В задачу местных властей входило выполнение поручений центрального правительства по управлению, прежде всего сбор налогов. Несомненным прогрессивным элементом реформы было внедрение выборного начала во всех сферах управления.

ХVII век объявил войну реформам ХVI столетия. Чиновники-воеводы вытеснили “выборных людей”. В 1708 г. Петром I создал 8 губерний, а к концу царствования число их дошло до 12. Все управление губернией находилось в руках коронных чиновников. Петровская губерния являлась лишь частью административного механизма, одной из основных функцией которого была организация армии и ее финансирование. С этой целью в каждой губернии выбирался совет ландратов. [c.55] Решения принимались большинством голосов, которому должен был подчиняться и губернатор.

С 1719 г. Петр I предпринял новую реформу, приведшую к дальнейшей бюрократизации страны и централизации административной системы. Ландратские коллегии были упразднены, а вместо них в центре введены центральные коллегии. Губернии разделены на провинции, провинции на дистрикты. Во главе провинций и дистриктов поставлены коронные чиновники, назначаемые из центра и подчиненные только центру. Перед бюрократией были поставлены самые широкие задачи: не только правосудие и безопасность жителей, но и образование, благотворительность, медицина, поощрение торговли и промышленности. Не будучи в состоянии дисциплинировать администрацию, Петр обращается к местному самоуправлению, но и тут его реформы терпят неудачу. С 1714 г. он учреждает выборную должность земского комиссара для сбора нового налога – подушной подати. Земский комиссар выбирался местным дворянским обществом сроком на 1 год, был ответственен перед своими избирателями и даже подлежал суду за упущения по службе. Но скоро и эта должность всецело подчинилась коронной администрации влиянию.

К Петру же восходят и первые попытки переустройства по западноевропейскому образцу, городской жизни. В 1699 году им были изданы Указы об учреждении Бурмистерской Палаты в Москве и об открытии Земских изб в остальных городах, а в 1718-1724 гг. они были заменены магистратами, с целью устранения вмешательства местных приказных властей в дела посадских общин. Как и земские избы, магистраты являются почти исключительно учреждениями судебными и административно-финансовыми.

Новая коренная реформа в области земского и городского управления последовала в конце ХVIII века при Екатерине II. В 1766 г. Екатерина издает манифест об избрании в комиссию депутатов от всех местностей и сословий для обсуждения местных нужд. Дворяне высылали от каждого уезда по депутату; городские обыватели по одному от города; прочие сословия и звания по одному от своей провинции.

Выборы депутатов и вручение им наказов происходили под руководством выборного предводителя для дворянских обществ и выборного головы для городских. Во всех наказах высказывалась мысль о необходимости образования местного самоуправления с участием общественных сил и об ограничении полномочий коронных чиновников. Результатом такого социального заказа стало появление наиболее значительных до второй половины ХIХ века законодательных актов, определяющих и закрепляющих отдельные принципы местного самоуправления на территории Российской Империи: “Учреждение о губерниях” (1775-1780 гг.) и “Жалованная Грамота” на права и выгоды городам Российской Империи (Городовое Положение) (1785 г.).

Согласно “Учреждению для управления Губерний Всероссийской Империи” от 7 ноября 1775 г., Империя делилась на крупные местные единицы губернии, а те на более мелкие – уезды. Учреждение касается также городов и посадов. Екатерина хотела дать особый устав и крестьянству, но не успела этого сделать. Для заведования местным благоустройством был создан всесословный “Приказ [c.56] общественного призрения”. Дворянство было признано местным обществом – корпорацией, причем территориальными пределами этого общества были признаны границы губернии. Оно получило право периодических собраний, избирало губернского и уездного предводителей дворянства, секретаря дворянства, десять заседателей верхнего земского суда, уездного судью и заседателей, земского исправника и заседателей нижнего земского суда.

Тем самым Екатерина II стремилась создать из всех сословий ряд местных организаций (“сословных обществ”), предоставив им известные права “по внутреннему управлению сих обществ” и возложив на эти организации осуществление большинства задач местного управления (Фадеев, 1994, с.28). В статьях Жалованной Грамоты городам впервые в русском городе устанавливалось всесословное “общество градское”, которое должно было включать в себя всю совокупность постоянного населения города, принадлежность к которому обуславливалась не сословным положением, а известным имущественным цензом. “Общество градское” должно было избирать из своего состава всесословную думу, которой вверялось заведование городским хозяйством. Общая дума избирала затем из своей среды так называемую шестигласную думу, на долю которой выпадала наиболее интенсивная деятельность по заведованию текущими городскими делами. По ст. 167 Городового Положения предметы ведомства думы распределены по восьми рубрикам: 1) прокормление и содержание городских жителей, 2) предотвращение ссор и тяжб города с окрестными городами и селениями, 3) сохранение в городе мира, тишины и согласия, 4) наблюдение порядка и благочиния, 5) обеспечение города привозом необходимых припасов, 6) охрана городских зданий, заведение нужных городу площадей, пристаней, амбаров, магазинов, 7) приращение городских доходов, 8) разрешение сомнений и недоумений по ремеслам и гильдиям.

Кроме указанных органов, Положением 1785 г. устанавливается и так называемое “собрание градского общества”, на котором могли присутствовать все члены градского общества, но право голоса, как и пассивное избирательное право, имели только горожане, достигшие 25-летнего возраста и обладавшие капиталом, проценты с которого приносили не менее 50 рублей, то есть в сущности лишь купцы первой и второй гильдии. В компетенцию этого собрания входило: выборы городского головы, бургомистров и ратманов, заседателей губернского магистрата и “совестного” суда (посословные суды, существовавшие до 1828 г.), старост и депутатов; представление губернатору своих соображений “о пользах и нуждах общественных”; издание постановлений; подача ответов на предложения губернатора и др.

В начале 1786 г. новые учреждения были введены в Москве и Петербурге, а затем – и в остальных городах Империи. В большинстве уездных городов вскоре было введено упрощенное самоуправление: непосредственное собрание всех членов градского общества и при нем небольшой выборный совет из представителей разных групп городского населения. В небольших городских поселениях коллегиальное начало совсем уничтожалось, и все самоуправление было представлено в лице так называемых “городовых старост”.

В XIX столетии в соответствии с “Положением о губернских и уездных по крестьянским делам учреждениях” 1861 г. крестьянское общественное устройство [c.57] представляло собою сословные волости. Волостное управление составляли волостной сход, волостной старшина с волостным правлением и волостной крестьянский суд. Должности крестьянского общественного управления замещались по выбору на три года. Сельский сход и сельский староста составляли сельское общественное управление. Сход выбирал сельских должностных лиц, решал дела о пользовании общинной землей, вопросы общественных нужд, благоустройства, призрения, обучения грамоте членов сельского общества, осуществлял раскладку казенных податей, земских и мирских денежных сборов. Сельский староста наделялся обширными полномочиями. В отсутствие сельского старосты решения сельского схода считались незаконными.

Положением 1861 г. для контроля крестьянского управления и разрешения недоразумений между крестьянами и помещиками учреждались должности мировых посредников, уездные мировые съезды и губернские по крестьянским делам присутствия. На должность мировых посредников избирались местные потомственные дворяне-помещики, удовлетворяющие определенным имущественным условиям.

Органы крестьянского общественного управления оказывались под двойным контролем, во-первых, со стороны местных учреждений по крестьянским делам, основной состав которых формировался из помещиков, и, во-вторых, со стороны судебно-административных органов, представители которых одновременно замещали должности по крестьянскому управлению. Результатом явилось утверждение Александром II компромиссного “Положения о земских учреждениях” 1 января 1864 г., которое в течение нескольких лет было распространено на 34 губернии Европейской России. Собственно введение земских учреждений началось с февраля 1865 г. и в большинстве губерний закончилось к 1867 г.

Положение 1864 г. делило избирателей на 3 курии: 1) землевладельцев всех сословий; 2) горожан – собственников недвижимого имущества в городе; 3) сельских обществ. Выборы производились раздельно: от первых двух курий избирались на съезды их представители. На съезде представителей первой курии могли присутствовать крупные и средние помещики. Мелкие землевладельцы выбирали из своей среды уполномоченных. В выборах не могли принимать участие, лица моложе 25 лет; судившиеся и не оправданные судом; отрешенные от должности; состоящие под судом и следствием; признанные несостоятельными или исключенные из духовного ведомства.

Выборы гласных от крестьян были многоступенчатыми: сельские общества посылали своих представителей на волостной сход, где избирали выборщиков, а из их среды выбирали установленное количество гласных уездного земского собрания.

По М.И. Свешникову (“Основы и пределы самоуправления”), видно, что число гласных в разных уездах было не одинаково. Даже в пределах одной губернии разница могла составлять 4-5 раз. Так, в Воронежской губернии земское собрание Бирючинского уезда состояло из 61 гласного, а Коротоякского уезда – из 12 гласных (Свешников, 1892, приложение).

Положением о земских учреждениях устанавливалось, что ведению земских учреждений подлежит распоряжение местными сборами губернии и уезда. И все местные повинности и некоторые государственные должны были относиться к [c.58] ведению земства. Но и без того небольшие финансовые средства земства были еще более урезаны при составлении Временных правил о разверстании земского сбора между казною и земством. Из общих губернских повинностей в ведении земских учреждений оставались: а) устройство и содержание дорог, мостов, перевозов и верстовых столбов; б) наем домов для рекрутских присутствий, становых приставов и судебных следователей; в) содержание подвод при полицейских управлениях и становых квартирах; г) содержание посредников по специальному межеванию и некоторые другие.

Главным источником доходов земства являлось право облагать земских налогоплательщиков новыми налогами. И за неимением других источников, приходилось прибегать к повышению налогов. Но и в этой сфере компетенция земства была ограничена: для новых налогов оставались одни земли, хотя земли и без того несли высокие платежи, которые на крестьянских участках нередко превосходили доходность.

Но даже в таких узких пределах земства не пользовались свободой и самостоятельностью. Каждое постановление могло было быть опротестовано губернатором, а в последней инстанции его судьбу решал Сенат. Наконец, оставив местную полицейскую власть в ведении правительственных учреждений закон 1864 г. еще более обессилил местное самоуправление.

Если в начале 60-х гг. XIX в. правительство относилось довольно благосклонно к деятельности земских собраний, то в начале 1866 г. министр внутренних дел издал циркуляр, ограничивающий право обложения земствами сплавных лесов. Подготавливалось также ограничение в обложении казенных земель. Циркуляром от 17 мая 1866 г. разъяснялось, что земства не имеют права “облагать сборами самые изделия и продукты, выделываемые или продаваемые на фабриках и заводах, а равно и других промышленных и торговых заведениях, оплачиваемых акцизом в пользу казны”.

13 июня 1867 г. был издан закон, еще более стеснивший земскую деятельность, так как земские доклады, журналы и т.д. должны были теперь проходить губернаторскую цензуру. Закон 13 июня значительно расширил власть председателя и запретил земствам взаимодействовать друг с другом. Отныне печатание постановлений и земских речей допускалось только с разрешения губернатора и с предварительной цензурой. Кроме того, высочайше утвержденным положением Комитета министров от 19 сентября 1869 г. земства были лишены права бесплатной пересылки корреспонденции.

Городовым Положением 1870 г. Александра II избирательное право, как активное, так и пассивное, предоставлено было каждому городскому обывателю, не зависимо от сословия, если он был русским подданным, имел не менее 25 лет от роду и владел в пределах города какой-нибудь недвижимой собственностью или же уплачивал в пользу города сбор со свидетельств: купеческого, промыслового на мелочной торг (лицензию на право мелкой торговли). Все лица, имеющие право участия в выборах, вносились в списки в том порядке, в каком они следуют по сумме причитающихся с каждого из них сборов в доход города; затем они делятся на три разряда: 1 – те горожане из показанных в начале списка, которые уплачивали вместе одну треть общей [c.59] суммы сборов со всех избирателей; 2 – следующие за ними по списку, уплачивающие также треть сборов; 3 – все остальные. Каждый разряд составлял особое избирательное собрание под председательством городского головы и выбирал одну треть гласных в городскую думу.

Первый разряд обычно насчитывал лишь десятки (если не единицы) избирателей – крупных домовладельцев или торговцев, а третий – тысячи, то есть основную массу городского населения, и тем не менее каждый из них посылал в думу одинаковое количество представителей. Неравенство в пользовании избирательными правами доходило до огромных размеров. Так, в начале 70-х годов в Петербурге разница в численном представительстве первого и третьего разряда достигала 65 раз(!) (Пажитнов, 1913,т.1, с.31-32).

Внутренняя организация городского управления была достаточно рациональной. Распорядительные функции были предоставлены городской думе, а исполнительным органом, стала управа. Члены управы избирались думой и не нуждались в утверждении администрацией. Постановлением думы члены управы могли быть отстранены от должности и преданы суду. Городской голова также избирался думой, но утверждался в должности губернатором или министром внутренних дел (в зависимости от ранга города).

Важным “сдвигом” реформы 1870 г. было предоставление городскому общественному управлению сравнительно широкой самостоятельности в ведении городского хозяйства и решении местных дел. Утверждению губернской администрации или в некоторых случаях министерства внутренних дел подлежали лишь наиболее важные постановления думы (как правило, финансовые). Большинство дел, включая и годовые сметы, решались думою окончательно и не нуждались ни в чьем утверждении. На губернатора возлагался надзор лишь за законностью действий органов городского самоуправления. Судебную защиту городского самоуправления должны были обеспечивать губернские по городским делам присутствия, в состав такого присутствия входили: губернатор, вице-губернатор, председатель казенной палаты, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, городской голова губернского города и председатель мирового съезда. А.А.Головачев замечал по этому поводу: “У нас считается необходимым все вопросы, возникающие в административной практике, разрешать также административным порядком... Нет никакой необходимости учреждать особое присутствие, так как все вопросы, в случае замеченной незаконности действий Городского Управления или жалоб и пререканий, могли бы рассматриваться судом в общем порядке, законами установленном” (Головачев, 1872).

Годы царствования Александра III выдвинули на политическую арену идеи централизации и укрепления принципов бюрократического самодержавия.

12 июня 1890 г. было опубликовано новое Положение о земских учреждениях, восстановившее сословность избирательных групп и, благодаря изменению ценза, еще более усилившее представительство от дворян. По новому Положению в первую избирательную группу входили дворяне потомственные и личные, во вторую – прочие избиратели и юридические лица, в третью – крестьяне. Губернские гласные, как и прежде, избирались на уездных земских собраниях, в [c.60] губернское собрание обязательно включались все уездные предводители дворянства и председатели уездных земских управ (с 1890 г.). Состав губернских гласных в 1897 г. например, по сословиям складывался так: дворяне и чиновники – 89,5%, разночинцы – 8,7%, крестьяне – 1,8% (Веселовский, 1918, с.14).

Но, увеличив количество гласных дворян, Новое Земское Положение фактически отрицало всякую связь с идеей местного самоуправления. Были лишены избирательных прав: духовенство, церковный притч, крестьянские товарищества, крестьяне, владеющие в уезде частной землей, лица, имеющие купеческие свидетельства, владельцы торговых и промышленных заведений, а также евреи. Сельские избирательные съезды были упразднены, гласные назначались губернатором из числа кандидатов, избранных волостными сходами. Вводился порядок утверждения не только для председателя управы, но и для всех членов управы, причем земские собрания лишались права обжаловать неутверждение. Председатели и члены управ числились состоящими на государственной службе (ст.124), и в председатели управ не могли избирать лиц, не имеющих права на государственную службу. Последнее обстоятельство особенно отозвалось на окраинах, где председателями управ были, как правило, крестьяне или купцы.

Из положительных аспектов Положения 1890 г., необходимо отметить:
а) расширение круга лиц, подлежавших избранию в председатели и члены управ (ими могли быть не только гласные, но и вообще лица, имеющие избирательный ценз); б) некоторое увеличение компетенции земств, перечня предметов; в) восстановление почти в полном объеме права земств на бесплатную пересылку корреспонденции. К ограничительным мерам, направленным на уменьшение самостоятельности земских органов, относится лишение уездных собраний права непосредственных ходатайств перед Правительством. Прежний порядок возбуждения ходатайств был восстановлен только законом от 2 февраля 1904 г.

Участь земских учреждений в 1892 г. постигла и городское самоуправление. Городовое Положение 1892 г. значительно урезало избирательное право для горожан, что привело к уменьшению числа избирателей в 6-8 раз (до 0,5% – 2% всего городского населения). Вместе с тем сокращено было и число гласных (примерно в 2 раза). Произошли также изменения и во внутреннем устройстве органов городского управления: управа была поставлена в более независимое от думы положение, права городского головы, как председателя думы, значительно расширены за счет прав гласных, дума лишена была права отдачи под суд членов управы. Вместе с тем новое Городовое Положение приравнивало выборных должностных лиц городского управления к правительственным чиновникам и ставило их в дисциплинарную зависимость от администрации. Городские головы и члены управы считались состоящими на государственной службе, губернатор получил право делать им предписания и указания, а губернское по городским делам присутствие могло устранять их от должности, дума же этого права была лишена: “Можно сказать, что после реформы 1892 г. у нас вообще не осталось самоуправления в общепринятом смысле слова...” (Пажитнов, 1913, т. 2, с. 38-42), то есть реформа 1890-1892 гг. отбросила устройство местной власти в России далеко назад. [c.61]

Реально действующее земство не продержалось и 25 лет. К концу 70-х годов наступил кризис земских учреждений. В конце ХIХ века тревоги “смутных” 60-80-х годов были забыты. Государственный механизм работал как часы. Источник “смут и потрясений” – местное сообщество – было, благодаря усилиям администрации Александра III, сведено на нет. При таких условиях думать о реформе земского и городского самоуправления по расширению его прав и демократизации не приходилось.

Неожиданный для властей общественный подъем 1904-1905 гг. поставил вопрос о преобразовании всего государственного строя на конституционных началах. 6 августа 1905 г. было издано положение о законосовещательной Государственной Думе, а 17 октября Высочайшим манифестом Николая II на правительство была возложена задача “установить, как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог восприять силу без одобрения Государственной Думы, и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от Нас властей”.

Новые законодательные органы выдвинули вопрос о реформе земского и городского самоуправления на первый план. Отдельными указами 1905-1913 гг. были урегулированы некоторые частности (указ об изменении организации крестьянского представительства в земских учреждениях 5 октября 1906 г., указ о введении земства в западных губерниях от 12 марта 1912 г. и др., но вопрос так и не вышел из стадии составления проектов и их обсуждения. Все проекты сходились в одном – необходимости учреждения первичной земской единицы (у правительства – поселок, волость, у кадетов – “участковое земство”) в целях включения в самоуправление основного числа граждан Российской Империи.

После роспуска второй Государственной Думы правительство переработало, значительно ухудшив, свои проекты о поселковом и волостном управлении и в конце 1908 г. внесло их в третью Государственную Думу. На обсуждение проекта волостного управления ушло в комиссиях и в Думе целых три года; что же касается проекта поселкового управления, то он так и застрял в комиссии, не поступив на обсуждение Думы.

Последняя в дореволюционное время попытка повысить роль самоуправления в государстве, реформировать систему земского и городского самоуправления, расширив права их учреждений, была предпринята Временным Правительством. 3 марта 1917 г. была принята Декларация о реформах, где во главу предстоящих преобразований ставилась реформа местного самоуправления на основе всеобщего избирательного права. Было созвано Особое совещание по реформе местного самоуправления при министерстве внутренних дел под председательством С.М.Леонтьева.

Реформа предполагала, чтобы выборы в волостное земство осуществлялись по мажоритарной системе. Число гласных определялось по 29-50 на волость. Гласные составляли волостное земское собрание. Председатель избирался гласными из своей среды, исполнительным органом была волостная земская управа во главе с председателем. Города составляли самостоятельный избирательный округ. Гласные губернии выбирались уездными собраниями или [c.62] городскими думами. В состав земских собраний входили только избранные гласные. От участия в них представителей государственных ведомств и должностных лиц полностью отказались. Председатель избирался гласными из своей среды на 1 год. Очередные собрания созывались раз в год, чрезвычайные – по мере необходимости. Выбирать в управу можно было любого гражданина, имеющего где-либо избирательное право. Срок полномочий управы составлял три года. Не допускалось совмещения земских должностей ни с какими другими платными должностями по государственной и общественной службе. Земские служащие перестали утверждаться в должности административным аппаратом и имели право на профсоюзную деятельность. Земству передавалась вся полнота власти на местах. Уездный и губернский комиссары осуществляли надзор за деятельностью губернских и уездных земств, а также волостного земства.

Закон 17 июня определил, что волостные земства могут взимать не более 30% уездных сборов. Законом 19 сентября касса городского и земского кредита была преобразована в Государственный банк земского и городского кредита. 15 июля было утверждено Положение о поселковом управлении. Задача охраны порядка и безопасности становилась, по закону 17 апреля о милиции, одной из составных частей земской и городской деятельности, а служащие в милиции – одной из категорий земских служащих. Милиционером, по закону, мог быть любой русский подданный, достигший 21 года, если он не состоял под следствием и судом, а также не являлся несостоятельным должником (Лаптева, 1993, с.124-127).

С началом мировой войны, земства образовали явочным порядком Всероссийский земский союз, который, объединившись с подобным Городским союзом, образовал “Земгор”, работавший на оборону и снабжение армии и создавший для этой цели целый ряд заводов и предприятий. Правительство упорно отказывалось признать его законом.

Подготовленный по поручению Временного Правительства Проект Правил о товариществах, союзах и съездах земских учреждений, городских и поселковых управлений (утвержденный особым законом от 9 июня 1917 г.) предусматривал регламентацию различных видов добровольных объединений земских учреждений и, что представляется наиболее важным, – различия между такими объединениями, исходя из функций и целей их создания. Товарищества образовывались для совместного участия в торговом, промышленном и ином предприятии. Союзы могли создаваться как общие – по всем предметам ведения этих учреждений, так и специальные – по отдельным отраслям их ведения. Для обсуждения общих вопросов, касающихся потребностей земских и городских учреждений, могли созываться Съезды их представителей. 7 июня 1917 года на заседании Временного Правительства было утверждено Положение о Всероссийском Земском Союзе, который определялся как объединенная организация земских учреждений и был призван осуществлять мероприятия, вызываемые потребностями и задачами общеземского характера, войной и ее последствиями.

После Октября 1917 года земское самоуправление просуществовало недолго. Несмотря на то, что одними из первых декретов Временного Рабочего [c.63] и Крестьянского Правительства провозглашалось расширение прав местного самоуправления: “О расширении прав городских самоуправлений в продовольственном деле” (опубликован 28 октября 1917 г.), “О правах городских самоуправлений в деле регулирования жилищного вопроса” (опубликован 30 октября 1917 г.), “О волостных земельных комитетах” (постановление Наркомата земледелия от ноября 1917 г.). В ноябре 1917 г. состоялся земский съезд, который пытался наметить пути преодоления кризиса, однако 19 декабря 1917 г. за подписью председателя Совета Народных Комиссаров В.И.Ульянова-Ленина был опубликован декрет “Об учреждении комиссариата по местному самоуправлению” с целью “объединения деятельности всех городских и земских учреждений”. Вновь созданному ведомству из Комиссариата внутренних дел были переданы: главное управление по делам местного хозяйства, касса городского и земского кредита, и другие относящиеся к земствам учреждения.

Декретом СНК от 27 декабря 1917 г. состав Земского Союза был распущен, сам Союз ликвидирован и образован комитет по роспуску земств вообще. Однако, уже в процессе подготовки первой Конституции РСФСР 1918 года при работе над разделом 3 “Конструкция Советской власти” (часть Б “Организация Советской власти на местах”), большинство предлагавшихся проектов организации местной власти (“Учреждение Советов” левых эсэров, проекты эсэров-максималистов П.П.Ренгартена, М.А. Рейснера и др.), хотя и декларировали “торжество Советской власти”, строились на системе и опыте деятельности земского и городского самоуправления, были пронизаны их идеологией. Советы виделись авторам проектов не боевым орудием пролетариата, а лишь органом местного самоуправления, подобного земствам.

Минувший XX век принес понимание того, что демократическое, правовое государство, гражданское общество может решать свои основные задачи только при наличии развитой системы местного самоуправления. Причем объем полномочий этих органов должен определяться возможностями их реализации. Только при таком подходе возможно оптимальное сочетание интересов государства и его граждан.
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   15


Учебный материал
© bib.convdocs.org
При копировании укажите ссылку.
обратиться к администрации