Мохов В.П. Региональная политическая элита России (1945-1991 годов) - файл n1.doc

Мохов В.П. Региональная политическая элита России (1945-1991 годов)
скачать (3916 kb.)
Доступные файлы (1):
n1.doc3916kb.19.11.2012 20:48скачать

n1.doc

1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   16
2.2. Региональная политическая элита и политико-институциональная динамика

2.2.1. Региональная политическая элита во властных трансформациях 1945-1964 гг.

Эволюция политических институтов на протяжении всей советской истории была значимым фактором эволюции статуса, роли, деятельнос­ти региональной политической элиты. Институциональные изменения порождались фундаментальными сдвигами в советском обществе, кото­рые современниками, вполне возможно, и не всегда осознавались. Проявлялись они зачастую в форме малозаметных изменений структуры организаций, формальных отношений между ними, политической прак­тики и др., но в своей совокупности они образовывали новое качество власти, региональных элит, внутриэлитных взаимодействий в целом.

Роль политических институтов в жизни общества — явление фунда­ментальное, которое сказывается в любом обществе. Можно только согласиться с Д. Нортом, который утверждает: «...настоящее и будущее связаны с прошлым непрерывностью институтов общества. Выбор, который мы делаем сегодня или завтра, сформирован прошлым. А прошлое может быть понято нами только как процесс институциональ­ного развития»1.

В числе важнейших политико-институциональных факторов, оказы­вавших наибольшее влияние на положение, место и роль региональной политической элиты, можно выделить структуры государственной влас­ти, КПСС и номенклатуры. Несмотря на их теснейшую взаимосвязь и

Глава 2. Факторы эволюции региональной политической элиты России 73

взаимозависимость, это различающиеся структуры, имеющие свои собственные законы функционирования и сферы действия.

В своей эволюции во второй половине XX века эти структуры прошли четыре эволюционные стадии: 1945 — начало 1950-х гг.; начало 1950-х — первая половина 1960-х гг.; вторая половина 1960-х гг.— середина 1980-х гг.; конец 1980-х — 1990-е гг. Следует оговориться, что, с одной стороны, это деление не является слепком традиционной схемы деле­ния политического развития «по царям», а с другой стороны, внутренняя динамика отдельных институтов не всегда совпадает с этими общими рамками. Очевидно, что эволюция КПСС и номенклатуры завершается в 1991 г., государственная власть претерпевает кардинальные изменения в 1989-1993 гг. и т. д.

Политическое развитие в послевоенный период вызывает оживлен­ные дискуссии, связанные, в первую очередь, с деятельностью И. Стали­на, с характером и размахом политических репрессий в СССР, с существованием тоталитарного режима. Вопрос соотношения государ­ственной и партийной власти, изменения роли соответствующих групп партийной и государственной бюрократии часто оказывался за рамками внимания историков.

Вместе с тем ряд исследователей пришли к выводам, которые расходятся с канонической версией, изложенной во всех советских изданиях. В частности, О. В. Хлевнюк убедительно показал, что в предвоенный период существенно изменилось соотношение между партийной и государственной властью, по крайней мере, на уровне высшей политической власти. Тогда, в предвоенный период, произошло перемещение власти из Политбюро в Совнарком. Политбюро как регулярно действующий орган политического руководства фактически было ликвидировано, превратившись в совещательную инстанцию при Сталине2. Такая система высшей политической власти сохранялась до последних дней жизни Сталина 3. Очевидно, что массовые репрессии второй половины 1930-х годов ослабили партийные органы, уменьшили их влияние на жизнь общества.

Правда, остается вопрос: а произошло ли аналогичное изменение структуры властных отношений на региональном уровне? Вопрос этот далеко не праздный, поскольку на уровне районов, городов, областей, республик не было структур исполнительной власти, аналогичных по своим полномочиям СНК СССР. Объективно партийные органы в регионах должны были продолжать выполнять широкий круг обязаннос­тей, объединяя своим руководством деятельность предприятий и обще­ственных организаций в регионе (районе, городе).

В годы Великой Отечественной войны местные партийные органы приобрели большее влияние, чем до начала войны, что и было зафикси­ровано в известном постановлении ЦК ВКП(б) «О работе Сальского райкома ВКП(б) Ростовской области»4. В ходе войны, в силу обстоя­тельств, партийные комитеты превратились в органы оперативного Управления, взяв на себя «решение всех текущих, даже мелких, хозяй-

74

В. П. Мохов Региональная политическая элита России (1945-1991 гг ]


ственных вопросов»5. На деле они подменяли советские, хозяйственные и земельные органы. Как отмечалось в постановлении, «работники колхозов, совхозов и МТС по всем хозяйственным вопросам получают 5 указания от райкома и обращаются, как правило, только в райком' партии. Руководящие работники райисполкома ожидают по каждому мелкому поводу указания от райкома партии»6.

В начале войны с созданием Государственного комитета обороны было ликвидировано разграничение функций высших государственных и партийных органов 7. Роль Верховного Совета СССР, его Президиума была ограничена еще в довоенный период. Советы были помощниками партийных органов, на освобожденных территориях весь состав испол­комов подбирался и утверждался партийными органами8. Усиление роли партийных органов на местах произошло в связи с нарушением прежних горизонтальных и вертикальных экономических связей. На первых секретарей обкомов и горкомов возлагалась ответственность за выполнение заданий по производству боевой техники, вооружения, боеприпасов, снаряжения. Партийные комитеты «выполняли функции территориального управления экономикой»9.

Структуры исполнительной власти в СССР продолжали доминиро­вать на общесоюзном уровне и в послевоенный период. Коллективные органы руководства КПСС и государством практически бездействова­ли. Политбюро ЦК ВКП(б) почти перестало действовать. В ЦК ВКП(б) были ликвидированы все отраслевые отделы, а его аппарат курировал лишь кадровые и идеологические функции. Вопросы обороны, промыш­ленности, сельского хозяйства, транспорта, финансов, торговли и др. рассматривались в соответствующих бюро Совета Министров СССР 10. Среди сторонников ортодоксально-сталинистского направления суще­ствует версия, что И. Сталин вместе с Л. Берией пытались в послевоен­ный период отстранить ВКП(б) —КПСС от практического руководства страной. Это было попыткой спасения и советского государства, и спасения самой партии, «превращения ее в чисто элитарную, интеллек­туальную силу страны»11. Косвенно об этом говорит и отношение Л. Берии к партии, о котором с возмущением рассказывал Н. Хрущев на июльском (1953 г.) Пленуме ЦК КПСС. Как передавал Н. Хрущев, в одном из разговоров с ним Берия «пренебрежительно сказал: „Что ЦК? Пусть Совмин решает, а ЦК пусть занимается кадрами и пропагандой". Меня удивило такое заявление. Значит, Берия исключает руководящую роль партии, ограничивает ее роль работой с кадрами (и то, видимо, на первых порах) и пропагандой... Это исходило из его сознания, что роль партии должна отойти на второй план»12.

Очевидно, что фактически и после смерти И. Сталина партийная вертикаль власти действительно занимала далеко не первые позиции. Как отмечает А. Пыжиков, «политический вес Центрального Комитета был тогда значительно ниже веса Совета Министров СССР, а также МВД СССР»13. Декоративным органом власти оставался и Верховный Совет СССР.

Глава 2. Факторы эволюции региональной политической элиты России 75

Известный исследователь М. Левин утверждает, что за годы войны партийный аппарат фактически превратился в придаток хозяйственного аппарата. Существовала возможность поглощения партии хозяйствен­никами. Под угрозу было поставлено существование партии как полити­ческой администрации, поскольку партия занималась хозяйственными делами 14.

Особо необходимо отметить роль номенклатуры партийных комите­тов. Как можно полагать на основе имеющихся документов, роль номенклатуры была ослаблена. Это во многом предопределялось це­лым комплексом факторов: массовыми репрессиями второй половины 1930-х годов, быстрой сменой кадров в годы Великой Отечественной войны, когда выполнять все формальные процедуры по рассмотрению кандидатур на номенклатурные должности было просто физически невозможно. По всей видимости, сказалось и ослабление внимания Сталина к роли партии как «руководящей» силы общества. По крайней мере, такая мысль приходит, когда речь идет об ослаблении роли Политбюро ЦК ВКП(б).

Характерно, что одно из постановлений ЦК ВКП(б) — «О работе ЦК КП(б) Белоруссии» — подтверждает эти предположения. В нем прямо указывалось, что «запущено дело утверждения кадров, входящих в номенклатуру ЦК КП(б)Б. Руководящие партийные и советские работ­ники, как правило, приступают к работе без утверждения их в ЦК КП(б)Б»15. Номенклатура ЦК ВКП(б) также перестала быть действенным инструментом партийной политики.

В первой половине 1950-х гг. со смертью И. Сталина начался новый период и в истории страны, и в развитии политической системы общества. Стадия 1950-х —первой половины 1960-х гг.— это стадия трансформации политической системы, в том числе положения и стату­са региональной элиты. Содержание трансформации определялось отказом от крайней централизации всего процесса управления; созда­нием обновленных (в тех рамках, в которых позволяла система) право­вых и институциональных механизмов структурирования общества; передачей части полномочий Центра в руки региональных элит. Глав­ное, что составило специфику периода,— начало перехода к «партийно­му государству».

Переход к «партийному государству» происходил в ожесточенной борьбе между различными группами наследников Сталина. Как полага­ют исследователи, борьба развернулась между тремя группами аппара­та (государственной, силовых ведомств, партийной), которые возглав­лялись соответственно Маленковым, Берией, Хрущевым 16. Борьба шла на протяжении четырех лет, завершившись разгромом «антипартийной группы». Система власти после 1957 г. получила четко выраженную партийную направленность17. Р. Г. Пихоя утверждает более определен­но: «...именно летом 1957 г. в столкновении государственных институтов власти, представленных в Президиуме ЦК, с высшим аппаратом ЦК КПСС отныне и до 1990 г. победил именно аппарат ЦК, став полным

76

В П Мохов Региональная политическая элита России (1945-1991 гг ;


хозяином всей власти в стране»18. Расстрел Берия, отставки Маленкова, Булганина, Жукова знаменовали собой вехи подчинения госаппарата аппарату партийному. Это была «последняя в советское время схватка между партийным и государственным аппаратом., на практике был утвержден принцип партийного руководства всеми сторонами деятель­ности государственного аппарата»19. Правда, с последними утвержде­ниями позволим себе согласиться лишь с определенными оговорками, ситуация в стране во второй половине 1960-х годов позволяет говорить еще об одном раунде борьбы двух аппаратов, хотя и не столь ярком и драматическом.

1957 год был знаменателен и в другом плане. Он был определенным рубежом в выделении и обособлении на властной вертикали региональ­ных политических элит Целый ряд мероприятий, проведенных Н. Хру­щевым по усилению политических и управленческих функций регио­нального уровня власти, в полной мере сказался в итогах июньского (1957 г.) Пленума ЦК КПСС. Заметим, что отчасти это определялось тактическими целями Н. Хрущева, направленными на установление своего господства в ЦК и Президиуме ЦК Региональный партаппарат выступал в качестве важнейшего союзника Н. Хрущева. В своей речи на июньском (1957 г.) Пленуме ЦК он точно отметил- «За последнее время значительно возросла роль областных и краевых комитетов партии, центральных комитетов компартий союзных республик как подлинных руководителей местных партийных организаций»20. Здесь же Н Хрущев с гордостью говорил, что «ЦК не объявил ни одного выговора секрета­рям обкомов и крайкомов», а когда секретарем ЦК был Маленков, «мало было тогда таких секретарей обкомов и крайкомов, которым не объяв­лен был бы выговор»21.

Победа партийного аппарата не означала политической революции. Даже конспективный перечень проведенных мероприятий говорит о колоссальной работе по формированию новых порядков на основе преемственности политической системы. Так, по «партийной линии» было проведено восстановление формальных демократических проце­дур партийной жизни, стал осуществляться переход к более активному социальному регулированию состава партии. Началась эпоха «коллек­тивности» руководства

Проведение широких социальных программ, массовых политических кампаний (критика «культа личности», проведение массовой реабилита­ции жертв политических репрессий, внутриполитическая борьба с лиде­рами просталинского крыла в партии и др.) объективно способствовало усилению влияния партийных властей регионов. Н. Хрущев, использо­вав партийный аппарат в борьбе за власть, стал проводить линию на усиление роли партийных структур. Идеологическим выражением этой политики послужил тезис о повышении роли партии в жизни общества, который был озвучен на XX съезде КПСС Н. Хрущевым. Он в своем докладе сформулировал в качестве важнейшей задачи необходимость «всемерно повышать и впредь роль партии как руководящей и направля-

Глава 2 Факторы эволюции региональной политической элиты России 77

ющей силы советского народа bq всей государственной, общественной, ^оадйственной и культурной жизни СССР (выделено нами.—В. М.)...»22. д в резолюции съезда содержались установки, направленные на повы­шение роли и укрепление районного и городского звеньев партии 23.

Тезис о повышении роли партии был зафиксирован в резолюции XXI съезда КПСС, в которой говорилось: «...в процессе строительства коммунистического общества роль партии, как испытанного авангарда народа и высшей формы общественной организации, все более возрас­тает»24. Дальнейшее подробное обоснование этот тезис получил в решениях XXII съезда КПСС, в третьей Программе КПСС25. Закрепление на уровне Программы КПСС особой роли партии привело к изменению характера партийной бюрократии, чье политическое значение вырос­ло26. Поэтому Н. Хрущев в целях соблюдения определенного баланса сил был вынужден постоянно лавировать, то проводя линию на повыше­ние роли партийных органов, то пытаясь их «по-новому» ограничить.

Особо весома была роль лидеров регионов — первых секретарей обкомов и республиканских комитетов. От их позиции, как показали события, связанные с «разоблачением антипартийной группы» Мален­кова, Молотова, Кагановича и др., зависела судьба власти, выбор вектора общественного развития. Существенно и другое — некоторое расширение прав местных советов и общественных организаций приво­дило к тому, что местные партийные органы становились решающим звеном политического контроля над территориями. На них возлагалась вся полнота ответственности за сохранение устоев системы.

В структуре региональных партийных комитетов произошли опреде­ленные изменения, которые формально не представлялись сколько-нибудь значимыми, однако в своей совокупности создавали новую ситуацию. Еще в конце 1940-х гг. прошла «партийная конверсия» — структура партийных комитетов была приведена в соответствие с реалиями и потребностями мирного времени. В частности, были ликви­дированы или сокращены отделы по отраслям промышленности. Коми­тетам областного масштаба предписывалось иметь не более четырех таких отделов27. После решения ЦК ВКП(б) в декабре 1948 г. о реорга­низации партийного аппарата вопросы работы с кадрами были перене­сены из упраздненных отделов кадров в соответствующие отделы партийных комитетов.

Новации появились и в связи с новым курсом в отношении сельского хозяйства. По решению сентябрьского (1953 г.) Пленума ЦК КПСС перестраивалась структура сельских райкомов КПСС. Было признано необходимым иметь в каждом райкоме группы работников во главе с секретарем РК КПСС, которые должны были вести партийно-полити­ческую работу в МТС и в обслуживаемых ими колхозах («секретари по зонам МТС»). Общее руководство их деятельностью осуществлял пер­вый секретарь райкома КПСС 28.

Смысл перестройки заключался в реализации общей линии на повышение роли партийных органов в хозяйственном развитии.

78

В П Мохов Региональная политическая элита России (1945-1991 гг)

Н. Хрущев неоднократно подчеркивал, что раньше «многие партийные работники по-настоящему не занимались организаторской работой в области хозяйственного строительства, глубоко не вникали в экономи­ку...»29. Он называл «нелепым» противопоставление партийно-полити­ческой и хозяйственной деятельности 30.

Однако проведенная перестройка необходимых результатов не дала, причины этому были найдены традиционные — «в ряде районов» на должности секретарей РК по МТС были утверждены «слабые» работни­ки 31. Кроме того, оказалось, что инструкторские группы во главе с секретарями по МТС стали излишне рьяно вмешиваться в непосред­ственную работу колхозов, МТС, первичных парторганизаций, «сковы­вая» их инициативу. Уже в 1957 г. была проведена новая реорганизация сельских райкомов партии, в результате которой были упразднены инструкторские группы райкомов и горкомов по зонам МТС, сами сельские райкомы были разделены по штатам на три группы — в зависи­мости от количества населения, экономики районов, численности партор­ганизаций, а численность аппарата райкомов сокращена на 15-20 %32.

Одновременно стала проводиться кампания по сокращению штатов горкомов и городских райкомов партии на 10-15%33. Несколько ранее были сокращены штаты обкомов, крайкомов КПСС и ЦК компартий союзных республик34.В результате укрупнения областей и районов за период с 1 января 1956 г. по 1 октября 1961 г. штаты ответственных работников обкомов, горкомов, райкомов были сокращены на 25,2 %, причем значительная часть работников была направлена «для укрепле­ния кадров колхозов и совхозов»35. В целом по КПСС количество платных работников в расчете на 1000 коммунистов по сравнению с 1940 г. сократилось почти в три раза36.

Курс на поиск более совершенных организационных форм работы партии в постсталинский период был продолжен в середине 1950-х гг. Одна их крупных мер того времени, которая могла иметь далеко идущие последствия,— создание Бюро ЦК КПСС по РСФСР. Это был достаточ­но смелый эксперимент по созданию объединенного руководства регио­нальной элитой России. Бюро создавалось для «более конкретного руководства работой республиканских организаций, областных, крае­вых, партийных, советских и хозяйственных органов и более оператив­ного решения вопросов хозяйственного и культурного строительства РСФСР»37.

Анализ работы Бюро приводит исследователей к выводу о его административно-хозяйственном назначении и не слишком высоком положении в партийно-государственных структурах38. Стоит обратить внимание на одну деталь: в составе Бюро были представлены высшие номенклатурные работники РСФСР, а также ряд секретарей обкомов партии, которые тем самым привлекались к достаточно активной управ­ленческой деятельности на высоком партийно-государственном уровне. В частности, в качестве членов Бюро были утверждены четыре первых секретаря крупнейших обкомов партии 39. Просуществовав до 1966 г.,

Глава 2 Факторы эволюции региональной политической элиты России 79

этот орган по решению XXIII съезда КПСС был ликвидирован40. Он так и не стал (и в тех условиях не мог стать) центром консолидации номенкла­туры РСФСР.

В 1956-1957 гг. были упразднены политорганы на железнодорожном транспорте41, в милиции42, в Министерстве морского флота43, рыбной промышленности, а также должности парторгов ЦК КПСС на всех предприятиях промышленности и транспорта, в НИИ и других органи­зациях44. По решению сентябрьского (1953 г.) пленума ЦК КПСС ликви­дировалась должность заместителя директора МТС по политической части45.Вместо должности парторга ЦК вводилась выборная должность освобожденного секретаря партийной организации.

Характерно, что в постановлениях ЦК КПСС по поводу упразднения политорганов имелись по две обязательные позиции. По одной из них местным партийным органам поручалось принимать меры к улучшению партийно-политической и партийно-организационной работы в соответ­ствующей отрасли народного хозяйства или государственной деятель­ности. Второе положение обязывало местные партийные власти по согласованию с соответствующими ведомствами провести кадровую перетряску, перераспределяя политических работников упраздняемых политорганов. Часть политработников должна была «укрепить» отстаю­щие участки деятельности, перейти на работу по специальности, пере­меститься на более низкую по статусу работу. Это были шаги к усилению власти местных парторганов на своей территории в противо­вес административной власти ведомств.

Структуры, которые раньше имели свои прямые каналы политичес­ких и организационных связей с Центром, переходили в подчинение регионов. Существенно, что под политический и информационный контроль местных парторганов переходили как отдельные крупные предприятия, так и отрасли народного хозяйства, государственной деятельности.

В 1953-1965 гг. в практику ЦК КПСС вошли расширенные пленумы ЦК с привлечением широкого круга участников, не являвшихся членами или кандидатами в члены ЦК КПСС. В этот круг входили, как правило, первые или вторые секретари ЦК компартий союзных республик, край­комов и обкомов партии (иногда первые секретари горкомов и райко­мов), ученые, инженеры, министры, колхозники и др. В работе пленумов принимали участие даже беспартийные. Пленумы играли важную роль в процессе демократизации внутрипартийной жизни46. Н. Хрущев вос­принимал их в качестве «как бы партийной конференции», поскольку на них присутствовал высший слой региональной элиты, партийный актив, новаторы производства47. Традиция расширенных пленумов ЦК прерва­лась со сменой партийного руководства в 1964 г.48

В целом, если проанализировать ситуацию в партийных организаци­ях регионов, можно обнаружить несколько примечательных тенденций. Во-первых, происходило определенное дистанцирование от Центра. Региональные комитеты получили ряд новых полномочий, в том числе и

80

В. П. Мохов Региональная политическая элита России (1945-1991 гг )

в решении кадровых вопросов. В 1957 г. было принято постановление ЦК КПСС, по которому ЦК компартий союзных республик получили право утверждать штаты горкомов, райкомов партии, упразднять и создавать горкомы и райкомы партии, относить горкомы и райкомы партии к группам по заработной плате работников (в пределах фонда заработной платы и штатов партийных работников); изменять существу­ющее районное деление и устанавливать районные центры (с обяза­тельным информированием ЦК КПСС и Президиума Верховного Совета СССР); регулировать работу средств массовой информации, контроли­ровать систему политического просвещения и переподготовки кадров и т. д. В 1958 г. были расширены права ЦК компартий союзных респуб­лик, крайкомов, обкомов, горкомов, райкомов и первичных партийных организаций в решении некоторых организационно-партийных и финан­сово-бюджетных вопросов 50. При этом по ряду позиций изменялся характер связей с Центром: директивное управление заменялось ин­формационными связями регионов и Центра.

Во-вторых, региональные комитеты по инициативе ЦК стали интен­сивно наращивать свой организационный базис «снизу», преодолевая определенный отрыв от управляемого населения. Началось стремитель­ное увеличение численности первичных партийных организаций, осо­бенно на селе. Местные партийные органы все больше стали опираться на широкую сеть партийных структур. Прямое партийное влияние на руководителей производств, учреждений, организаций дополняется рас­ширением влияния через партийные структуры, развитие которых име­ло тенденцию к тотальному охвату всего общества.

По «советской линии» произошли не менее важные изменения. Рядом законодательных актов и политических решений были созданы условия для восстановления нормальной работы местных органов влас­ти и передачи в их ведение доли ответственности за состояние дел в регионе. Со второй половины 1950-х гг. вносится ряд изменений в Конституцию СССР и союзных республик, по которым в ведение союзных республик передавалось установление основ законодатель­ства по ряду отраслей права, разрешение вопросов областного, краево­го административно-территориального устройства и др.51 Летом 1955 г. исполкомам местных советов РСФСР было передано право решать многие финансовые и хозяйственные вопросы. Затем эти права были предоставлены и другим союзным, автономным республикам 52.

На уровне политическом большую роль сыграло постановление ЦК КПСС «Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связей с массами» (1957 г.)53. Его значимость определялась не столько какими-то новыми решениями и изменением правовых основ деятельности, сколько санкционированием партией выполнения совета­ми функций, уже предусмотренных Конституцией и существующим законодательством. Нормализовалась работа советов с точки зрения соблюдения процедуры, всех необходимых формальностей. Расширя­лась общественная основа под деятельностью советов. Советы ориенти-

Глава 2 Факторы эволюции региональной политической элиты России 81

ровались на активизацию деятельности «в решении вопросов хозяй­ственного и культурного строительства, в руководстве подчиненными им органами управления и предприятиями, в обеспечении охраны обще­ственного порядка и прав граждан, соблюдения социалистической законности»54. Партийные организации должны были покончить с ме­лочным вмешательством в дела советов.

Если отбросить идеологическую риторику, то за строками постанов­ления обнаруживается политический подтекст: повышение роли и стату­са советов и их лидеров в политической системе общества как способ повышения жизнеспособности системы и устранения наиболее опасных дисфункций в ее работе. Происходило перераспределение ответствен­ности за состояние местной жизни городов и районов.

В условиях относительной демократизации возникал опасный вакуум в отношениях между народом и партией: местные партийные органы могли оказаться «крайними» при поиске трудящимися ответственных за недостатки в повседневной жизни. ЦК прямо отмечал: «...райком, горком, обком партии не могут заменить советские органы, восполнить своей деятельностью работу органов государственного управления»55. Предельно четко с политической точки зрения ставилась задача партий­ного руководства советами: «Правильное руководство советами со стороны партийных комитетов прежде всего заключается в укреплении советских органов... работниками, способными на деле осуществлять линию партии»56. Смысл партийного руководства, таким образом, опре­делялся предельно прагматично: проведение линии партии, а не выпол­нение функций, определенных перед Советами как органами государ­ственной власти конституциями СССР и РСФСР.

Роль посредника между народом и партией, роль политического громоотвода советы могли выполнить при условии реализации ими хотя бы части конституционных полномочий. Дозированное расширение прав советов не угрожало монопольному положению КПСС в системе власти, а создавало новые механизмы ее упрочения. Активизировавшие свою деятельность советы расширяли политический буфер между парти­ей и массами, увеличивали пространство для политического маневра в случае кризисных ситуаций. В 1957-1958 гг. во всех союзных республи­ках были утверждены новые положения о Советах депутатов трудящих­ся, поскольку старые были приняты в 1920-1930-х гг. и уже устарели.

Права и возможности региональных властей расширились в связи с известными административно-хозяйственными экспериментами Н. Хру­щева по созданию советов народного хозяйства, в связи с огромным количеством административных перестроек управленческих органов, а также многочисленными кампаниями по мобилизации квалифицирован­ных работников для нужд народного хозяйства или для очередных Управленческих новаций.

Особо значимой для страны была перестройка руководства хозяй­ством страны по территориальному принципу (на базе экономических районов). Февральский (1957 г.) Пленум ЦК КПСС, который взял курс на

82

В П Мохов Региональная политическая элита России (1945-1991 гг ]


реорганизацию управления экономикой, отражал мнение и региональ­ных лидеров, поскольку этот курс означал «расширение прав союзных и автономных республик, повышение роли местных партийных и советс­ких организаций, а также профсоюзов и других общественных организа­ций в деле хозяйственного строительства» .

В постановлении пленума давалось прагматическое обоснование перестройки управления народным хозяйством: рост экономики стиму­лирует тенденцию к созданию новых отраслей промышленности и строительства, к дальнейшей, все более глубокой специализации. Перед руководством страны встала дилемма — идти дальше по пути дробления технического, экономического и административного управ­ления или искать более гибкие формы управления народным хозяй­ством 58. Излишняя централизация ограничивала «возможности местных партийных, советских и профсоюзных органов в руководстве хозяй­ственным строительством...»59.

В стране возникло 105 совнархозов, которые стали организационной формой управления промышленностью и строительством. Ликвидиро­вались 10 общесоюзных министерств и 15 союзно-республиканских министерств СССР, вслед за этим упразднялись соответствующие союзно-республиканские министерства союзных республик. Предприя­тия и организации, находившиеся в ведении упраздняемых мини­стерств, передавались в непосредственное подчинение соответствую­щих советов народного хозяйства экономических административных районов. Кроме того, им же передавались по списку, утвержденному Советом Министров СССР, предприятия и организации, находившиеся в ведении пяти общесоюзных министерств 60. Предполагалось, что пред­принятая перестройка сможет преодолеть ведомственность в развитии экономики, будет развивать кооперирование предприятий, рационали­зировать управление экономикой.

Кстати, в полном соответствии с марксистскими постулатами усиле­ние роли местных органов власти в экономическом развитии означало и усиление их политической роли. Действительно, за все послевоенные годы только в период существования совнархозов в распоряжении республиканских и местных советов находились предприятия, выпускав­шие около 90% промышленной продукции (см. табл. 1). Если в 1950 г. продукция промышленности союзного подчинения составляла 67 % от всей продукции промышленности, то в 1959 г.— только 6%; к 1959 г. продукция промышленности советов народного хозяйства составляла 72% 61.По мнению Е. Баркера, региональные партийные органы стали заниматься собственной хозяйственной политикой только с периода реформ 1957 г.62

Создание совнархозов показалось привлекательным для секретарей ЦК компартий союзных республик и секретарей обкомов, так как делало их менее зависимыми от Центра63. Очень скоро ЦК КПСС почувствовал, что местные партийные органы начинают активно воздействовать на совнархозы с целью реализации сугубо региональных интересов. Уже в

Глава 2 Факторы эволюции региональной политической элиты России 83

августе 1958 г. выходит специальное постановление ЦК, в котором ряд обкомов и крайкомов партии критикуются за понуждение хозяйственных руководителей к выполнению неплановых работ в угоду местным инте­ресам 64.

Хозяйственная реформа 1957 г. означала и определенное перерас­пределение ответственности: за провалы в экономическом развитии приходилось отвечать не только хозяйственным руководителям, но и партийным 65. Расширение компетенции партийных структур сопровож­далось и расширением их ответственности66.

С точки зрения М. С. Горбачева, идея совнархозов «отвечала назрев­шей потребности регионализации страны» 67. Конечно, Н. Хрущев исходил не только из высших интересов страны, но и из собственных политических целей, полагая, что региональные партийные лидеры ответят ему на эти меры повышением доверия и усилением под­держки 68.

Руководители центральных министерств и ведомств восприняли реформу управления крайне болезненно. Реагируя на их недовольство, Н. Хрущев говорил: «Вы ведомственники и привыкли руководить через министерства, не считаясь с мнением республик, областей. А им виднее»69. Это был сильный удар по позициям союзной государствен­ной бюрократии и технобюрократии. Ее недовольство пыталась исполь­зовать в своей борьбе против Хрущева в 1957 г. «антипартийная группа»70.

Реформа означала новое усиление партийных структур, как по «вертикали», так и по «горизонтали» власти. Одновременно с ликвида­цией министерств в структуре ЦК КПСС по указанию Хрущева было образовано множество отраслевых отделов71,которые фактически ста­ли курировать отрасли экономики, выведенные из-под централизован­ного управления. На местах руководители совнархозов стали входить в номенклатуру областных и республиканских партийных комитетов, ока­зываясь в сфере непосредственного влияния партийного руководства.

Соединение в 1958 г. в лице Н. Хрущева двух высших постов — Первого секретаря ЦК КПСС и Председателя Совета Министров СССР — «рождало законные опасения партийного аппарата в надежности Хру­щева как своего представителя и защитника»72.

Двойственное влияние на положение региональной элиты оказали изменения в административно-территориальном делении страны. До 1953 г. существовала тенденция к разукрупнению местных органов управления, к увеличению их численности; с 1953 г. начался процесс укрупнения административно-территориальных единиц на всех уровнях с соответствующим сокращением численности политической элиты. В середине 1950-х гг. произошло некоторое сокращение численности краев и областей (со 132 в 1950 г. до 114 в 1960 г.)73, на рубеже 1959-1960 гг.— значительное сокращение районов (с 3980 в 1959 г. до 3531 в 1960 г.; в целом число районов сократилось за 1950-е гг. с 4285 в 1950 г. ДО 3531 в 1960 г. и 1845 в 1964 г.)74, с 1954 г. проводилось укрупнение

84

В П Мохов Региональная политическая элита России (1945-1991 гг ;


сельских советов, в результате чего их численность за 1954 г. сократи­лась почти в полтора раза — с 73 736 в 1954 г. до 50 583 в 1955 г.75 и затем до 43 698 в 1960г.76 Сокращение административно-территори­альных единиц создавало сложные кадровые проблемы на местах, но одновременно повышало значимость имеющихся должностных позиций.

Перекройка административно-территориального деления страны была не случайной, а вызвана политическими факторами. При Сталине большая численность административно-территориальных единиц, а ста­ло быть, и соответствующих им партийных и советских органов была необходима для непосредственного политического контроля за кадрами и населением со стороны партийных органов. Курс Н. Хрущева на повышение роли регионов сделал излишним чрезвычайно дробное административно-территориальное деление страны. Слишком «плот­ный» партийный и административный контроль над деятельностью кадров сковывал инициативу.

Однако перетряски партийных и советских органов в 1950-е гг. зачастую были спонтанными, вызывались конкретными, нередко сию­минутными решениями Н. Хрущева. Они воспринимались как неизбеж­ное зло, как дань уже сложившейся традиции нестабильности во властном эшелоне страны. Даже в условиях «стабильной нестабильно­сти» в мироощущении партийных работников по сравнению с перио­дом конца 1940-х — начала 1950-х гг. произошел определенный перелом. Выступая на декабрьском Пленуме ЦК КПСС в 1958 г., первый секретарь Омского обкома партии Е. Колущинский так охарак­теризовал его: «Разве так относились раньше к партийным работни­кам? Ничего похожего не было. А сейчас к нам — секретарям обкомов, райкомов партии, к другим работникам настоящее товарищеское, уважительное отношение»77.

С начала 1960-х гг. управленческие реформы Н. Хрущева приобрели новое качество — они стали претендовать на системность, на институци-онализацию нестабильности. Если при Сталине и при «раннем Хруще­ве» нестабильность положения во властной элите могла быть объяснена волей вождя или конкретными политическими решениями, то теперь была предпринята попытка создать автоматически действовавший ме­ханизм ротации кадров в органах власти, в т. ч. самой элиты.

Решения XXII съезда КПСС заложили основы политического меха­низма непрерывного обновления кадров на всех ступенях партийной власти. В частности, особое внимание решения съезда уделяли принци­пу систематического обновления состава партийных органов. На каждых очередных выборах состав ЦК КПСС и его Президиума должен был обновляться не менее чем на одну четвертую часть; состав ЦК компар­тий союзных республик, крайкомов, обкомов — не менее чем на одну треть; состав окружкомов, горкомов и райкомов, парткомов или бюро первичных парторганизаций — наполовину78.

В партии создавалась ситуация, когда при буквальном выполнении Устава КПСС состав региональной партийной элиты должен был бы

Глава 2 Факторы эволюции региональной политической элиты России 85

обновиться на сто процентов максимум через шесть лет. Учитывая реалии советского режима, можно было ожидать адекватных «новаций» и в ДРУГИХ органах управления обществом. Оговорки о таких качествах партийных работников, как «признанный авторитет», «высокие полити­ческие, организаторские способности», благодаря которым соответ­ствующий кандидат мог быть избран на более длительный срок, не меняли ситуацию по существу. Политические лидеры регионов были прагматиками и прекрасно понимали, что и в отношении их будет действовать норматив сменяемости.

Сложность ситуации заключалась даже не в том, что в силу устанав­ливавшегося порядка необходимо было терять места лидеров регио­нальной власти, а в том, что потеря членства в региональном партийном комитете означала серьезное ослабление номенклатурных позиций. Кроме того, возникало труднопреодолимое противоречие между двумя принципами комплектования партийных комитетов всех уровней: между принципом обновления состава и принципом должностного представи­тельства наиболее важных структур власти и экономики. А это, в свою очередь, могло повести к цепной реакции ротаций в хозяйственных, государственных, общественных структурах.

В целом для всей номенклатуры данные нормы создавали ситуацию неопределенности, неуверенности в своем должностном продвижении, повышали зависимость личной карьеры от случайных бюрократических факторов, когда даже безупречная биография могла не спасти от превратностей бюрократической сменяемости кадров.

Конечно, идеи систематического обновления кадров, закрепленные решениями съезда, не были результатом спонтанных предложений Н. Хрущева. Такого рода идеи уже выдвигались в конце 1940-х гг.79

Самое грандиозное изменение в организационных структурах власти за весь послевоенный период советской истории произошло в 1962-1964 гг. Тогда по решению ноябрьского (1962 г.) Пленума ЦК КПСС началось работа по разделению партийных организаций и партийных органов по производственному принципу. Предполагалось, что этим будет достигнуто «более конкретное руководство промышленным и сельскохозяйственным производством»80.В стране в большинстве реги­онов были созданы по две самостоятельные партийные организации (в т. ч. в РСФСР в 42 регионах), которые объединяли коммунистов, работающих в промышленности, строительстве, на транспорте, и ком­мунистов, работающих в колхозах, совхозах и связанных с сельским хозяйством учреждениях. Во главе их стояли промышленные и сельско­хозяйственные областные комитеты КПСС.

Снова радикально реорганизовывались сельские райкомы КПСС: партийные комитеты производственных колхозно-совхозных управле­ний, возникшие на основе укрупнения сельских районов, заменили собой районные комитеты партии. Вместо 3263 сельских райкомов было образовано 2052 комитета, в том числе 1538 парткомов производ-ственных управлений, 352 промышленно-производственных парткома,

86

В П Мохов Региональная политическая элита России (1945-1991 гг )


162 парткома северных, таежных и горных районов81. Для руководства парторганизациями предприятий и строек, расположенных на террито­рии вновь образуемых сельских производственных управлений, где нет горкомов партии, создавались зональные (кустовые) промышленно-производ-ственные партийные комитеты82. И хотя они действовали на основе положений Устава КПСС о городских и районных партийных организациях, нормальная политическая жизнь регионов была нарушена.

Региональной политической элите данная реформа принесла допол­нительные хлопоты, вызвав явное недовольство политикой Центра. Еще до принятия решений Пленумом ЦК было ясно, что на местах новая идея Н. Хрущева восторга не вызывает83.Теперь же вся ее противоречивость стала очевидной. Проблемы для региональной элиты, вызванные поли­тической реформой, были трех уровней. Во-первых, произошло обнов­ление высшего слоя региональной политической элиты, причем суще­ственно были потеснены позиции «старой гвардии». Из 75 первых секретарей промышленных обкомов и крайкомов лишь 17 были до этого первыми секретарями, а 58 избраны с различных постов; из 86 первых секретарей сельских обкомов и крайкомов 31 был избран вновь84. В очередной раз перекраивался и сокращался состав низового слоя политической элиты. Для значительной его части, в первую очередь для сельских лидеров, это означало переход на второразрядные политиче­ские роли, ухудшение статусных позиций.

Во-вторых, значительно усложнялись системы внутрирегионального политического взаимодействия и взаимоотношений элит различного уровня. Региональное политическое пространство оказалось разорван­ным сразу по нескольким векторам. С одной стороны, регионы раскалы­вались по производственному принципу. Вслед за партийными органи­зациями по производственному принципу перестраивались советские, профсоюзные, комсомольские организации. Выиграть от такого разры­ва могли только крупные производственные коллективы, расположен­ные, как правило, в городах, поскольку получали каналы прямого доступа к областному уровню управления. Впрочем, они и раньше не жаловались на отсутствие заботы со стороны областного руководства. Одновременно ухудшились положение и возможности низшего уровня политической элиты (резкое сокращение ресурсов политического дей­ствия при возрастании объема работы) и высшего уровня региональной элиты (сокращение административной базы, с помощью которой можно было проводить свои решения в регионе).

Очевидным стал и колоссальный рост бюрократизации властного аппарата. Не оправдался прогноз, высказанный на ноябрьском (1962 г.) Пленуме ЦК КПСС о том, что «осуществление коренной перестройки работы партийных, советских, хозяйственных органов не только не увеличит численность работников аппарата, но, наоборот, приведет к его уменьшению и сокращению расходов на содержание аппарата»85' По оценке бывшего члена Политбюро ЦК КПСС В. В. Гришина, «возни­кали взаимные претензии одних парторганов к другим. Положение

Глава 2 Факторы эволюции региональной политической элиты России 87

партии становилось нестабильным»86. М. С. Горбачев пишет об «отчуж­дении» и «перетягивании каната» между новыми органами партийной власти, которое «доходило до неприличия»87.

С другой стороны, в результате непоследовательного проведения реформы стали ослабляться полномочия высшего слоя региональной элиты в отношении влияния на экономику региона. Дело в том, что началось укрупнение экономических районов, поскольку деятельность региональных совнархозов начала сталкиваться со значительными труд­ностями, порождая, в частности, местничество. Укрупненные совнархо­зы должны были охватывать территорию нескольких областей. Так, в РСФСР вместо 67 создавалось 24 совнархоза. Вопрос о том, кто будет контролировать деятельность укрупненных совнархозов, оказался бо­лезненным. Н. Хрущев на Пленуме ЦК в ноябре 1962 г. не смог назвать приемлемого решения данной проблемы. Он лишь предположил, что одним из вариантов ее решения могло бы стать создание в РСФСР отделов Бюро ЦК по руководству промышленным производством с местом пребывания этих отделов в укрупненных экономических районах88.

Реально же после укрупнения совнархозов полномочия по контролю за деятельностью межрегиональных хозяйственных органов перешли от региональных партийных структур к структурам республиканского уров­ня, а в РСФСР — к Бюро ЦК по РСФСР89. В результате региональная хозяйственная номенклатура стала более независимой от своего област­ного руководства. Это сразу же почувствовали региональные руководи­тели, которые стали высказывать критику сложившегося положения вещей 90. Поскольку границы совнархозов охватывали несколько облас­тей, это ослабляло позиции промышленных обкомов —они оказывались в фактическом подчинении не только ЦК, но и местным совнархозам91.

Однако самая грозная опасность таилась в самой структуре властных отношений в регионе. Парадокс заключался в том, что регионы могли стать родоначальниками коммунистической двухпартийности. Раскол регионов по производственному принципу объективно подталкивал руководителей соответствующих предприятий, партийных и обществен­ных организаций к «лоббированию» своих интересов через «отрасле­вую» областную партийную организацию. Меньше чем через год после реформы стало очевидно, что в наиболее ущемленном положении оказались структуры, курировавшие сельскохозяйственное производ­ство92. Об этом, в частности, пишет Б. В. Коноплев, в те годы — второй секретарь Пермского обкома КПСС и первый секретарь Пермского горкома КПСС: «...во многих областях создалась нездоровая обстанов­ка во взаимоотношениях руководства, что отрицательно сказывалось прежде всего на положении дел в сельском хозяйстве, ради которого, собственно, и проводилась реорганизация»93.

Случайно или нет, но вся структура региональных и центральных партийных органов способствовала легализации специфических отрас­левых интересов и превращению их на уровне государства в артикули­рованные политические интересы. В самом деле, на уровне региона

88

В П Мохов Региональная политическая элита России (1945-1991 гг;



возникло два отраслевых производственных партийных комитета, ана­логичные структуры возникали на уровне союзных республик и ЦК КПСС94.С точки зрения М. Суслова, это могло стать началом двух партий — рабочей и крестьянской95.

Третью группу проблем, вызванных реформой 1962 г., составляли проблемы взаимоотношений с массами. Если учесть, что аналогичное разделение по производственному принципу было проведено в государ­ственных и общественных организациях (профсоюзах, комсомоле), то станет ясно, что для населения возникло множество трудностей при решении самых простых вопросов в отношениях с властями. В частно­сти, резко усложнилась работа по обслуживанию населения из-за значительной удаленности райцентров укрупненных сельских районов от сельсоветов (от 30 до 100 километров). Исполкомам районных и многих городских советов пришлось, по сути, заново создавать совет­ский актив. Ухудшилось обслуживание транспортом предприятий и организаций, подведомственных сельским облисполкомам. Выросли расходы, связанные с обслуживанием депутатов: командировочные, оплата транспорта, суточные, квартирные и др.96 Кампания по сокра­щению аппарата власти привела к еще большей бюрократизации власти. Недовольство населения было естественным следствием поли­тики разделения властей по производственному принципу.

Последний эксперимент, который предполагал провести Н. Хрущев, заключался в очередном изменении роли партийных организаций. В своей записке в Президиум ЦК «О руководстве сельским хозяйством в связи с переходом на путь интенсификации» он предлагал новую реформу управления сельским хозяйством97. В ней, в частности, выска­зывалась идея о невмешательстве партийных комитетов в вопросы хозяйственного строительства; партийным комитетам отводилась роль организатора политпросветительской работы. Это окончательно запу­тывало отношения между различными политическими и хозяйственны­ми институтами, вызвало сильное недовольство высших партийных руководителей 98.

Период институциональных экспериментов, как бы мы их сейчас ни оценивали, имел важные последствия. За короткий промежуток времени региональная элита избавилась от страха перед возможными политичес­кими репрессиями за хозяйственные ошибки и преступления или за нарушения директив партии, приобрела опыт относительно самостоя­тельного распоряжения ресурсами региона, освоилась с положением лидеров регионов, умеющих работать с массами даже в сложных услови­ях открывшейся ограниченной демократизации советского режима. Непрерывные новации и перестройки Н. Хрущева способствовали, тем не менее, консолидации совокупного политического интереса региональной политической элиты, сутью которого стала стабилизация общественной системы и стабилизация положения власти и элиты в обществе.

Другим важным итогом периода реформ было формирование новой конструкции власти. Осуществился переход от «идеологического госу-

I

Глава 2 Факторы эволюции региональной политической элиты России 89

дарства», в котором основные властные функции выполняли органы исполнительной власти Центра, к «партийному государству», регулиру­ющему все государственные и общественные институты через партий­ную вертикаль". Усилились горизонтальные связи, а соответственно, и роль региональных лидеров, в первую очередь, партийных. Прежняя модель власти и структуры советской элиты перестала удовлетворять реалиям времени. «Благодаря» хаотичным, непродуманным реформам Н. Хрущева советская политическая система стихийно вошла в новое состояние, отражающее основные интересы партийной бюрократии. Именно партийная часть советской политической элиты стала домини­рующей силой в составе советской элиты.

2.2.2. Расцвет и крах

советской региональной политической элиты и эволюция политических институтов в 1965-1991 гг.

Вторая половина 1960-х гг. открывает период политики «сдирижиро-ванного консенсуса», характеризующий как взаимоотношения правя­щей политической силы общества и народа, так и особую форму социального и политического контракта между Центром и региональны­ми властями, сутью которого стала политика «невмешательства» Центра в права и полномочия регионов, если те в свою очередь соблюдали правила политического поведения и лояльность Центру. Внешняя новиз­на отношений была естественным продолжением той борьбы, которая велась в предшествующий период между технократами и политиками, между политической и государственной бюрократией, между Центром и регионами за передел сфер влияния.

В 1965-1966 гг. в политической жизни страны произошли изменения, которые нередко называют «контрреформами», «политической реакци­ей», «партийной контрреформой»100. Как представляется, данные опре­деления лишь отчасти отражают суть явлений. Формально, многие действия нового партийного руководства выглядели как простое возвра­щение к прежнему, дореформенному порядку, как обратная реакция на действия слишком далеко зашедшего в своих новациях Н. Хрущева. В конце 1964 г. было ликвидировано разделение органов региональной власти по производственному принципу и восстановлены региональные, областные и районные комитеты партии. В 1966 г. на XXIII съезде КПСС были изменены положения Устава КПСС, регламентировавшие нормы сменяемости выборных партийных органов. Устранение совнархозов и воссоздание системы министерств довершают картину. Как сказал на мартовском (1965 г.) Пленуме ЦК КПСС первый секретарь Тамбовского обкома КПСС Г. С. Золотухин, «после октябрьского и ноябрьского (1964 г.— В. М.) пленумов ЦК обстановка у нас хорошо нормализова­лась. Люди работают, трудятся уверенно»101.

Все эти меры соответствовали интересам определенных групп и слоев элит. В частности, ликвидация разделения местных партийных,

1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   16


Учебный материал
© bib.convdocs.org
При копировании укажите ссылку.
обратиться к администрации