Боголюбов (ред). Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации (постатейный) - файл n1.doc

Боголюбов (ред). Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации (постатейный)
скачать (2021.8 kb.)
Доступные файлы (1):
n1.doc2022kb.23.11.2012 23:22скачать

n1.doc

  1   2   3   4   5   6   7   8   9   10
Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / С.А.Боголюбов, Г.А.Волков, Д.О.Сиваков;

Отв. ред. С.А.Боголюбов. - 2-е изд., доп.- М.: ТК Велби; Изд-во Проспект, 2007

Под редакцией доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки России С.А.Боголюбова

Авторский коллектив:
Боголюбов Сергей Александрович - доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заведующий отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации - предисловие, ст.24-36, 42-69 Водного кодекса РФ, ст.1, 9-12, 14-17, 19-20 Федерального закона "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" от 3 июня 2006 г. N 73;
Волков Геннадий Александрович - доктор юридических наук, доцент юридического факультета Московского государственного университета им.М.В.Ломоносова - ст.8-10, 37-41 Водного кодекса РФ;
Сиваков Димитрий Олегович - кандидат юридических наук, научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, преподаватель кафедры инновационных технологий Государственной Академии профессиональной переподготовки и повышения квалификации руководящих работников и специалистов инвестиционной сферы (ГАСИС) - ст.1-7, 11-23 Водного кодекса РФ; ст.2-8, 18 и 21 Федерального закона "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" от 3 июня 2006 г. N 73.
Руководитель авторского коллектива, ответственный редактор С.А.Боголюбов

Постатейный правовой научно-практический комментарий к Водному кодексу РФ и к Федеральному закону "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" разъясняет общие положения водного законодательства, право собственности и иные права на водные объекты, предусмотренные в Кодексе.
Подробному рассмотрению подвергаются договор о водопользовании, решение о предоставлении водного объекта в пользование, управление в области использования и охраны водных объектов.
Осуществляется толкование особенностей видов водопользования и охраны отдельных видов водных объектов. Раскрывается административная, уголовная и имущественная ответственность за нарушение водного законодательства.
Рассчитано на физических и юридических лиц - водопользователей, работников водохозяйственных и водоохранных органов, государственных и муниципальных служащих, преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов.
© ООО "ТК Велби", 2007

ПРЕДИСЛОВИЕ
После нескольких лет дискуссий и разработки принят наконец новый Водный кодекс Российской Федерации (далее - ВК РФ или новый ВК РФ), заменивший собой предыдущий Водный кодекс РФ 1995 г.
Проект нового ВК РФ был подготовлен в Министерстве экономического развития и торговли РФ, обсужден в Министерстве природных ресурсов, Министерстве юстиции, Министерстве транспорта, Министерстве промышленности и энергетики, в ряде федеральных служб и агентств, одобрен в Правительстве РФ, которое внесло его в Государственную Думу Федерального Собрания РФ.
Немало заседаний было проведено комитетами Государственной Думы по природным ресурсам и природопользованию, по собственности, по экологии и др., прежде чем проект был вынесен на пленарное заседание Думы и после нескольких чтений и доработки принят.
Подробный анализ текста, его экологической и иных составляющих будет дан в последующих теоретических публикациях и научных трудах, а главное - закон пройдет проверку временем и правоприменительной практикой, которые покажут многие его достоинства и возможные недостатки.
Здесь кратко можно отметить большую "юридичность" Кодекса по сравнению с предыдущим ВК (где было немало деклараций), сосредоточение нового акта на наиболее общих узловых аспектах водопользования и особенностях охраны некоторых видов водных объектов.
В новом ВК РФ предусматриваются, чего не было раньше, основные принципы водного законодательства, становящиеся базой регулирования и осуществления водных отношений, рассмотрения споров по поводу них. Кстати, глава и статьи о водных спорах теперь отсутствуют, что может быть объяснено подчинением порядка их рассмотрения общим гражданским и арбитражным процессуальным правилам.
Много внимания в новом ВК РФ уделяется распределению и разграничению функций управления использованием и охраной вод, организации бассейновых советов и иных органов водного управления, созданию государственного водного реестра. Ряд важных норм посвящен передаче полномочий Российской Федерацией органам государственной власти субъектов РФ, использованию и охране водохранилищ, водоохранным зонам, оправдавшие себя положения о которых "перенесены" в Кодекс из соответствующего постановления Правительства РФ 1996 г. Правительству РФ поручено составить и принять десятки нормативных правовых актов, регулирующих в соответствии с Конституцией РФ, новым ВК РФ и другими федеральными законами водные отношения.
Отдельная, хотя и небольшая, глава посвящается праву собственности и иным правам на водные объекты. Приходится порой слышать, что в новом ВК РФ утверждается частная собственность на водные объекты. Но это не вся правда: она, как и государственная и муниципальная формы собственности на водные объекты, была провозглашена и осуществлена еще в ВК РФ 1995 г. Но в новом Кодексе она получила дальнейшее признание и развитие.
Главная новелла заключается в том, что лицензии оказались замененными на договоры о водопользовании. Причине этого может быть посвящено специальное научное исследование, которое отразит современные социально-экономические условия и попытки формирования рынка товаров и услуг.
Что касается бассейновых соглашений, международного сотрудничества и экономического регулирования, то они не исключаются из арсенала правового регулирования использования и охраны вод, но, по замыслу законодателя, не подверстываются под логику и в текст комментируемого Закона, обладая рекомендательными свойствами.
Постатейный правовой научно-практический комментарий к ВК РФ и Федеральному закону "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" разъясняет общие положения водного законодательства РФ, содержание права собственности и иных прав на водные объекты, предусмотренные в Кодексе. Подробному рассмотрению подвергаются договор о водопользовании, решение о предоставлении водного объекта в пользование, порядок их подготовки, обсуждения, заключения и принятия, приостановления, ограничения и прекращения водопользования. Детально в комментарии рассматривается управление в области использования и охраны водных объектов, где в ходе административной реформы находятся оптимальные пути сочетания единства системы исполнительных органов, федеративной системы управления водным фондом, участия муниципальных образований, общественных объединений и граждан в использовании и охране водных ресурсов, находящихся на территории России.
Осуществляется толкование особенностей видов водопользования и охраны отдельных видов водных объектов. Здесь предписания закона являются более обобщенными, чем в предыдущем Кодексе. Раскрывается административная, уголовная и имущественная ответственность за нарушение водного законодательства.
Нередко в комментарии проводится сравнение нового Федерального закона с предыдущим Водным кодексом и известным Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, что должно помочь читателю понять динамику развития водного законодательства.
Поскольку предлагаемый комментарий является научным, практическим и неофициальным, убедительность и авторитет его доводов базируются на логике рассуждений, ссылках на правовую, географическую, гидрологическую и иную отечественную и зарубежную литературу, а также в текстах многочисленных подзаконных актов.
Авторами комментария являются активные участники его подготовки и всестороннего обсуждения, что позволило им составить его оперативно и издать одним из первых. В дальнейшем появится возможность более подробно комментировать его положения, а главное - учесть новые подзаконные акты, принятые в развитие ВК РФ, и правоприменительную, административную, судебную, арбитражную практику.
Не все постатейные комментарии получились равнозначными по объему и качеству, и здесь нет вины авторов: по некоторым комментируемым вопросам "давальческого" материала оказалось больше, по другим - меньше, одни проблемы ближе к своему решению, другие - ждут своего часа.

Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Комментарий к статье 1. Основные понятия, используемые в настоящем Кодексе
Важным достоинством нового ВК РФ от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ* является наличие в нем статьи, посвященной основным понятиям. Это, безусловно, выгодно отличает ВК РФ 2006 г. от некоторых российских законов и кодексов, в которых нет специальных статей по основным понятиям. В частности, не имеют таких статей Закон РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах"**, Лесной кодекс РФ от 29 января 1997 г. N 22-ФЗ***, Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ****

________________

* Российская газета. 2006. 8 июня. N 121.
** СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.
*** СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 610.
**** СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.

С другой стороны, для многообразных и сложных водных правоотношений в ВК РФ 2006 г. приведено относительно небольшое число понятий. Всего их 19 против 30 в ВК РФ 1995 г.* При этом в проекте Модельного Водного кодекса государств - участников СНГ, который в настоящее время рассматривается Межпарламентской ассамблеей СНГ, дана гораздо более богатая, но менее строгая и совершенная терминология**.

________________

* Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / отв.ред. С.А.Боголюбов. М.: Юстицинформ, 1997. С. 336.
** Интернет-сайт Межпарламентской ассамблеи государств - участников СНГ. .

Зато немногие термины, определенные в комментируемой статье ВК РФ, являются фундаментальными. Поэтому можно глубже понять смысл и содержание положений ВК РФ, а следовательно, и водных правоотношений.
Следует отметить, что многие понятия водного законодательства в сущности являются естественно-научными, точнее, гидрологическими. Таковы, например, понятия: водный объект, речной бассейн, водный режим, водные ресурсы. Задача законодателя в этом случае состоит в том, чтобы адаптировать данные термины, придать им правовое значение. Так, понятия "речной бассейн" и "водохозяйственные участки" связаны с бассейновыми подходами в управлении, делением гидрографической сети на бассейновые округа (ст.28 ВК РФ), а также с гидрографическим и водохозяйственным районированием территории России (ст.32 ВК РФ).
К числу трудных для определения понятий принадлежит термин "водный объект". В ВК РФ 1995 г. указывались следующие признаки водного объекта:
- концентрация вод в формах рельефа (очевидно, в речных долинах, в озерных котловинах и т.д.) либо в недрах, имеющая свои границы;
- наличие объема и черт водного режима.
В ВК РФ 2006 г. дано представление о водном объекте как о естественном или рукотворном образовании с постоянным или временным скоплением вод, которое имеет характерные формы и признаки водного режима. В свою очередь, водный режим трактуется как изменение во времени уровня, расхода и объема воды в водном объекте. Для водотоков, водоемов, ледников и снежников присущи различные формы водных режимов и даже агрегатных состояний. Далее из текста Кодекса становится ясно, что упомянутое скопление вод может быть как в формах рельефа, так и в недрах. Кроме того, в ст.5 ВК РФ поясняется, что поверхностный водный объект состоит из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии.
На основе приведенных положений можно со всей уверенностью отличить водные объекты от плавательного бассейна или же от сезонного снежного покрова. Между тем есть природные образования переходного характера, не достигшие всех признаков водных объектов, но заслуживающие внимания с точки зрения освоения и предотвращения вредного воздействия. В частности, затруднительно назвать полноценными водными объектами так называемые "дышащие" озера. Суть этого явления заключается в неожиданном и быстром (иногда в одну ночь) появлении и исчезновении "большой воды" во впадинах рельефа. Дышащие озера появляются в болотистых и луговых низменностях иногда площадью до 20 кв.км. Наблюдаются в Новгородчине, Вологодчине, Архангельщине, Прионежье, Дагестане, Ленинградской области и некоторых других российских регионах и объясняются карстовыми процессами и связью с подземными водами*. Внезапно возникшие озера подходят к населенным пунктам и коммуникациям (в частности, к железнодорожному полотну), иногда подтопляют их. Данные водные объекты могут играть роль водных путей для речного и рыболовного флота. Существующее в конце XIX в. в США озеро Алахуа, неожиданно возникнув во Флориде, на десятилетие стало судоходным. Однако в засушливых районах России и СНГ достаточно трудно добиться признания в качестве водного объекта водоемов, наполняющихся за один сезон, или водотоков, текущих только часть года.

________________

* Вода России. 1999. N 12. С. 8.

Совокупность водных объектов в пределах российской территории составляет водный фонд Российской Федерации. Судя по легальному определению, в водный фонд входят не только поверхностные, но и подземные водные объекты. Согласно ст.5, 8, 9 ВК РФ формы собственности на подземные водные объекты, их границы, основания и порядок приобретения права пользования ими определяются законодательством о недрах. Таким образом, отношения по использованию водного фонда регламентируются не только водным законодательством, но и законодательством о недрах. В свою очередь, и по водному фонду ведется как водный реестр, так и учет, предусмотренный законодательством о недрах.
Кроме того, исходя из ст.5 ВК РФ, в состав поверхностных водных объектов включаются земли в пределах их береговой линии. Кроме того, близлежащие земли гидротехнических и иных сооружений также используются водным хозяйством. Согласно ст.102 Земельного кодекса РФ все эти земельные участки могут формировать категорию земель водного фонда. Данная категория земель существует в нашей стране с конца 60-х гг. ХХ в. и находится в государственной собственности*.

_________________

* Колбасов О. С. Теоретические основы права пользования водами в СССР. М.: Наука, 1972. С. 142-153.

Еще один фундаментальный термин - "охрана водных объектов". В расширительном толковании этот термин можно определить как деятельность, направленную на защиту водной среды от вредного воздействия, на сохранение и восстановление водных объектов. Охрана водных объектов обеспечивается положениями водного, природоохранного и санитарного законодательств, призванными упреждать, пресекать и устранять последствия вредного воздействия. Кроме того, в самом водном законодательстве предусмотрены положения по защите водных объектов от загрязнения, засорения, истощения, по нормированию допустимого воздействия на водные объекты, охране водосборных площадей; водные объекты могут быть признаны особо охраняемыми. Предусмотрен правовой режим водоохранных зон, ограничивающий застройку и иную хозяйственную деятельность на территории, примыкающей к акваториям поверхностных водных объектов. Предусматриваются также зоны и округа санитарной охраны, зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия.
Негативное воздействие вод отличается большим разнообразием, а опасность происходит от различных видов водных объектов. При этом негативное воздействие на близлежащую территорию может оказать даже брошеный пруд с обветшавшей малой плотиной (вышедший из берегов по причине осадков). В комментируемой статье названы затопление, подтопление, заболачивание, разрушение (абразия) берегов, но этот перечень не является закрытым. Его можно продолжить, назвав еще сходы ледников, которые влекут и человеческие жертвы (например, Кармадонская трагедия в сентябре 2002 г.).
Следует отметить, что негативное воздействие вод может происходить как в рамках чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, так и носить постепенный, "ползучий" характер (заболачивание, подтопление и т.д.). Пагубное воздействие вод имеет не только прямые (гибель населения и имущества), но и косвенные последствия. Так, при попадании в зону наводнения промышленных предприятий, городского хозяйства может произойти химическое загрязнение территории с последующим отравлением и самого вышедшего из берегов водного объекта.
Значительными полномочиями в рассматриваемой нами области обладает МЧС России. Его деятельность регламентируется Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"*.

________________

* СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648.

Понятийный аппарат комментируемой статьи ВК РФ частично совпадает с терминологией ВК РФ 1995 г. Например, понятия акватории, сточных и дренажных вод даны в обоих кодексах одинаково. Есть и некоторая замена понятий: вместо "водохозяйственная деятельность" в ВК РФ 1995 г. используется "водное хозяйство" в ВК РФ 2006 г. При этом водное хозяйство понимается как деятельность по изучению, использованию и охране водных объектов, а также по предотвращению и ликвидации негативного воздействия вод. По ВК РФ 1995 г. в термин водохозяйственной деятельности не входили предотвращение и ликвидация негативного воздействия вод.
В свою очередь, многие изменения в составе понятий и их определений по сравнению со старым ВК РФ 1995 г. трудно назвать косметическими. Как известно, в настоящее время происходит реформа в области природопользования. Применительно к водному хозяйству она выражается в последовательном учете частных интересов в области водопользования, включая отмену лицензирования водопользования. В результате из статьи исчезли следующие понятия: "лицензия на водопользование", "распорядительная лицензия".
В ВК РФ 2006 г. отсутствует понятие "обособленный водный объект" (замкнутый водоем). Согласно прежнему ВК РФ 1995 г. обособленными могли быть лишь небольшие по площади непроточные искусственные водоемы, не имеющие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами. Однако следует признать несовершенство и условность правовой конструкции обособленных водных объектов. Такие признаки обособленных водных объектов, как "непроточность" и "замкнутость", по сути дела идентичны, а отсутствие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами в реальной жизни встречается очень редко. Даже если пруд прямо не связан с рекой, не исключена его косвенная гидравлическая связь с поверхностными водами через подземные горизонты и родники. Следовательно, обособленными водными объектами могли называть и те водоемы, гидравлическая связь которых с другими поверхностными водными объектами неизвестна, носит скрытый характер или малозначительна. На практике у природопользователей и органов власти возникало стремление приватизировать естественные водоемы в инвестиционно привлекательных районах дачного строительства. Надо признать, что и при разработке нового ВК РФ конструкцию обособленных водных объектов предлагали не только сохранить, но и расширить. В частности, предлагалось исключить такой признак замкнутого водоема, как искусственность, что давало возможность обрести в частную собственность озера. Отменив конструкцию обособленных водных объектов, законодатель в ст.8 ВК РФ прямо указывает на те разновидности водных объектов, которые могут быть при определенных условиях в частной собственности. Имеются в виду пруды и обводненные карьеры, находящиеся в границах земельных участков, частных по форме собственности.
Приведенные в комментируемой статье понятия отражают концептуальные положения водного права, его принципы и подходы. В то же время было бы неверно считать, что в данной статье присутствуют все легальные понятия и их определения. Есть также и термины, характеризующиеся прямо по тексту Кодекса. К их числу относятся: "договор водопользования", "решение о предоставлении водного объекта в пользование", "передача права пользования водным объектом"*.

________________

* См.: Хаустов Д.В. Публично-правовые договоры в природопользовании // Экологическое право. 2003. N 5. С. 12-20; Сиваков Д. О. Договоры и платежи в области водопользования // Законодательство и экономика. N 9. С. 94-104; Калиниченко Т.Г. Объекты водных отношений (публично- и частноправовые аспекты) // Аграрное и земельное право. 2005. N 5. С. 112-123.


Комментарий к статье 2. Водное законодательство
1. В рассматриваемой статье определяется своего рода "архитектура" водного законодательства: ВК РФ, законы РФ, законы субъектов РФ. По определению комментируемого ВК РФ, водное законодательство понимается лишь как законы, что соответствует устоявшимся в правовой теории представлениям*. В свою очередь, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, подзаконные акты министерств и ведомств в понятие водного законодательства не входят. Таким образом, определение российского водного законодательства дано в комментируемой статье в строгом смысле слова, исключающем расширительное толкование.

________________

* Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. 5-е изд. / под ред. М.Ю.Тихомирова. М., 2001. С. 326.

В России действуют Федеральные законы: от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации"*; от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации"**; от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений"***, от 1 мая 1999 г. N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал"****. В то же время два последних закона могут быть с неменьшим основанием отнесены не только к водному законодательству, но и соответственно к законодательству о безопасности гидротехнических сооружений, или об особо охраняемых территориях.

________________

* Российская газета. 2006. 8 июня. N 121.
** СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3833.
*** СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3589.
**** СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2220.

Существующее водное законодательство субъектов РФ было разработано в 90-е гг., как правило, в условиях действия ВК РФ 1995 г. При этом в национальных республиках законодатель также прибегает к многообещающей правовой форме ВК РФ. Например, до сих пор действует Водный кодекс Республики Башкортостан от 13 июля 1993 г. N ВС-18/17*, который, как видно из даты принятия, "старше" ВК РФ 1995 г. Кроме того, в ряде областей и краев были приняты и действуют законы, регламентирующие лишь некоторые стороны водных и смежных с ними отношений: питьевое водоснабжение, мелиорация, защитные дамбы, водные платежи, полномочия региональной администрации в области водного хозяйства. Подчас принимались законы по отдельным крупным водным объектам. Таков, например, Закон Волгоградской области от 28 февраля 2000 г. N 379-ОД "Об охране озера Эльтон"**.

________________

* Законы Республики Башкортостан. 1994. Вып.VI.
** Волгоградская правда. 2000. 21 марта. N 49.

Не следует игнорировать также то обстоятельство, что российское водное законодательство, будучи тесно связано с источниками международного права, испытывает на себе их влияние. Это прежде всего Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. Данная Конвенция была ратифицирована Федеральным законом от 26 февраля 1997 г. N 30 "О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву и Соглашения об осуществлении части ХI Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву"*. Подобные законы, ратифицирующие международные договоры в области водных отношений, также входят в систему российского водного законодательства. В свою очередь, Россией заключены международные конвенции, которые, согласно положениям ст.15 Конституции РФ 1993 г. и ст.5 Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации"**, имеют в случае их противоречия национальному законодательству большую юридическую силу.

________________

* СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1013.
** СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757.

Водное законодательство тесно взаимодействует с законодательством о водных биологических ресурсах, а также с законодательством, регулирующим вопросы безопасности. Прежде всего имеются в виду Федеральные законы от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов"* и от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"**. В первом случае водные объекты являются средой обитания водных биологических ресурсов; во втором - в случае вредного воздействия вод (наводнения, сели, оползни) - возможным источником опасности.

________________

* СЗ РФ. 2004. N 52. Ч. I. Ст. 5270.
** СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648.

Нужно также отметить, для России и других стран Содружества водное законодательство - это "молодая" отрасль законодательства, которая существует менее века. В свою очередь, в ряде зарубежных стран (Франция, Испания, Германия, Великобритания) водное законодательство развивается с середины или второй половины XIX в. и достигло большого совершенства к началу XXI в. В названных государствах удалось наладить гибкие и эффективные механизмы управления водным хозяйством, а также охраны водных объектов и сопряженных природных ресурсов. Речь идет прежде всего о бассейновых органах управления и требованиях по охране береговых зон при застройке и ином хозяйственном использовании*. При этом в государствах Европы и Северной Америки законодатель пошел по пути принятия как общих, так и специальных законов в области водных отношений, но никак не Водных кодексов. Так, например, в США принимались следующие федеральные законы: "О реках и бухтах" 1899 г., "О диких и красивых реках" 1968 г., "Об охране морской среды" 1972 г., "Об управлении береговой зоной" 1972 г. Ядро федерального законодательства США о водных ресурсах составляет Закон "О чистой воде" 1977 г. (с изм. и доп.), который "происходит" из Закона "О качестве вод" 1948 г.** Среди ведущих государств мира Водный кодекс действует только в Китайской Народной Республике.

________________

* См.: Дембо Л. И. Основные проблемы советского водного законодательства. Л.: Издательство Ленинградского университета, 1948. С. 136; Высторобец Е. А. Экологическое право - мотивация в международном сотрудничестве. М.: Наука, 2006. С. 383; Сиваков Д. О. Правовая охрана берегов в России и за рубежом // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2005. N 3. С. 16-22.
** Краснова И. О. Экологическое право и управление в США. М.: Байкальская академия, 1992. С. 49-50, 73-78.

2. Действие комментируемой статьи направлено на соблюдение приоритета ВК РФ, который является "сердцевиной" водного законодательства. Федеральные законы 1998 г. "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации", 1997 г. "О безопасности гидротехнических сооружений", 1999 г. "Об охране озера Байкал" были приняты после ВК РФ 1995 г. Поэтому в настоящее время их толкование и применение следует согласовать с положениями нового ВК РФ 2006 г. Кроме того, согласно Закону "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" предусматриваются изменения в Законах "Об охране озера Байкал", "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов". Таким образом, обновление водного законодательства затронуло и "смежное" законодательство о водных биоресурсах.
Все "региональные" законы и кодексы также должны быть приведены в соответствие с комментируемым ВК РФ 2006 г. Однако положения о приоритете ВК РФ не означают, что Российская Федерация "всегда права" и что у субъектов РФ нет легальных путей для оспаривания правильности актов высших органов Российской Федерации. По общему правилу, субъекты РФ имеют право оспорить эти акты в Конституционном Суде РФ, если, по их мнению, они не соответствуют Конституции РФ. Вместе с тем аналогичное право имеют высшие органы государственной власти Российской Федерации в отношении законов и иных нормативных актов субъектов РФ.
3-5. На водные отношения распространяются Указы Президента РФ от 1 апреля 1996 г. N 440 "О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию"*; от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"**; от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти"***. Приведенные подзаконные акты касаются далеко не только водных ресурсов и водного хозяйства. Тем не менее они, безусловно, отражаются на водных отношениях с связи с административной реформой или концепцией устойчивого развития.

________________

* СЗ РФ. 1996. N 15. Ст. 1572.
** СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 954.
*** СЗ РФ. 2004. N 21. Ст. 2023.

В настоящее время в области водного хозяйства действуют важнейшие постановления Правительства РФ: от 16 июня 1997 г. N 716 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля за использованием и охраной водных объектов"*; от 23 ноября 1996 г. N 1403 "О ведении государственного водного кадастра Российской Федерации"**; от 23 ноября 1996 г. N 1404 "Об утверждении Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах"***.

________________

* СЗ РФ. 1997. N 25. Ст. 2938.
** СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 566.
*** СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5567.

К числу подзаконных актов, отвечающих условиям начавшейся в России административной реформы, относится постановление Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 282 "Об утверждении положения о Федеральном агентстве водных ресурсов"*.

________________

* Российская газета. 2004. 22 июня. N 130.

К числу ключевых ведомственных актов нужно отнести приказ Министерства природных ресурсов РФ от 23 марта 2005 г. N 70 "Об утверждении Перечня видов специального водопользования"*.

________________

* Российская газета. 2005. 14 июня. N 125.

Следует полагать, что в связи с принятием нового ВК РФ подзаконные акты, основанные на старом Водном кодексе РФ, будут изменены, дополнены, признаны фактически утратившими силу и наконец утратят силу и формально. В настоящее время специалисты называют около двух десятков актов Правительства РФ, которые необходимо принять до вступления в силу нового ВК РФ 1 января 2007 г. Немало подзаконных актов придется принимать и федеральным министерствам.
6. В целом нормотворчество субъектов РФ о водопользовании решает вопросы, находящиеся в рамках региональной компетенции. Одним из направлений регионального нормотворчества долгое время являлось регулирование договорных отношений в области водопользования. Это объясняется тем обстоятельством, что именно субъекты РФ в течение нескольких лет действия ВК РФ 1995 г. заключали договоры пользования водными объектами. В связи с этой функцией подзаконными актами органов исполнительной власти субъектов РФ утверждались типовые, или примерные формы договоров пользования водными объектами. В соответствии с ВК РФ 2006 г. органы власти субъектов Федерации также могут заключать договоры по водным объектам, находящимся в региональной, а при передаче полномочий - и федеральной собственности. Поэтому и сейчас не потеряли своей актуальности выработка и утверждение подзаконными актами органов субъектов РФ форм-образцов договоров водопользования. Региональное нормотворчество возможно и по другим вопросам.
7. Нормотворчество органов местного самоуправления должно основываться на полномочиях, определенных ст.27 комментируемого ВК РФ. Прежде всего это осуществление полномочий собственника муниципальных водных объектов (договоры, ставки платы). Кроме того, это установление правил пользования водоемами и водотоками в пределах муниципальных образований для личных и бытовых нужд, а также информирование населения об ограничениях использования таковых.


Комментарий к статье 3. Основные принципы водного законодательства
Комментируемая статья - новшество ВК РФ 2006 г. Через десятилетие после принятия ВК РФ 1995 г. была осознана необходимость прямо в тексте главного "водного" закона изложить основные начала водного права, которые в случае пробелов и противоречий будут служить своеобразным ориентиром, нужным для судов и других правоприменителей. Рядом исследователей высказаны сомнения в необходимости выработки принципов той или иной отрасли законодательства по причине их слабой действенности. С этим мнением можно согласиться в случае чрезмерной растяжимости формулировок принципов*. Однако вряд ли можно считать лишним принцип приоритета водопользования в целях питьевого водоснабжения. Как представляется, данный принцип служит руководством к действию для административных и судебных органов в каждом конкретном случае.

________________

* Боголюбов С. А. Экологическое право: учеб. для вузов. М.: НОРМА-ИНФРА, 1999. С. 57, 58.

Следует отметить, что установление принципов водного законодательства предопределяет характерные черты водных отношений (будут рассмотрены в комментарии к ст.4 ВК РФ). В частности, имеются в виду следующие основные положения: целевое и в то же время комплексное использование водного фонда, приоритет использования для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, бассейновый подход к регулированию водных отношений, гласность водопользования, платность водопользования, стимулирование охраны водных объектов.
Важным достоинством комментируемой статьи является тесная взаимосвязь принципов водного законодательства. Так, приоритет охраны водного объекта перед его использованием выражается и в сохранении особо охраняемых водных объектов, ограничения и запрет использования которых устанавливается федеральным законом. В свою очередь, плата за пользование водными объектами должна зависеть от расходов хозяйствующих субъектов на защитные мероприятия и этим стимулировать их охрану.
Многие из названных в комментируемой статье принципов направлены на обеспечение экологических приоритетов и учет интересов всех участников водных отношений. Однако при всей своей обоснованности принципы не всегда имеют полное и последовательное развитие в названной статье ВК РФ.
Согласно ст.9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы (а значит, и воды) используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Данное конституционное положение имеет прямое отношение к принципам ВК РФ. Оно прямо связано с первым принципом значимости водных объектов как основы жизни и деятельности человека. Итак, водные объекты и, следовательно, водный фонд - основа жизни и деятельности человека, необходимая для существования общества. Под основой жизни и деятельности человека следует иметь в виду прежде всего пресные воды, но не стоит исключать и морские воды, богатые биологическими и другими природными ресурсами. Исходя из названного принципа, водные отношения не могут носить полностью коммерческий характер. Именно поэтому водные отношения регулируются гражданским законодательством лишь в той мере, в которой они не урегулированы специальным, водным законодательством.
Из первого принципа вытекает и второй: приоритет охраны водных объектов перед их использованием. Следовательно, использование водных объектов вне зависимости от их видов и разновидностей должно быть подчинено экологическим интересам. Чтобы экологически ориентировать и организовать водопользование, законодатель предусматривает требования к использованию водных объектов, изложенные в отдельной главе ВК РФ. Причем данные требования можно разделить на основные, распространяющиеся на все виды водопользования и специальные по отдельным видам водопользования (питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение, сброс сточных и дренажных вод, транспорт, лесосплав, рекреация, пожарная безопасность).
Приоритет охраны водных объектов перед их использованием имеет своей особой формой выражения приоритет сохранения особо охраняемых водных объектов. К числу особо охраняемых водных объектов принадлежат водные объекты разных видов, разновидностей и назначения. Это и участки морских вод, водотоки и водоемы, особо ценные водно-болотные угодья. Кроме того, особо охраняемыми водными объектами можно считать и места нереста ценных видов рыб, зоны охраны истоков или устьев рек. Особо охраняемые водные объекты могут иметь международное, федеральное, региональное и местное значение. При этом требования по особо охраняемым водным объектам международного значения должны соответствовать положениям Конвенции о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц от 2 февраля 1971 г.
Целевое использование водного объекта во многом созвучно основным началам земельного законодательства. Однако в отличие от фонда земельных ресурсов водный фонд не делится на категории со своим правовым режимом, отвечающим целевому назначению. Один и тот же водный объект (к примеру, река) или даже его часть может быть использована в разных целях: судоходство, лесосплав, рекреация, рыбное хозяйство и т.д. Таким образом, целевое использование водного объекта не исключает его комплексного характера и в этом смысле не противоречит принципу комплексности использования водных объектов.
В то же время целевой характер водопользования не является условным и имеет большое юридическое значение. Согласно комментируемому ВК РФ цель, вид и способ пользования водным объектом должны быть отражены в договорах водопользования и решениях о предоставлении в пользование водного объекта.
Принцип целевого использования водных объектов получил выражение в ряде глав ВК РФ, в частности в гл.5, посвященной водопользованию. При этом, согласно комментируемой статье, приоритетной целью использования является использование водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. В свою очередь, чтобы обеспечить этот приоритет, было выдвинуто весьма дискуссионное предложение принять Федеральный закон "О питьевой воде и питьевом водоснабжении".
Соответствует антикоррупционным задачам принцип равного доступа к приобретению прав пользования водными объектами. Данное положение направлено против недобросовестности в области распределения водных ресурсов, однако этот принцип не предрешает введение торгов (конкурсов, аукционов и т.д.) на право заключения договора пользования водными объектами. Этим ВК РФ 2006 г. существенно отличается от некоторых проектов новой редакции ВК РФ. В частности, имеется в виду Проект новой редакции ВК РФ, представленный Министерством природных ресурсов России 31 октября 2003 г.* В данном Проекте содержались нормы о заключении договора водопользования по результатам торгов (конкурсов или аукционов). Однако комментируемый ВК РФ таких норм не содержит.

________________

* Бюллетень "Использование и охрана природных ресурсов России". Спецвыпуск. 2003. N 9-10. С. 9-36.

С названным принципом связано еще одно положение: равный доступ физических и юридических лиц к приобретению в собственность водных объектов (прудов и обводненных карьеров). Однако это положение следует, очевидно, толковать с учетом "единства судьбы" этих небольших водоемов с земельным участком, на котором они находятся.
В то же время в силу принципа гласности водопользования решения о предоставлении водных объектов в пользование, а также договоры водопользования должны быть доступны любому лицу, кроме информации, составляющей государственную тайну.
Контроль общественности за водопользованием обеспечивает принцип участия граждан и общественных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на водные объекты, а также их обязанностей по охране вод. В частности, граждане и общественные организации могут принимать участие в подготовке решений, могущих иметь последствия для использования и охраны вод. В свою очередь, органы государственной власти и местного самоуправления, а также субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия. Согласно ст.27 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях", общественные объединения, являющиеся юридическими лицами, имеют право представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления*. В частности, такое участие может быть предусмотрено и в рамках бассейнового управления.

________________

* СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.

Учитывает специфику водного фонда и давно опробированный как в России, так и за рубежом бассейновый подход к регулированию водных отношений. Как известно, водные объекты группируются по гидрографическим районам, имеющим разные водные режимы (ведь, например, режимы рек Волга и Лена совершенно различны). В ВК РФ 1995 г. бассейновый подход проявлялся в так называемых бассейновых соглашениях, которые прямо в новом ВК РФ не названы.
Преимущество названных соглашений заключается в возможности координировать и объединять усилия по охране и восстановлению водных объектов в рамках экосистем крупных речных бассейнов, вне зависимости от границ субъектов Федерации. К 2003 г. бассейновых соглашений было подписано около двух десятков: по Амуру, Колыме, Байкалу и Ангаре, Енисею, Оби, Волге, Уралу, Каме, Печоре, Мезене, Онеге, Северной и Западной Двине, Неве, Нарве, Дону, Тереку, Куме и Чограйскому водохранилищу, Кубани. Но пока еще не удалось в полной мере использовать возможности, заложенные в этом правовом институте. Причины кроются в том, что для каждого бассейна еще не удалось проработать технические и экономические механизмы. Они в недостаточной мере представлены в большинстве бассейновых соглашений.
Бассейновые соглашения имеют зарубежные аналоги. В США сотрудничество между федеральными и региональными органами в сфере водного хозяйства выражается в специальных бассейновых соглашениях. Например, с 1961 г. по речной системе Делавэр в рамках бассейновой комиссии и согласно Бассейновому договору сотрудничают четыре штата и федеральное правительство. В соседней Канаде с 60-х гг. ХХ в. между федеральными органами и провинциями было подписано около 100 соглашений по охране вод.
Положительный опыт деятельности бассейновых по своей компетенции советов (межведомственные и межтерриториальные организации) накоплен во многих странах мира. В ряде зарубежных государств (Франция, Испания) бассейновые коллегиальные органы являются ключевыми органами в управлении водным хозяйством, имеют на то соответствующие финансовые и административные полномочия. Их значение столь велико, что они нередко образно, но отнюдь не преувеличенно, именуются "бассейновыми парламентами". В основе этой демократической системы управления лежит привлечение на паритетной основе представителей всех заинтересованных в охране и использовании вод сторон: государственных органов различных уровней, водопользователей, предпринимателей, общественности*.

________________

* См.: Тасис, Консультативная помощь МПР РФ в области управления водными ресурсами России. Структура управления водными ресурсами в Российской Федерации (сводный отчет по институциональным вопросам). 2001. Апр. С. 9-12.

Отечественные бассейновые советы (их иногда именуют бассейновые совещания) не являются по обновленному водному законодательству решающими органами, не являлись они таковыми и по большинству проектов новой редакции ВК РФ. Однако они компетентно обсуждают проблемы водохозяйственного комплекса бассейна, вырабатывают согласованную бассейновую программу совместных действий и представляют ее соответствующим органам власти, что затем отражается в бюджете различных уровней. Удачными были действия бассейнового совета по Северной Двине относительно предприятий целлюлозно-бумажных комбинатов - основных загрязнителей речного бассейна. Совет способствовал не только совершенствованию очистки вод, но и снижению водопотребления, внедрению оборотных систем водоснабжения, изъятию из технологического цикла токсичных веществ.
В целях охраны природы регулирование водных отношений должно зависеть от всевозможных природных особенностей режима водных объектов. Так, непропорциональный забор воды из мелководных рек и озер может привести к их обмелению. В свою очередь, в обводненных районах Западной Сибири допустимый и экологически безвредный забор воды по объемам значительно выше. Однако в среднем, по оценкам специалистов, из реки можно "безвредно" забрать лишь 10-15% стока, в случае превышения забора воды начинается истощение водотока(1). Иные виды водных объектов также нельзя считать неисчерпаемыми.

________________

* Михееев Н. Н. Вода - не товар // Экология и жизнь. 2005. N 7 (48). С. 22, 23.

Предусматривается учет единства водных объектов и гидротехнических сооружений, которые образуют вместе водохозяйственную систему. Гидротехническое строительство превратило крупнейшие российские реки к концу ХХ в. в цепь водохранилищ (бассейн Волги). Однако попытка возвращения российских рек и озер в естественное состояние вряд ли достигнет цели и еще более дестабилизирует и без того шаткую экологическую ситуацию. В результате сложились природно-антропогенные комплексы, в которых водные объекты существуют под неизбежным воздействием ГТС. В свое время при разработке нового ВК РФ предлагали предусмотреть в Кодексе положения, признающие напорные ГТС составной частью водных объектов. Это интересное предложение нашло некоторое отражение в рассматриваемом принципе ВК РФ.
Фундаментальным началом российского водного права является принцип платности водопользования. В советский период сложилось потребительское отношение к природным ресурсам как к даровому и неисчерпаемому благу. Это распространялось и на водные ресурсы. Исключением являлась плата за орошение, но она взималась периодами: в 20-е гг., а затем в 1949-1956 гг. Получаемые средства вкладывались в мероприятия по борьбе с вторичным засолением земель. Однако низкая доходность колхозов и совхозов, рост их задолженности по плате за воду приводили к отмене всякой платности. Таким образом, возобладали даровые начала пользования водой. В результате происходило ухудшение экологической ситуации по всем союзным республикам. Например, острейший аральский экологический кризис не преодолен до сих пор.
С переходом к рынку важнейшим условием использования вод (как и многих других природных ресурсов) является взимание платы. Важнейшей обязанностью водопользователей является своевременное внесение платежей, связанных с пользованием водными объектами. Платность водопользования закреплена как в ВК РФ, так и в Налоговом кодексе РФ. В соответствии с первоначальной редакцией ВК РФ 1995 г. действовала система неналоговых водных платежей. Но с 1 января 2005 г., согласно гл. 25_2 "Водный налог" Налогового кодекса РФ, взимается водный налог. Налогоплательщиками являются те предприятия и организации, которые забирают воду из водных объектов для производственных нужд либо используют водные объекты без забора воды (гидроэнергетика, лесосплав). Объектами налогообложения является широкий круг видов водопользования. Водный налог может иметь большое значение для охраны природы, если он будет выполнять ресурсосберегающую функцию. К этому есть весомые предпосылки: поскольку плата за воду увеличится в полтора-два раза, у потребителя возникнет больший стимул экономить воду.
Помимо водного налога, взимается также и плата за пользование водными объектами, являющаяся существенным условием договоров водопользования.
Теперь мы подходим к задаче стимулирования охраны водных объектов, которое также имеет свои финансовые аспекты. Как определяет законодатель, размер платы за водопользование зависит от расходов водопользователей на водоохранные мероприятия. Путем доктринального толкования принцип стимулирования охраны водных объектов может быть понят как система налоговых, кредитных и иных льгот, поощряющих водопользователей. Следует отметить, что в США одной из причин улучшения состояния водной среды является гибкая, экологически ориентированная налоговая политика, стимулирующая разработку и внедрение новейших технологий по очистке и сбросам, утилизации и многократному использованию отходов. В результате система ограничений на сброс в водные объекты хозяйственно использованных вод работает эффективно.
В новом ВК РФ закреплено использование водных объектов коренными малочисленными народами Севера, Сибири, Дальнего Востока в рамках их традиционного образа жизни. В этих случаях, согласно ст.11 ВК РФ, не требуется заключение договора водопользования или принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование. Таким образом, доступ к водным объектам в случае традиционного природопользования оказывается наиболее простым.
Важно также отметить, что проект Модельного Водного кодекса государств - участников СНГ также содержит принципы водного законодательства, во многом совпадающие с новым ВК РФ. Кроме того, в названном документе предусматривается такой принцип водного законодательства, как разграничение функций управления, контроля и хозяйственного использования водных ресурсов. Данный принцип не только является ориентиром для Содружества, но и отвечает задачам осуществляющейся в России административной реформы.


Комментарий к статье 4. Отношения, регулируемые водным законодательством
1. Как и ВК РФ 1995 г., в ВК РФ 2006 г. применяется понятие "водные отношения". В комментируемой статье, как и в других статьях нового ВК РФ, не дано определение водных отношений. При этом на основе имеющегося терминологического аппарата Кодекса их можно определить как отношения в области изучения, использования, охраны, восстановления водных объектов. В юридической науке отношения, регулируемые водным законодательством, именуются водными правоотношениями и сопоставляются с земельными, горными, лесными, фаунистическими. В самом ВК РФ термин "водные правоотношения" не употребляется, но подразумевается. Ведь всякие общественные отношения, подлежащие правовому регулированию, есть правоотношения. Водные правоотношения имеют свои объекты, субъекты и свое содержание*.

________________

* См.: Венгеров А.Б. Теория государства и права: Ч.II. Теория права. Т.2. М.: Юристь, 1996. С. 3-22; Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия / под ред. М.Ю.Тихомирова. М., 1998. С. 282, 345, 430.

Объектами рассматриваемых правоотношений являются многочисленные водные объекты во всем свойственном для России многообразии: от пересыхающего противопожарного пруда до обширных морских акваторий. На территорию нашей страны приходится 2,5 млн рек, 2,7 млн озер, 2290 водохранилищ объемом свыше 1 млн куб.м, 30 тыс. малых водохранилищ и прудов. Общая площадь морской акватории, подпадающей под юрисдикцию России, составляет 7 млн кв.км. В то же время прогнозируемые ресурсы подземных вод достигают 350 куб.км*.

________________

* С водой - на "Вы": Информационное издание МПР России // Всероссийский конгресс работников водного хозяйства. М., 2003. С. 13, 14; Стенограмма парламентских слушаний Государственной Думы на тему: "Восстановление и охрана водных объектов. Актуальные вопросы управления и правового обеспечения". 2002. 21 марта. С. 4, 5.

Водные объекты понимаются в российском законодательстве не просто как скопление воды, но и как своеобразный природный комплекс. Вода входит в естественное соприкосновение с землею или недрами, образуя под землей или на ее поверхности единое природное образование - водный объект. Из ВК РФ 1995 г. прямо следовало, что в состав поверхностного водного объекта входит земля, сопряженная с водной толщей (дно и берег), а в состав подземного водного объекта - вмещающие воды горные породы. Данная формулировка была содержательной и весьма полной, так как показывала сложную структуру самого водного объекта. Но в ВК РФ 1995 г. не было ответа на вопрос, до каких пределов берег и дно могут считаться составной частью водного объекта.
Вопрос о вхождении берега в состав водного объекта, например реки или озера, имеющих свою пойму, не является надуманной абстракцией. Он связан не только с необходимостью разграничить водные объекты и близлежащие земельные участки как предметы собственности и предметы договора, но и с не менее важной задачей: разграничить по объектам обложения земельный налог и водный налог. С недавних пор земельный налог не взимается за земли, занятые государственными или муниципальными водными объектами, а водным налогом облагаются лишь определенные виды водопользования. Если берег входит в состав государственного или муниципального водного объекта, за него не требуется платить земельный налог.
Как же решает поставленные вопросы новый ВК РФ? Согласно ст.5 ВК РФ 2006 г. поверхностный водный объект состоит из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии, четко определенной законодателем для каждой разновидности водного объекта. Однако вряд ли можно признать, что эту береговую линию легко установить на практике по отношению ко всем водным объектам (см. комментарий к ст.5 ВК РФ).
Законодатель допускает также, что объектом водных правоотношений может быть не весь водный объект целиком, а его часть (отдельные акватории, плесы, заливы). Это конечно же не относится к праву собственности, так как предметом права собственности является водный объект в целом. Но на практике в пользование может предоставляться и часть водного объекта. В этих случаях собственник водного объекта (государство) может на основе договоров передать отдельные его части разным пользователям.
В качестве участников водных правоотношений выступают Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования, физические и юридические лица. От имени Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований действуют их исполнительные органы власти.
Содержание водных правоотношений - права и обязанности участников отношений, предопределяющие их законное поведение. Злоупотребление правами, неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей влечет юридическую ответственность. Содержание водных правоотношений, в частности, выражается в титулах права собственности и права пользования водными объектами.
Водные правоотношения развились достаточно полно, чтобы подразделять их на виды (группы), которые соответствуют отдельным правовым институтам водного права. При этом классификация водных правоотношений и, следовательно, деление водного права на институты должны быть во многом связаны с титулами пользования водными объектами, с договорными и разрешительными механизмами в области водопользования, с платностью водопользования. Впрочем, такое же деление можно наблюдать в земельных и лесных правоотношениях, а значит, и в земельном и лесном праве.
Однако водные правоотношения можно подразделять и по другому признаку: цель и характер хозяйственного использования водного объекта. ВК РФ (прежде всего гл.5) предусматривает специальные требования к использованию водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, сброса сточных и дренажных вод, нужд транспорта, лесосплава, для целей рекреации, обеспечения противопожарной безопасности. Отдельным блоком даны требования по использованию водохранилищ.
Водные правоотношения тесно связаны с правоотношениями по использованию и охране земель, лесов, животного мира, водных биоресурсов, недр. В свою очередь, при регулировании тех или иных видов правоотношений сказывается тесная связь водного законодательства, с одной стороны, и земельного, лесного, фаунистического, горного законодательства, законодательства о водных биоресурсах - с другой. Между этими отраслями нет непреодолимой "стены", которая мешала бы им развиваться и взаимно обогащаться. В результате ряд советских ученых (в основном из среднеазиатских союзных республик) применяли такие выражения, как "земельно-водные правоотношения", подчеркивая этим глубокое взаимное проникновение этих двух отраслей законодательства при регулировании вопросов орошения и мелиорации земель. В настоящее время этот спорный термин употребляется довольно редко, иногда его применяют по отношению к благоустройству территории в крупных городах, когда речь идет о водоемах рекреационного назначения и т.д.*

________________

* Илебаев У. Правовой режим орошаемых земель в Киргизской ССР в современный период. Фрунзе, 1966. С. 58; Сиваков Д.О. О правовом регулировании водно-земельных отношений // Журнал российского права. 2002. N 1.

Кроме того, следует учесть и законодательство о техническом регулировании, которое находится в стадии формирования. В настоящее время действует Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании"*. Он закладывает основу государственного регулирования в данной сфере. Согласно ст.6, 8 названного Закона обязательные для исполнения технические регламенты принимаются в целях охраны окружающей среды и по вопросам экологической и биологической безопасности. Следовательно, процессы производства, эксплуатации, перевозки, при которых используются водные объекты (говоря обобщенно - водный фонд), также должны подпадать под действие технических регламентов. Здесь прежде всего нужно вспомнить о гидротехнических сооружениях (ГТС). Положения ст.8 и 9 Закона "О техническом регулировании" предписывают принятие через федеральный закон специальных технических регламентов по тем отдельным видам процессов производства и эксплуатации, по которым степень риска причинения вреда выше степени риска причинения вреда, учтенной общими техническими регламентами. Как представляется, для процессов эксплуатации ГТС, образующих водохранилища, следует посредством федерального закона предусмотреть специальные технические регламенты.

________________

* Гусева Т.А., Чапкевич Л.Е. О техническом регулировании: постатейный комментарий к Федеральному закону. М.: Юстицинформ, 2005. С. 144.

2. Отношения оборота водных объектов регулируются гражданским законодательством в той мере, в какой эти отношения не урегулированы ВК РФ. Речь прежде всего идет об особой категории водных объектов, на которую законодателем допускается частная собственность. В прежнем ВК РФ это были обособленные водные объекты, а в новом ВК РФ - пруды и обводненные карьеры. Законодатель отказался от несовершенной конструкции обособленных водных объектов. В свою очередь, пруды и обводненные карьеры вместе с прилегающими земельными участками могут быть предметом купли-продажи, аренды и других гражданско-правовых сделок. Поэтому государственный учет этих малых водоемов возможен и нужен не только в рамках водного реестра, но и земельного кадастра, а также реестра прав на недвижимое имущество. Следует иметь в виду, что гражданское право действует и относительно договоров водопользования, что будет рассмотрено в комментариях к последующим главам.
Некоторые стороны водных правоотношений можно оценивать как концессионные. В Федеральном законе от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" предусматривается институт концессионных соглашений, существенно отличающийся как от коммерческой концессии, так и от собственно концессии природных ресурсов (леса, СРП)*. По концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и(или) реконструировать, а также эксплуатировать определенное этим соглашением недвижимое имущество (объект концессионного соглашения), а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности. При этом право собственности на существующий или будущий объект концессионного соглашения оговаривается за концедентом, которым могут быть Российская Федерация, субъекты РФ или муниципальные образования. Правовая конструкция концессионных соглашений позволяет частному инвестору существенно сокращать свои затраты за счет того, что государство примет на себя часть расходов на строительство, реконструкцию и даже использование того или иного объекта недвижимости, который позволяет эксплуатировать природные ресурсы. Таким образом, закладывается основа для того, чтобы государство и частный бизнес совместными усилиями налаживали экономическую инфраструктуру страны (прежде всего транспортную и энергетическую).

________________

* СЗ РФ. 2005. N 30. Ч. II. Ст. 3126.

Согласно ст.4 названного Закона к числу объектов концессионных соглашений относятся суда, порты, пристани, причалы, ГТС, образующие водохранилища. Таким образом, в какой-то мере объектами концессионных соглашений становятся и наполняемые водохранилища, включая их ложа, нуждающиеся в подготовке к затоплению. Но для российского водного хозяйства особенно важно, что концессионные соглашения позволяют частному инвестору на выгодных для себя условиях реконструировать старые и нередко изношенные ГТС, прорыв которых может обернуться для страны стихийными бедствиями. Однако для строительства и реконструкции ГТС необходимо предоставить в пользование концессионера и водный объект либо его часть (заводь, затон, рукав, гавань), задействованные деятельностью концессионера.
Концессионные аспекты водопользования отслеживались за рубежом еще с конца XIX - начала ХХ в. Так, в США, Швейцарии, Норвегии, Италии при гидротехническом и гидроэнергетическом строительстве сложился концессионный порядок водопользования*.

________________

* Дембо Л.И. Основные проблемы советского водного законодательства. Л.: Изд-во ЛГУ, 1948. С. 19-33; Сосна С. А. Концессионное соглашение: теория и практика. М., 2002. С. 256; Дроздов И.К правовой природе концессионного соглашения // Хозяйство и право. 2006. N 6. С. 48-57.

Комментарий к статье 5. Поверхностные водные объекты и подземные водные объекты
1. Рассматриваемая классификация главным образом основывается на естественно-научных данных физической географии и гидрологии. Так, согласно ч.1 комментируемой статьи выделены поверхностные и подземные водные объекты.
Приведенная классификация водных объектов конечно же не исключает тесной природной взаимосвязи всех видов водных объектов. Как известно, реки могут иметь "родниковое питание", т.е. пополняться за счет подземных вод. Есть естественные выходы подземных вод на дне моря. Как при правотворчестве, так и при применении права эту взаимосвязь нельзя упускать из виду. Так, противоправное загрязнение поверхностных вод в конечном итоге может повлечь за собой загрязнение подземных вод.
Подземные воды распространены почти по всей территории России, являясь одним из источников питания рек. Месторождений же подземных вод насчитывается около 3,5 тыс. Они в целом подвержены гораздо меньшему негативному воздействию, чем поверхностные воды. Это одна из причин того, что подземные воды используются для питьевых целей. Однако в настоящее время на территории России выявлено более 3 тыс. очагов загрязнения подземных вод*.

________________

* С водой - на "Вы": Информационное издание МПР России // Всероссийский конгресс работников водного хозяйства. М., 2003. С. 13, 14; Стенограмма парламентских слушаний Государственной Думы на тему: "Восстановление и охрана водных объектов. Актуальные вопросы управления и правового обеспечения". 2002. 21 марта. С. 4, 5.

2. Далее производится следующая классификация поверхностных водных объектов: моря и их отдельные части (проливы, заливы, бухты, лиманы), поверхностные водотоки, поверхностные водоемы, болота, природные выходы подземных вод, ледники и снежники. При этом моря и их отдельные части (т.е. внутренние морские воды и территориальное море) теперь отнесены к кругу поверхностных водных объектов. В этом состоит отличие положений нового ВК РФ 2006 г. от ВК РФ 1995 г. Тогда внутренние морские воды и территориальное море не относились к поверхностным водам и составляли отдельные виды водных объектов.
Однако по этим "специфическим" водным объектам принимались отдельные законы. Речь прежде всего идет о Федеральном законе от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации"*. Правовой режим морских пространств отчасти определен в Законе РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-I "О Государственной границе Российской Федерации"**. В разделе IV приведенного Закона в интересах охраны Государственной границы РФ установлены правила пограничного режима. Важное значение имеют такие источники международного права, как Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. Данная Конвенция была ратифицирована Федеральным законом от 26 февраля 1997 г. N 30-ФЗ "О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву и Соглашения об осуществлении части ХI Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву"***.

________________

* СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3833.
** Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 17. Ст. 594.
*** СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1013.

Естественная наука знает лишь море вне зависимости от границ той или иной державы, но изучает она и так называемые переходные, полуморские акватории, отличающиеся богатством живых и неживых ресурсов. В свою очередь, мировая и отечественная юриспруденция выделяют еще внутренние морские воды и территориальное море. Внутренние морские воды и территориальное море сами по себе не являются с точки зрения естественной науки водными объектами.
К внутренним морским водам относятся воды портов, заливов, бухт, губ и лиманов, берега которых полностью принадлежат России. В состав внутренних морских вод входят и так называемые исторические заливы России: на Дальнем Востоке это залив Петра Великого и Пенжинская губа. Перечень исторических заливов устанавливается Правительством РФ. Таким образом, в состав внутренних морских вод входят наиболее хозяйственно освоенные акватории, испытывающие большую антропогенную нагрузку.
Суверенитет Российской Федерации распространяется и на 12-мильный морской пояс, именуемый территориальным морем. Внешняя граница этой полосы совпадает с Государственной границей России. Правовой режим территориального моря отличается от внутренних морских вод некоторым ограничением суверенитета прибрежного государства. Оно выражается в сфере судоходства и заключается в праве мирного прохода иностранных судов через территориальное море. В этом проявляется некоторое отличие правового режима территориального моря от внутренних морских вод.
Россия принадлежит к числу 130 прибрежных государств, установивших ширину территориального моря в соответствии с упомянутой Конвенцией ООН по морскому праву. При этом Россия принадлежит к числу тех государств, которые, руководствуясь своими интересами, выбрали максимальную ширину территориального моря. Дело в том, что существующее в настоящее время международное морское право устанавливает величину в 12 морских миль как допустимый максимум ("потолок") ширины территориального моря. Некоторые из европейских и азиатских государств ограничивались меньшими размерами*.

________________

* Гуцуляк В.Н. Морское право: учеб. пособие. М.: РосКонсультант, 2000. С. 64-69.

В комментируемой статье дается перечень водотоков: реки, ручьи, каналы межбассейнового перераспределения и комплексного использования. Следует отметить, что возможна естественная или искусственная трансформация водотоков: ручей может разрастись до реки, а река - превратиться в ручей.
С другой стороны, в ВК РФ и вообще в российском законодательстве не дано юридическое определение понятий рек, ручьев, каналов.
Река - естественный постоянный водоток со своими истоком и устьем, русло которого отчетливо выражено. Река имеет площадь водосбора (систему притоков и истоков, составляющих речной бассейн) и форму рельефа - речную долину. Немало крупных рек имеют рукава, которые могут отделиться и образовать водоемы-старицы*. Гидротехническое строительство на российских реках (плотины, ГЭС и т.д.) превратило их к концу ХХ в. в цепь водохранилищ. Примером такой искусственной трансформации может служить Волга. Это наносит ущерб речной экосистеме: нарушает естественные речные процессы самоочищения, вредит миграциям и размножению рыб и т.д.

________________

* Железняков Г.В. и др. Гидрология, гидрометрия и регулирование стока. М.: Колос, 1984. С. 24-32.

Ручьи представляют собой постоянные или временные водные потоки небольшой длины (в среднем 3-5 км) с извилистым руслом и узкой поймой. Этими признаками ручей существенно отличается от рек. В то же время ручьи могут быть началом рек, в том числе крупных (Волга исходит из ручьев). Некоторое внимание этим на первый взгляд малозначительным водотокам уделено даже в международных соглашениях по охране и использованию трансграничных водных объектов.
Каналы представляют собой искусственные водотоки, которые, однако, могут пересекать и частично совпадать с речными руслами и озерными котловинами. Они могут иметь воднотранспортное и мелиоративное (ирригация, осушение, обводнение), а также комплексное значения. Это относится к Волго-Донскому каналу, каналу имени Москвы, некоторым другим. Каналы не должны быть "ловушкой" для диких животных и пересекать миграционные пути. Если каналы все же пересекают пути миграции (например, сайгаков по калмыцким степям), то через них должны быть сделаны переходы, а откосы каналов должны быть пологими (чтобы попавшие в них животные могли выбраться). Подобные вопросы особенно важны сейчас, так как российская трехвековая практика проведения каналов практически никогда не учитывала природоохранных аспектов, а в советский период она осуществлялась "любой ценой".
В комментируемой статье содержатся нормы-дефиниции, позволяющие представить, что такое поверхностные водоемы. Этому помогает данный в ч.2 статьи перечень водоемов: озера, водохранилища, болота, пруды. Таким образом, в приведенный перечень входят как природные, так и рукотворные (искусственные) водные объекты.
С другой стороны, в ВК РФ и вообще в российском законодательстве не дано юридическое определение понятий озер, водохранилищ, прудов, обводненных карьеров. Но в естественной науке (прежде всего в гидрологии) данные понятия имеются.
Озера - естественные поверхностные водоемы, представляющие собой заполненные водой котловины (впадины) земной поверхности, не имеющие непосредственной связи с морем*. Как и другие водоемы, они находятся в состоянии замедленного водообмена, что вовсе не исключает течения. Озера могут быть сточными, бессточными, проточными. Они могут как давать начало водотоку, так и принимать его воды либо стоять на его пути. Неверным было бы считать озера исключительно пресными, так как они могут быть еще и солоноватыми, солеными, минеральными (с выпадением солей в осадок). В исключительных случаях по озерам принимают отдельные законы. Таковы, например, Федеральный закон 1999 г. "Об охране озера Байкал", или Закон Волгоградской области 2000 г. "Об охране озера Эльтон"**.

________________

* Там же. С. 131-137.
** См. комментарий к ст.2 ВК РФ.

Водохранилища - искусственные поверхностные водные объекты для хранения воды и регулирования стока, зачастую совмещающие в себе черты как водотока, так и водоема.
Гидрологически выделяются пять основных типов водохранилищ: равнинные, предгорные, горные, озерные, наливные. Они имеют разные преимущества и характеристики с точки зрения водного хозяйства (глубины, объема воды и т.д.). Однако в любом случае водохранилища образуются на реках и связанных с ними озерах*. Поэтому при строительстве водохранилищ необходимо тщательно продумать гидрологические и экологические последствия, с тем чтобы минимизировать возможный вред, причиняемый естественным водным объектам.

________________

* См.: Железняков Г.В. и др. Гидрология, гидрометрия и регулирование стока. М.: Колос, 1984. С. 287-318.

Проблема вредного воздействия вод касается и водохранилищ. Следует учесть, что плотины строились в свое время прямо на тектонических разломах, а их подпор охватывал сейсмические зоны. Кроме того, ложе водохранилища практически любого вида может уничтожать или изолировать места обитания многих ценных видов флоры и фауны. Это касается и водохранилищ в горной местности, где много труднодоступных районов и пересечение при каком-либо строительстве редких миграционных путей особенно вредно*. Ошибки советского времени преподали нам хороший урок. Многие произвольные решения о строительстве водохранилищ были отменены или хотя бы приостановлены.

________________

* Подольский С., Колобаев Н. Гидростроительство и природа Амурской области // Охрана дикой природы. 2000. N 4. С. 18-22.

Пруды - небольшие и неглубокие искусственные водоемы, нередко единичные, но могущие составлять каскады или своего рода "вееры". Для пруда характерны слабый уклон дна, достаточно крутые берега, устойчивое к размыву ложе. Они сооружаются на реках, ручьях, оврагах, логах, балках, карьерах. Глубина, как правило, составляет около 3-5 м, а площадь акватории достигает 1 кв.км. При больших размерах и глубинах речь идет о водохранилищах.
Пруды концентрируют в себе воды для рыболовства и рыбоводства, орошения, спорта и рекреации, культурных мероприятий. Они могут находиться и в ведении промышленных предприятий. Немаловажны и противопожарные пруды зеленых зон и лесных массивов, которые теперь пришли в негодность из-за обмеления и замусоривания. Когда разрешают строительство прудов, хозяйствующих субъектов не предупреждают о возможной ответственности за происшествия. Между тем таковые вполне могут быть: прорыв плотины с выходом водной массы на автодорогу, влекущие заиление приводных участков. Остры проблемы "списанных" прудов, их небрежной эксплуатации, коррозии прудовых устройств, разрушения плотин.
Обводненные карьеры во многом близки к прудам. С точки зрения гидрологии пруды могут образовываться на месте карьеров, где происходила добыча полезных ископаемых (так называемые пруды карьерного типа). В отличие от остальных прудов само наполнение карьеров водой происходит естественно и вряд ли входит в хозяйственные задачи их создателей.
Болота связаны как с подземными, так и с поверхностными водами. По первоначальной редакции ВК РФ 1995 г. болота входили в круг водоемов, но согласно ВК РФ 2006 г., болота составляют отдельную разновидность поверхностных водных объектов, не входящую ни в водотоки, ни в водоемы. Они нередко сопряжены с водотоками или водоемами и поэтому могут составлять принадлежность этих более крупных водных объектов. Однако следует признать, что болота из-за своего замедленного водообмена ближе к водотокам.
Болото - ценная экосистема со своим микроклиматом. Ключевое место в ней занимает торф, впитывающий как губка влагу и отдающий затем ее обратно. Среди болотной флоры встречаются редкие лекарственные растения, неспособные жить в иных условиях (клюква, сабельник болотный). Ряд ценных видов птиц обитают и размножаются только в болотах. В советский период к болотам относились как к источнику торфа. Обустройство на месте топей, пашней, лугов, садов и лесов влечет за собой интенсивное снижение плодородия и эрозию. Масштабное осушение болот обернулось нарушением гидрологического равновесия, губительными и неожиданными наводнениями и т.д. Такая картина наблюдалась не только в бывшем СССР, но и в ряде зарубежных государств. Затем инициировавшие ликвидацию болот государства были вынуждены брать под защиту сохранившиеся и восстанавливать прежние.
Озабоченность международного сообщества относительно болот и других объектов, не выдерживающих "покорения природы", побудила заключить Конвенцию о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц от 2 февраля 1971 г. (сокращенно - Рамсарская конвенция). В круг водно-болотных угодий входят далеко не только болота и заболоченные территории. В него включают мелководные прибрежья морей и озер, дельт и устьев рек, острова, различные морские акватории (лиманы, лагуны)*. Россия, как и ранее СССР, является участником Рамсарской конвенции.

________________

* Сиваков Д.О. Особенности правовой охраны водно-болотных угодий // Законодательство и экономика. С. 49-51; см.: Вода России // Информационное издание Минприроды РФ. 1999. N 2. С. 2.

Природные, т.е. естественные, выходы подземных вод (родники, гейзеры) также имеют в гидросфере промежуточное положение. Согласно ст.17 ВК РФ 1995 г. естественные выходы подземных вод относились к подземным водным объектам. Теперь же в соответствии с комментируемой статьей ВК РФ 2006 г. они относятся к поверхностным водным объектам. Отнесение естественных выходов подземных вод к поверхностным водным объектам с точки зрения гидрологии носит дискуссионный характер. Однако именно такой подход законодателя создает условия для заключения договоров водопользования именно по этим источникам (родникам и, возможно, гейзерам). Отметим, что заключение договоров водопользования по естественным выходам подземных вод является весьма целесообразным. В процессе хозяйственной деятельности родникам был нанесен большой вред: они запахивались, заилялись, загрязнялись, истощались, даже, в рамках борьбы с религией, уничтожались. В настоящее время наметились возможности для повышения водности родников путем лесопосадок и других противоэрозионных мер. Восстановление и окультуривание родников и прочих водопроявлений может интегрировать их в водохозяйственный комплекс. Наличие конкретного "договорного" пользователя сможет предотвратить дальнейшее безнаказанное обращение с ними, обеспечит их благоустройство. Тенденция к этому уже намечается в ряде российских регионов (например, в Воронежской области). Там происходят регистрация, паспортизация и составление карт естественных выходов подземных вод, что готовит подписание договоров*. В противном случае родник и гейзеры как подземные водные объекты рассматривались бы как содержимое недр и использовались в порядке недропользования, без учета требований по охране вод.

________________

* Курдов А.Г. Родники Воронежской области: формирование, экология, охрана. Воронеж: Воронежский государственный университет, 2000. С. 106.

В планетарном масштабе в ледниках и снежниках содержится больше воды, чем в реках. В России, в отличие от ряда европейских стран (Швейцария), эти "твердые" водные объекты пока не востребованы экономически, но при этом являются потенциальным резервом водного хозяйства и истоком речных бассейнов. Хотя бы по этой причине необходимо повышенное внимание государства к этим уникальным природным образованиям, которые при этом еще и находятся в государственной собственности.
Следует учесть, что российские ледники и снежники не являются единичными или малочисленными водными объектами. В границах России ледники есть в горах Кавказа, Алтая, Саян, Урала, Камчатки. Только на Кавказе их насчитывается свыше 1400*. Имеются они и на арктических островах (Новой и Северной Земли, Земли Франца-Иосифа и др.). Ледники и снежники могут быть элементами разнообразных ландшафтов: они находятся в горных областях или же на равнинах с суровым арктическим климатом.

________________

* С водой - на "Вы": Информационное издание МПР России // Всероссийский конгресс работников водного хозяйства. М., 2003. С. 21, 22.

Ледники и снежники достаточно уязвимы и весьма подвержены негативному воздействию (загрязнения через атмосферный воздух, вред от некорректного поведения туристов и т.д.). Будучи расположены в горных массивах, ледники сами нередко оказывают разрушительное воздействие (селевые лавины). Сход ледника в Кармадонах в сентябре 2002 г. обернулся трагедией. Эта катастрофа выявила несовершенство системы наблюдения (мониторинга), предупреждения и оповещения населения относительно вредного воздействия ледников. Поэтому в области борьбы с вредным воздействием вод необходимо неотступное и жесткое применение Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"*.

________________

* СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648.

В отличие от морских вод по ледникам и снежникам не был принят отдельный федеральный закон. Но в связи с обширностью и значимостью водных ресурсов, таящихся в ледниках и снежниках, неоднократно высказывались предложения разработать и принять отдельный федеральный закон. Пока правовые основы использования и охраны этих специфических водных объектов определяются ВК РФ. Например, согласно ст.58 ВК РФ, запрещается загрязнение и засорение ледников и снежников. Кроме того, ледники и снежники, как и другие водные объекты, подлежат кадастровому учету.
Отечественными гляциологами (гляциология - наука о ледовых явлениях) еще с середины ХХ в. велся Ледниковый каталог по СССР, а затем и СНГ*. Он является объемным и полезным банком данных не только для науки, но и для проектируемого хозяйственного использования.

________________

* Котляков В. М. Мир снега и льда. М.: Наука, 1994. С. 162.

3-4. Законодатель сохранил представления, заложенные в ВК РФ 1995 г., о поверхностных водных объектах как о единстве поверхностных вод и покрытых ими земель. При этом границей водного объекта выступает береговая линия, ориентиры для установления которой определяются применительно к разным видам водных объектов. Это новшество ВК РФ 2006 г., призванное решить наболевший вопрос о границах водных объектов, особенно водоемов и водотоков. Однако приведенные законодателем параметры не всегда фиксировались Росгидрометом и другими уполномоченными органами. Особенно это касается малых водоемов и водотоков. На них зачастую не было пунктов наблюдения, которые могли бы уловить среднемноголетний уровень вод в безледный период. Что же касается искусственных водоемов (водохранилищ и прудов), то в случае их "безпроектного", кустарного наполнения либо большого, к примеру векового, возраста трудно будет выявить нормальный подпорный уровень.
5-6. Согласно нормам ВК РФ 2006 г. устанавливаются некоторые основные признаки правового режима подземных водных объектов. В частности, предусматривается государственная собственность на подземные водные объекты, резервирование источников питьевого водоснабжения на базе защищенных от загрязнения и засорения подземных вод. Однако в основном отношения по поводу подземных водных объектов отданы "на откуп" законодательству о недрах.
Для глубокого юридического понимания внутреннего строения и границ подземных водных объектов необходимо выяснить ряд вопросов. Во многом это обусловлено тем, что они мало похожи на поверхностные водотоки и водоемы. Например, водоносные горизонты состоят из следующих элементов: водоупор (ложе), водоносный слой и уровень грунтовых вод. Как известно из гидрогеологии (наука о подземных водах), под землей водная масса содержится в самом пласте породы, а не образует водную толщу, как в реках и озерах.
Исключение составляют довольно распространенные карстовые водные объекты. Они не только связаны, но и схожи с поверхностными водотоками и водоемами, так как имеют свою водную толщу. Как известно, карст - растворение и выщелачивание горных пород водой. В результате этого процесса в недрах образуются карстовые пустоты. Именно в них зачастую текут подземные ручьи и реки, образуются подземные озера. Широко распространенные в странах СНГ, они являются обильными и нередко единственными источниками водоснабжения. Карстовые водные объекты востребованы и в Европе. Они дают 70% воды австрийской столице Вене, снабжают ряд других европейских городов. Многие населенные пункты осваиваемых и труднодоступных местностей России также снабжаются за счет карстовых источников. Кроме того, карстовые водные объекты из препятствия водному хозяйству превращаются в подспорье. Карстовые формы используются для строительства ГТС и проводки гидротоннелей*.

________________

* Гвоздецкий Н. А. Карст.М.: Мысль, 1981. С. 7-17.

Как отмечалось в юридической литературе, остается неясным, до каких пределов горные породы, вмещающие в себя подземные воды, могут признаваться предметом права собственности*. Согласно ч.6 комментируемой статьи, границы подземных водных объектов определяются в соответствии с законодательством о недрах. Данный вопрос может показаться пока неактуальным, так как недра всецело, включая подземные запасы вод, принадлежат одному хозяину - государству. При этом подземные водные объекты как бы теряются в общем массиве государственной собственности. Однако с развитием рыночных отношений в области природопользования подземные водные объекты могут стать предметом договора добычи подземных вод, предусмотренного проектируемым горным законодательством. В любом случае необходимо обеспечить экономное "подземное" водопользование.

________________

* Колбасов О. С. О новом Водном кодексе Российской Федерации // Законодательство и экономика. 1997. N 1/2. С. 14-21.


Комментарий к статье 6. Водные объекты общего пользования
1. Сохраняется правило общедоступности поверхностных водных объектов. При этом речь идет о водных объектах разной площади, но обязательно в публичной форме собственности (государственной или муниципальной). В отличие от старого ВК РФ 1995 г. в ВК РФ 2006 г. не предусматривается (хотя бы в виде исключения) общее пользование частными водными объектами - прудами и обводненными карьерами. В этом заключается корректировка пролонгированного правила об общем пользовании водоемами и водотоками.
2. Кроме того, закрепляется бесплатность пользования названными водными объектами для личных и бытовых нужд (например, для купания). Данная норма, очевидно, призвана восполнить отсутствие положений о водном сервитуте, которые были ранее в старом ВК РФ. Вообще, "молчаливая" отмена водного сервитута является новеллой нового ВК РФ, однако это не должно прервать ограниченное пользование чужим земельным участком на праве земельного сервитута. Титул земельного сервитута (как публичного, так и частного) предусмотрен ст.23 Земельного кодекса РФ 2001 г. и ст.274-276 части первой Гражданского кодекса РФ 1994 г. Сервитуты подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"*.

________________

* СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.

Согласно положениям Гражданского кодекса РФ частный водный сервитут может устанавливаться для обеспечения прокладки трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации и иных нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута. Частный сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и собственником соседнего участка и подлежит регистрации в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимое имущество. В случае недостижения соглашения об установлении или условиях сервитута спор разрешается судом по иску лица, требующего установления сервитута. Собственник участка, обремененного сервитутом, вправе, если иное не предусмотрено законом, требовать от лиц, в интересах которых установлен сервитут, соразмерную плату за пользование участком. Титул сервитута не может быть самостоятельным предметом купли-продажи, залога и не может передаваться каким-либо способом лицам, не являющимся собственниками недвижимого имущества, для обеспечения использования которого сервитут установлен. По требованию собственника земельного участка, обремененного сервитутом, сервитут может быть прекращен ввиду отпадения оснований, по которым он был установлен.
Согласно положениям Земельного кодекса РФ публичный земельный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, субъектов РФ, органов местного самоуправления. Названный титул устанавливается для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. При этом предусматривается учет результатов общественных слушаний. Публичный земельный сервитут может быть предназначен для забора воды и водопоя, свободного доступа к прибрежной полосе водного объекта. Если установление публичного сервитута приводит к существенным затруднениям в использовании земельного участка, его собственник вправе требовать от органа государственной власти или органа местного самоуправления, установивших публичный сервитут, соразмерную плату.
При этом проект Модельного Водного кодекса государств - участников СНГ сохраняет не только правовой институт водных объектов общего (т. е. общедоступного) пользования, но и водный сервитут (как публичный, так и частный).
3-5. Общедоступность водного объекта не означает вседозволенность: ведь водопользователь должен руководствоваться правилами охраны жизни людей на воде и правилами использования водного объекта для личных и бытовых нужд. По сообщениям средств массовой информации, в купальный сезон и при зимней рыбалке растет число несчастных случаев из-за пренебрежения со стороны отдыхающих элементарными требованиями безопасности на воде.
Власти могут запретить забор воды для питьевого водоснабжения, купание, использование технических средств рекреационного назначения (маломерные суда и водные мотоциклы), водопой скота. При наложении подобных запретов нередко руководствуются большой антропогенной нагрузкой на водотоки и водоемы (пусть даже рекреационной), вследствие чего вода может стать непригодной для питания из-за заражения болезнетворными бактериями или загрязнения химическими веществами. Причем указанный запрет нацелен на предотвращение вреда здоровью населения или домашних животных, а в ряде случаев (запрет на использование технических средств) - на сокращение антропогенной нагрузки на водоем или водоток.
В свою очередь, органы местного самоуправления через средства массовой информации и специальные информационные знаки на берегу водоемов и водотоков предоставляют населению необходимую информацию об ограничении водопользования. У рекреационных водоемов мы не раз встречаем надписи в духе: "купаться воспрещено" или "свалка мусора запрещена". К сожалению, пока у многих граждан не хватает чувства ответственности, чтобы хотя бы не засорять берега и акватории битым стеклом и другим мусором.
6-7. Правовой режим водных объектов общего пользования был бы неполноценен без береговой полосы общего пользования. Ее историческое название - бечевник (от слова "бечева" - канат для тяги судов). Первоначально бечевником именовали полосу вдоль каналов и рек, которая использовалась для тяги судов за счет лошадиной или людской силы (бурлаки). Еще в Российской империи закреплялось свободное пользование данной полосы (в 10-15 м) для нужд судоходства*.

________________

* Морской энциклопедический словарь / под ред. В. В. Дмитриева. Л.: Судостроение, 1991. Т. 1. С. 144.

Согласно ч.6 комментируемой статьи ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет 20 м. Лишь небольшие водотоки (реки, ручьи и каналы) протяженностью менее десяти километров должны быть окаймлены 5 м. В свою очередь, согласно части седьмой комментируемой статьи на болота, родники и гейзеры, ледники и снежники правило о береговой полосе общего пользования не распространяется. Однако законодатель прямо не исключает общедоступность названных водных объектов, что, впрочем, должно быть согласовано с жесткими требованиями безопасности.
8. Положения о водных объектах общего пользования для личных и бытовых нужд конкретизируются в следующих нормах. Любой гражданин вправе пользоваться также и береговой полосой общедоступных водных объектов для передвижения и пребывания около них. Допускаются любительское и спортивное рыболовство, причаливание лодок, запрещено лишь использование механических транспортных средств. При этом любительское и спортивное рыболовство при всей своей рекреационной нагрузке регулируются законодательством о водных биоресурсах.
  1   2   3   4   5   6   7   8   9   10


Учебный материал
© bib.convdocs.org
При копировании укажите ссылку.
обратиться к администрации