Боголюбов (ред). Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации (постатейный) - файл n1.doc

Боголюбов (ред). Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации (постатейный)
скачать (2021.8 kb.)
Доступные файлы (1):
n1.doc2022kb.23.11.2012 23:22скачать

n1.doc

1   2   3   4   5   6   7   8   9   10

Комментарий к статье 7. Участники водных отношений
1-2. Согласно комментируемой статье в круг субъектов водных отношений входят Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования, юридические и физические лица.
В свою очередь, от имени Российской Федерации и ее субъектов, а также муниципальных образований в водных отношениях выступают соответственно федеральные, региональные и муниципальные органы власти.
На федеральном уровне в водные отношения вступают Правительство РФ, Министерство природных ресурсов РФ (МПР России), Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет). Кроме того, участниками водных отношений признаются также органы, входящие в систему МПР: Агентство водных ресурсов РФ (Росводресурсы), Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор).
В результате административной реформы за Министерством природных ресурсов РФ остается право нормативно-правового регулирования водных отношений. В свою очередь, Агентство водных ресурсов РФ занимается правоприменением, в частности оказанием услуг и управлением водным хозяйством. При этом контроль и надзор за использованием и охраной вод в рамках системы МПР осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере природопользования.
Затрагивает водные отношения и деятельность Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор). В частности, в полномочия этого подчиненного Правительству РФ органа входят контроль и надзор за соблюдением собственниками гидротехнических сооружений (ГТС) и эксплуатирующими организациями норм и правил безопасности ГТС на объектах промышленности и энергетики. Таким образом, Ростехнадзор отвечает за исполнение Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений"*.

________________

* СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3589.

В то же время надо отметить, что образованные и обновленные в ходе административной реформы органы не приобрели еще законченного статуса и могут быть подвергнуты дальнейшим преобразованиям. В частности, звучат предложения создать специальное Агентство по экологии. Если этот орган будет создан, в его компетенции в какой-то части окажутся и водные правоотношения.
Первоначальная редакция ВК РФ 1995 г. предусматривала значительное участие субъектов РФ и их органов власти в водных отношениях. Следует признать, что на региональном уровне создавались соответствующие уполномоченные органы: Министерство экологии и природопользования Московской области, Комитет по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности г. Санкт-Петербург и т.д. Названные органы реально участвовали в водных отношениях: заключение договоров о пользовании водными объектами, бассейновые советы и соглашения. В связи с последующими изменениями российского законодательства их участие в водных отношениях сузилось.
Согласно ст.59 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ* из ВК РФ 1995 г. были исключены положения о собственности субъектов РФ (республик, краев, областей и т.д.), заключении ими договоров пользования водными объектами, об их участии в бассейновых соглашениях. В целом полномочия субъектов РФ были существенно сокращены, в результате чего они превращались во второстепенных участников водных отношений. Следовательно, сокращались и полномочия государственных органов субъектов РФ.

________________

* СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.

Затем, согласно ст.9 Федерального закона от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий", закреплялось право субъектов РФ на обособленные водные объекты, а полномочия по заключению договоров водопользования и бассейновых соглашений были возвращены на региональный уровень*.

________________

* СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 10.

В соответствии с ВК РФ 2006 г. было установлено право собственности субъектов РФ на пруды и обводненные карьеры, находящиеся на земельных участках, собственником которых является субъект РФ. Кроме того, согласно ст.26 ВК РФ государственным органам субъектов РФ может быть передано федеральное полномочие по предоставлению водного объекта, находящегося в федеральной собственности, в пользование физических или юридических лиц на основании договора или решения. На осуществление данных федеральных полномочий из федерального бюджета предоставляются субвенции целевого характера. Однако деятельность органов субъектов РФ находится под контролем и надзором федеральных органов власти.
Согласно ст.27 ВК РФ у муниципальных образований (муниципальных районов, поселений, городских округов) есть не только полномочия собственника, но и некоторые управленческие полномочия относительно водных объектов общего пользования, которые рассматривались выше (см. комментарий к ст.2 ВК РФ).
Наряду с органами власти субъектами водных отношений являются "рядовые" водопользователи - граждане и организации. Но на них распространяются положения гражданского законодательства о правоспособности и дееспособности. Согласно ст.17 Гражданского кодекса РФ правоспособность граждан - это способность иметь гражданские права и нести обязанности. Юридические лица могут иметь права, соответствующие целям их деятельности, предусмотренным в их учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью обязанности (ст.49 Гражданского кодекса РФ). Граждане и юридические лица, осуществляя свои права водопользователей, должны обладать дееспособностью, которая, как и правоспособность, определяется Гражданским кодексом РФ (ст.21). Дееспособность - это способность своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их. Эти общие положения ст. 21 Гражданского кодекса РФ о дееспособности характеризуют также и дееспособность пользователей водных объектов. Они должны иметь способность совершать действия для приобретения прав на водный объект, а при пользовании им создавать для себя обязанности и исполнять их.
В ВК РФ 1995 г. из общего круга субъектов водных отношений выделяли водопотребителей и водопользователей, обеспечивающих нужды водопотребителей. Под водопотребителями понимались юридические и физические лица, получающие воду для своих нужд. Непосредственного выхода к водоему или водотоку они не имеют, а воду получают с помощью водопроводных сооружений и т.д. Например, для промышленных предприятий вода, подаваемая соответствующим водопользователем (к примеру, Мосводканалом), служит технологическим сырьем в процессе производства промышленной продукции. В свою очередь, граждане потребляют воду, поступающую по водопроводам, для различных питьевых и бытовых нужд.
Согласно ст.29 ВК РФ 1995 г. водопользователь, использующий водные объекты для обеспечения нужд водопотребителей, был обязан осуществлять свою деятельность в соответствии с лицензией на водопользование и договором пользования водным объектом. В ВК РФ 2006 г. отсутствует статья по водопользователям, обслуживающим водопотребителей. Очевидно, что на базе в практике заключения договоров и выдачи решений о предоставлении водного объекта в пользование будут выработаны положения и требования, отражающие большое социально-экономическое значение таких водопользователей, как Мосводканал. Эти водопользователи кровно заинтересованы в сохранении чистоты воды: ведь они обязаны поставлять качественную воду. В сущности, это экологические барьеры города*.

________________

* Шевелева О. Ну нельзя же так жить! // Природно-ресурсные ведомости. 2006. Май. N 10 (294).

В дальнейшем реформа водного хозяйства и водного законодательства будет сказываться и на круге участников водных отношений. По прогнозам специалистов, возможно образование крупного хозяйствующего субъекта, который в масштабах всей страны осуществлял бы сервисные услуги и работы по водоснабжению, поддержанию качества вод - словом, обслуживал потребителей. Как надеются, МПР России будет эффективно регулировать деятельность этой коммерческой структуры, которая, в свою очередь, будет привлекать подрядчиков для осуществления конкретных проектов.
В ВК РФ 1995 г. не содержится подробного правового регулирования деятельности водохозяйственных организаций. В ходе разработки проекта ВК РФ 2006 г. предлагалось ввести понятие и определить статус объединения водопользователей. Они понимались как коммерческие организации, добровольно созданные водопользователями для представительства интересов и защиты прав своих членов во взаимоотношениях с органами государственной власти и местного самоуправления. Данное предложение не было отражено в принятом ВК РФ. Но в ВК РФ отсутствуют и какие-либо запреты на объединения водопользователей, которые столь широко распространены в США и странах Евросоюза.
В то же время в Федеральном законе от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ "О мелиорации земель"* самым общим образом предусматривается привлечение или создание специализированных организаций в области мелиорации. Это необходимо для того, чтобы мелиоративные системы не оставались без содержания и ремонта при распределении мелиорированной земли между физическими лицами. При всей своей немногословности данные нормы Федерального закона создают подспорье для дальнейшего нормотворчества (прежде всего регионального).

________________

* СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 142.

Однако водное законодательство ближайшего российского соседа и партнера по СНГ Казахстана пошло по несколько другому пути и уделило подобным организациям большее внимание. В ст.96-102 Водного кодекса Республики Казахстан 2003 г. весьма подробно регламентируется статус гидромелиоративного кондоминиума, необходимого для сельскохозяйственного использования водных объектов и водохозяйственных сооружений*. Конечно же, внимание к местным водохозяйственным организациям во многом объясняется засушливым климатом. Однако и в России есть южные районы с дефицитом вод. Поэтому в законодательстве маловодных субъектов РФ также было бы целесообразно уделить внимание, а при необходимости - стимулировать образование землепользователями таких мелиоративных объединений. Своеобразными участниками водных отношений выступают отраслевые организации. К их числу относятся крупные юридические лица: Росрыбхоз, осуществляющий масштабный рыбный промысел, или же Росохотрыболовсоюз - генеральный пользователь охотничье-рыболовных угодий (включая, разумеется, и акватории).

________________

* Издание Парламента Республики Казахстан. Астана: Издательство Аппарата Сената Парламента Республики Казахстан, 2003. С. 174-177.


Глава 2. ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ И ИНЫЕ ПРАВА НАВОДНЫЕ ОБЪЕКТЫ

Комментарий к статье 8. Право собственности на водные объекты
1. В ВК РФ 1995 г. была установлена федеральная собственность на водные объекты, за исключением обособленных водных объектов (замкнутых водоемов), которые могли находиться в собственности Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований и в частной собственности.
Однако согласно определению обособленного водного объекта (замкнутого водоема) в ВК РФ 1995 г.* ни один естественный обособленный водный объект (замкнутый водоем) не мог находиться в частной или муниципальной собственности.

________________

* Обособленный водный объект (замкнутый водоем) - небольшой по площади и непроточный искусственный водоем, не имеющий гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами.

Если исходить из буквального смысла определения, можно сделать вывод, что к обособленным водным объектам могли быть отнесены лишь имеющие гидроизоляцию искусственные водоемы типа бассейнов и фонтанов. Однако вода в таких водоемах изъята из природной среды, находится вне экологической взаимосвязи с ней. Такие водоемы не могли являться объектом водных отношений. Поэтому определение обособленных водных объектов практически исключало возможность нахождения водных объектов в частной или муниципальной собственности.
В ВК РФ 2006 г. сохранена федеральная собственность на подавляющее большинство водных объектов.
Исключение составляют пруды, обводненные карьеры, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту РФ, муниципальному образованию, физическому или юридическому лицу. Такие водные объекты находятся соответственно в собственности субъекта РФ, муниципального образования, физического или юридического лица.
Таким образом, в ВК РФ 2006 г. сделан переход от использования понятия обособленного водного объекта (замкнутого водоема) к использованию понятий пруда и обводненного карьера.
Термины "обособленный водный объект", "замкнутый водоем", "закрытый водоем" исключены или заменены на термины "пруды, обводненные карьеры" в Гражданском кодексе РФ (п.1 ст.130, п.2 ст.261), Земельном кодексе РФ (п.3 ст.23, п.1 ст.40, п.2 ст.77, п.12 ст.85), Федеральных законах "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (ст.1), "О разграничении государственной собственности на землю"* (ст.5), "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ч.2 и 3 ст.50).

________________

* Утратил силу.

В результате внесенных изменений в п.2 ст.261 Гражданского кодекса РФ, если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, находящиеся на нем лес и растения.
По смыслу этой правовой нормы, если пруд или обводненный карьер расположен на земельном участке, находящемся в частной собственности, то право собственности распространяется и на соответствующий пруд или обводненный карьер.
Пруд или обводненный карьер следует юридической судьбе земельного участка, на котором он расположен. Такой земельный участок разделу не подлежит, если в результате подобного раздела требуется раздел пруда или обводненного карьера.
В проекте ВК РФ, принятом в первом чтении*, в соответствии с его концепцией были установлены ограничения оборотоспособности обособленных водных объектов (замкнутых водоемов) в зависимости от их естественного или искусственного происхождения, размера, нахождения в черте населенного пункта или удаленности от населенных пунктов**. В принятом Водном кодексе РФ таких ограничений нет.

________________

* См.: постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 апреля 2005 г. N 1784-IV ГД "О проекте N 136492-4 Водного кодекса Российской Федерации".
** См. подробнее: Волков Г.А. Методологические основы подготовки проекта Водного кодекса РФ // Экологическое право. 2004. N 6. С. 35-39.

Приобретение в собственность прудов или обводненных карьеров должно соответствовать принципу равного доступа физических и юридических лиц к приобретению в собственность водных объектов, который закреплен в п.8 ст.3 ВК РФ.
2. Разграничение государственной собственности на пруды и обводненные карьеры проведено в ст.7 Федерального закона от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации".
Земельные участки, в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью Российской Федерации, если указанные водные объекты находятся на территориях двух и более субъектов РФ или указанные земельные участки отнесены федеральными законами к федеральной собственности.
Земельные участки, которые не находятся в собственности Российской Федерации и в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью субъектов РФ, если указанные водные объекты находятся на территориях двух и более муниципальных районов, городских округов или указанные земельные участки отнесены федеральными законами к собственности субъектов РФ.
Земельные участки, которые не находятся в собственности Российской Федерации, субъектов РФ, граждан, юридических лиц и в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью муниципальных районов, если указанные водные объекты находятся на территориях двух и более поселений или указанные земельные участки находятся на территориях муниципальных районов вне границ поселений.
Земельные участки, которые не находятся в собственности Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных районов, граждан, юридических лиц и в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью поселений, городских округов.
3. В ВК РФ 2006 г. по сравнению с ВК РФ 1995 г.* более утонченно урегулированы отношения собственности на водные объекты в случае изменения их местоположения.

________________

* Изменение русла реки или иное изменение местоположения водного объекта не влечет изменения формы и вида собственности на водный объект, если иное не следует из настоящего Кодекса.
В новом Кодексе закреплено правило, согласно которому естественное изменение русла реки не влечет за собой прекращения права собственности Российской Федерации на этот водный объект. Поэтому естественное изменение русла реки может привести к прекращению права частной собственности на земельный участок, на котором оказалось русло реки в результате его естественного изменения.
Это правило не может применяться для случаев искусственного изменения русла реки или местоположения других водных объектов.
4. Понятие водного объекта и земель водного фонда непосредственно связано с вопросом о праве собственности на водные объекты и земли водного фонда, а также с вопросом об оборотоспособности водных объектов и земель водного фонда.
В ВК РФ 2006 г. в сравнении с прежним ВК РФ 1995 г. уточнено понятие водного объекта и земель водного фонда.
В ВК РФ 1995 г. поверхностные воды и земли, покрытые ими и сопряженные с ними (дно и берега водного объекта), рассматривались как единый водный объект. Поэтому берега водного объекта могли быть отнесены к землям водного фонда. Точного значения, что должно было пониматься под "берегом" водного объекта, в законодательстве не было.
Поскольку в п.1 ст.102 Земельного кодекса РФ к землям водного фонда были отнесены водоохранные зоны водных объектов, то берег в пределах водоохранной зоны мог быть отнесен к землям водного фонда.
Отнесение земельного участка к той или иной категории земель определяет его оборотоспособность. В случае нахождения земельного участка в пределах водоохранной зоны имели место риски, связанные как с видами допустимого использования земельного участка, так и с его оборотоспособностью.
В ВК РФ 2006 г. эти проблемы решены следующим образом.
В ст.1 дано определение водного объекта, согласно которому водный объект - это природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима.
В соответствии со ст.5 поверхностные водные объекты состоят из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии.
При этом береговая линия (граница водного объекта) определяется, в частности, для реки, ручья, канала, озера, обводненного карьера - по средне-многолетнему уровню вод в период, когда они не покрыты льдом; для пруда, водохранилища - по нормальному подпорному уровню воды.
Федеральным законом от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" внесены изменения в ст.102 Земельного кодекса РФ, она изложена в новой редакции*.

________________

* Изменения вступили в силу с 8 июня 2006 г.

Теперь к землям водного фонда относятся земли:
1) покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах;
2) занятые гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах.
Водоохранные зоны исключены из состава земель водного фонда.
Кроме этого, водоохранные зоны исключены также из состава земель природоохранного назначения (п.1ст. 97 Земельного кодекса РФ).
В ВК РФ 2006 г. заменен ранее использовавшийся в прежнем ВК РФ 1995 г. термин "бечевник" на термин "береговая полоса".
Полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования (береговая полоса) предназначается для общего пользования. Ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет 20 м, за исключением береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем 10 км. Ширина береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем 10 км, составляет 5 м.
Каждый гражданин вправе пользоваться (без использования механических транспортных средств) береговой полосой водных объектов общего пользования для передвижения и пребывания около них, в том числе для осуществления любительского и спортивного рыболовства и причаливания плавучих средств.
Береговая полоса не относится к землям водного фонда, однако в результате внесения изменений в Земельный кодекс РФ его ст.7 дополнена положением, согласно которому запрещается приватизация земельных участков в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с ВК РФ (п.8).
В результате внесения изменений в Земельный кодекс РФ уточнены ограниченные в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки.
Согласно подп.3 п.5 ст.27 Земельного кодекса РФ, ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки, в пределах которых расположены водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности.
В Земельном кодексе РФ уточнен состав земель сельскохозяйственного назначения.
Согласно п.2 ст.77 Земельного кодекса РФ в составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, древесно-кустарниковой растительностью, предназначенной для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, водными объектами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.
Однако с учетом положений измененной ст.102 Земельного кодекса РФ под "водными объектами" в ст.7 Земельного кодекса РФ следует понимать пруды и обводненные карьеры.
Кроме этого, в Земельном кодексе РФ уточнены права собственников земельных участков на использование земельных участков.
Согласно п.1 ст.40 Земельного кодекса РФ собственник земельного участка имеет право, в частности:
- использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также пруды, обводненные карьеры в соответствии с законодательством РФ;
- проводить в соответствии с разрешенным использованием оросительные, осушительные, культуртехнические и другие мелиоративные работы, строить пруды и иные водные объекты в соответствии с установленными законодательством экологическими, строительными, санитарно-гигиеническими и иными специальными требованиями.
С 1 января 2007 г. вступают в силу изменения в Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", которыми урегулированы основания перевода земель другой категории или земельных участков в составе таких земель в земли водного фонда.
К таковым относятся случаи:
1) если земли заняты водными объектами;
2) строительства водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водных объектах;
3) изменения русла рек и иных изменений местоположения водных объектов.
5. В ВК РФ 2006 г. сохранено понятие водных объектов общего пользования (ст.6).
По общему правилу к ним относятся поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. Водные объекты общего пользования означают, что они являются общедоступными водными объектами.
Каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд. Исключения установлены в ВК РФ или могут быть предусмотрены в других федеральных законах.
Например, водный объект, находящийся в государственной или муниципальной собственности, или его часть могут быть предоставлены в обособленное водопользование.
Обособленное водопользование может осуществляться на водных объектах или их частях, находящихся в собственности физических лиц, юридических лиц; водных объектах или их частях, находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставленных для обеспечения обороны страны и безопасности государства, иных государственных или муниципальных нужд, обеспечение которых исключает использование водных объектов или их частей другими физическими лицами, юридическими лицами, а также для осуществления рыбоводства (ч.2 ст.38).
В результате внесения изменений в Земельный кодекс РФ уточнены случаи установления публичных сервитутов.
Согласно подпп.8 п.3 ст.23 Земельного кодекса РФ публичные сервитуты могут устанавливаться для использования земельного участка в целях охоты, ловли рыбы в расположенном на земельном участке водном объекте, сбора дикорастущих растений в установленные сроки и в установленном порядке.
6. Формы собственности на подземные водные объекты определяются законодательством о недрах.
В преамбуле Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-I "О недрах"* дано определение недр и закреплено, что данный Закон регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озер и заливов морей.

________________

* В редакции Федерального закона от 3 марта 1995 г. N 27-ФЗ; с изм., внесенными Федеральными законами от 10 февраля 1999 г. N 32-ФЗ, от 2 января 2000 г. N 20-ФЗ, от 14 мая 2001 г. N 52-ФЗ, от 8 августа 2001 г. N 126-ФЗ, от 29 мая 2002 г. N 57-ФЗ, от 6 июня 2003 г. N 65-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 15 апреля 2006 г. N 49-ФЗ.

Таким образом, подземные водные объекты отнесены к специфическим минеральным ресурсам недр.
Отношения собственности на недра урегулированы в ст.1_2 Закона РФ "О недрах", в которой предусмотрено, что недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью.
Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами.
Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной, частной и иных формах собственности.


Комментарий к статье 9. Право пользования водными объектами
1. В ВК РФ 2006 г. предусмотрены два основания возникновения права пользования водными объектами (ст.11):
- договор водопользования;
- правовой акт уполномоченного исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления (решение о предоставлении водного объекта в пользование).
На основании договоров водопользования водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, собственности муниципальных образований, предоставляются в пользование для:
1) забора (изъятия) водных ресурсов из поверхностных водных объектов;
2) использования акватории водных объектов, в том числе для рекреационных целей;
3) использования водных объектов без забора (изъятия) водных ресурсов для целей производства электрической энергии.
На основании решений о предоставлении водных объектов в пользование водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, собственности муниципальных образований, предоставляются в пользование в случаях:
1) для использования водного объекта в публичных интересах (например, для обеспечения обороны страны и безопасности государства, проведения дноуглубительных, взрывных, буровых и других работ, связанных с изменением дна и берегов водных объектов);
2) когда исключена возможность ведения переговоров об условиях водопользования между исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления и водопользователем (например, для сброса сточных вод и(или) дренажных вод);
3) для отдельных видов использования водного объекта (например, для размещения стационарных и(или) плавучих платформ и искусственных островов, разведки и добычи полезных ископаемых, для сплава леса в плотах и с применением кошелей, для забора (изъятия) водных ресурсов для орошения земель сельскохозяйственного назначения (в том числе лугов и пастбищ), для организованного отдыха детей, а также организованного отдыха ветеранов, граждан пожилого возраста, инвалидов).
В этом установленном перечне отсутствует предоставление водных объектов или их части в пользование для образования или расширения особо охраняемых природных территорий.
Поскольку особо охраняемые природные территории образуются на основании правовых актов государственных органов исполнительной власти, предоставление водных объектов или их части в пользование для образования или расширения особо охраняемых природных территорий должно быть основано также на правовом акте уполномоченного органа государственной власти (решении о предоставлении водного объекта в пользование).
Кроме этого, в установленных в ст.11 ВК РФ случаях допускается пользование водными объектами в силу закона, т.е. без договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта в пользование.
Такие случаи условно можно разделить на три группы:
1) когда условия водопользования определяются нормативными правовыми актами, входящими в систему иных отраслей законодательства (например, для судоходства (в том числе морского судоходства), плавания маломерных судов; для рыболовства, рыбоводства, охоты);
2) для использования водного объекта в публичных интересах, когда оно не влечет существенного ограничения прав иных водопользователей (например, для санитарного, карантинного и другого контроля; для научных, учебных целей);
3) для отдельных видов использования водного объекта, которые либо оказывают контролируемое влияние на окружающую среду (например, для разведки и добычи полезных ископаемых, размещения и строительства трубопроводов, дорог и линий электропередачи на болотах, за исключением болот, отнесенных к водно-болотным угодьям, а также болот, расположенных в поймах рек), либо не оказывают столь значительного влияния, которое может повлечь тяжкие последствия (например, для полива садовых, огородных, дачных земельных участков, ведения личного подсобного хозяйства, а также водопоя, проведения работ по уходу за сельскохозяйственными животными).
Приобретение права пользования водными объектами должно соответствовать принципам:
- равного доступа физических и юридических лиц к приобретению права пользования водными объектами;
- гласности осуществления водопользования, согласно которому решения о предоставлении водных объектов в пользование и договоры водопользования должны быть доступны любому лицу, за исключением информации, отнесенной законодательством РФ к категории ограниченного доступа;
- комплексного использования водных объектов, в соответствии с которым использование водных объектов может осуществляться одним или несколькими водопользователями (ст.3 ВК РФ).
2. Естественное изменение русла реки не влечет за собой изменения или прекращения права пользования этим водным объектом, если из существа правоотношения и положений ВК РФ не следует иное.
Прекращение права пользования водным объектом, возникшее на основании решения о предоставлении водного объекта в пользование, в результате естественного изменения русла реки специально в ВК РФ не урегулировано.
Общая правовая норма о прекращении права пользования водными объектами содержится в ч.1 ст.10 ВК РФ. Право пользования поверхностными водными объектами прекращается по основаниям и в порядке, которые установлены гражданским законодательством и ВК РФ.
Если при естественном изменении русла реки использовать водный объект становится невозможно, данное обстоятельство может служить основанием прекращения права пользования водным объектом.
В случае, когда право пользования водным объектом возникло на основании договора водопользования, изменение и расторжение договора водопользования осуществляются в соответствии с гражданским законодательством (ст.17 ВК РФ).
Согласно п.1 ст.451 Гражданского кодекса РФ существенное изменение обстоятельств, из которых стороны исходили при заключении договора, является основанием для его изменения или расторжения, если иное не предусмотрено договором или не вытекает из его существа.
Изменение обстоятельств признается существенным, когда они изменились настолько, что если бы стороны могли это разумно предвидеть, договор вообще не был бы ими заключен или был бы заключен на значительно отличающихся условиях.
Вместе с тем при прекращении права пользования водным объектом водопользователь обязан:
1) прекратить в установленный срок использование водного объекта;
2) обеспечить консервацию или ликвидацию гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водных объектах, осуществить природоохранные мероприятия, связанные с прекращением использования водного объекта (ч.6 ст.10 ВК РФ).
3. Право пользования подземными водными объектами приобретается по основаниям и в порядке, которые установлены законодательством о недрах.
По общему правилу основанием возникновения права пользования участком недр для целей добычи подземных вод, используемых для питьевого водоснабжения населения или технологического обеспечения водой объектов промышленности, является решение комиссии, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются также представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта РФ для рассмотрения заявок о предоставлении права пользования участками недр (ст.10_1 Закона РФ "О недрах").
Порядок рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для целей добычи подземных вод, используемых для питьевого водоснабжения населения или технологического обеспечения водой объектов промышленности, утвержден приказом МПР России от 29 ноября 2004 г. N 710.
В ст.11 Закона РФ "О недрах" предусмотрено, что предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы бланк с Государственным гербом РФ, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами.
Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора.
Для добычи подземных вод участки недр предоставляются в пользование на срок до 25 лет.
Особо в Законе РФ "О недрах" урегулирован порядок добычи общераспространенных полезных ископаемых собственниками, владельцами земельных участков.
Собственники, владельцы земельных участков имеют право по своему усмотрению в их границах осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до 5 м, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ (ст.19).


Комментарий к статье 10. Прекращение права пользования водными объектами
1. Расположение данной статьи в структуре Кодекса не является удачным. Для ее понимания необходимо изучение оснований возникновения права пользования, их особенностей, которые содержатся в следующей главе. Поэтому логичнее было бы расположить данную статью после гл.3 Кодекса.
Основания прекращения права пользования водными объектами зависят от вида водных объектов. Основания и порядок прекращения права пользования поверхностными водными объектами содержатся в ВК РФ и гражданском законодательстве. Основания и порядок прекращения права пользования подземными водными объектами урегулированы в законодательстве о недрах.
2. Основания и порядок прекращения права пользования поверхностными водными объектами зависят от основания возникновения этого права.
Если право пользования поверхностным водным объектом возникло на основании договора водопользования, то согласно ст.17 ВК РФ изменение и расторжение договора водопользования осуществляются в соответствии с гражданским законодательством.
Таким образом, общие условия изменения и расторжения договора, установленные в гл.29 Гражданского кодекса РФ, применимы к договору водопользования.
Вместе с тем, учитывая, что водные отношения (отношения по использованию и охране водных объектов) регулируются водным законодательством (ч.1 ст.4 ВК РФ), гражданское законодательство может применяться к основаниям и порядку изменения и расторжения договора водопользования в той мере, в какой они не урегулированы водным законодательством, а также исходя из общих начал и смысла водного законодательства.
В комментируемой статье установлен судебный порядок принудительного прекращения права пользования водным объектом (ч.3), дополнительные обязанности водопользования при прекращении права пользования водным объектом (ч.6). Кроме этого, в ч.1 ст.13 ВК РФ содержится императивное требование, гласящее, что договор водопользования должен содержать порядок прекращения пользования водным объектом или его частью.
Поэтому в договоре водопользования не может быть установлено право той или иной стороны на односторонний отказ от исполнения договора полностью или частично.
Договор водопользования может быть изменен либо расторгнут по соглашению сторон.
Основания принудительного прекращения права пользования водным объектом сводятся к случаям:
- ненадлежащего использования водного объекта или неиспользования водного объекта в установленные сроки;
- возникновения необходимости использования водного объекта для государственных или муниципальных нужд.
Ненадлежащее использование водного объекта определено как нецелевое использование водного объекта или использование водного объекта с нарушением законодательства Российской Федерации.
Предъявлению требования о прекращении права пользования водным объектом ввиду его ненадлежащего использования должно предшествовать вынесение предупреждения исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в зависимости от того, в чьей собственности находится водный объект и были ли переданы соответствующие полномочия Российской Федерации в области водных отношений органам государственной власти субъектов РФ.
Форма предупреждения должна быть установлена уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.
Порядок принудительного прекращения права пользования водными объектами в случаях возникновения необходимости их использования для государственных или муниципальных нужд в ВК РФ не урегулирован, что является недостатком.
Из текста Кодекса не ясно, может ли быть в этом случае прекращено право пользования водными объектами в административном порядке, без решения суда. В ч.4 комментируемой статьи говорится о том, что такое прекращение права осуществляется исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии с федеральными законами.
Анализируемая правовая норма явно отличается от положений ч.3 комментируемой статьи. Учитывая, что приостановление водопользования может быть осуществлено в административном порядке (ч.2 ст.41), можно сделать вывод, что законодатель и в данном случае допустил возможность принудительного прекращения права пользования водными объектами в административном порядке. Однако такие полномочия должны быть прямо закреплены в федеральных законах.
В настоящее время ни в ВК РФ (ст.25-27), ни в других федеральных законах компетенция исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления по принудительному прекращению права пользования водными объектами в случаях возникновения необходимости их использования для государственных или муниципальных нужд в административном порядке не закреплена.
Поэтому до урегулирования этого вопроса в федеральных законах принудительное прекращение права пользования водными объектами в случаях возникновения необходимости их использования для государственных или муниципальных нужд в административном порядке исключено.
В ВК РФ не установлено, что является критерием необходимости использования водных объектов для государственных или муниципальных нужд, которая может служить основанием принудительного прекращения права пользования водным объектом.
Таким критерием, по смыслу ВК РФ, могут служить схемы комплексного использования и охраны водных объектов, которые включают в себя систематизированные материалы о состоянии водных объектов и об их использовании и являются основой осуществления водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, расположенных в границах речных бассейнов (ч.1 ст.33), поскольку они разрабатываются в целях:
1) определения допустимой антропогенной нагрузки на водные объекты;
2) определения потребностей в водных ресурсах в перспективе;
3) обеспечения охраны водных объектов;
4) определения основных направлений деятельности по предотвращению негативного воздействия вод.
В соответствии со ст.24 ВК РФ к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений относятся разработка, утверждение и реализация схем комплексного использования и охраны водных объектов и внесение изменений в эти схемы.
Другим критерием наличия необходимости использования водных объектов для государственных или муниципальных нужд может служить резервирование источников питьевого водоснабжения, которое проводится в соответствии со ст.34 ВК РФ.
Согласно ст.25 ВК РФ к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области водных отношений относится резервирование источников питьевого водоснабжения.
Прекращение договора водопользования должно быть зарегистрировано в государственном водном реестре (ч.2 ст.31 ВК РФ).
3. Основания прекращения права пользования поверхностным водным объектом, возникшего по решению о предоставлении водного объекта в пользование, аналогичны тем, что установлены для изменения или расторжения договора водопользования.
Однако поскольку основанием в данном случае выступает не договор, а правовой акт уполномоченного исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, порядок прекращения права пользования поверхностным водным объектом имеет особенности, которые явно не урегулированы в ВК РФ.
Для добровольного прекращения права пользования поверхностным водным объектом водопользователь должен подать в уполномоченный исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, принявший решение о предоставлении водного объекта в пользование, соответствующее заявление.
Для принудительного прекращения права пользования поверхностным водным объектом уполномоченный исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления после соответствующего предупреждения о возможном прекращении права в результате ненадлежащего использования водного объекта или его неиспользования в установленные сроки может предъявить в суд требование о прекращении права.
Если имеется необходимость использования водных объектов для государственных или муниципальных нужд, то уполномоченный исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления вправе прекратить право пользования поверхностным водным объектом путем принятия правового акта о прекращении права пользования водным объектом и признании решения о предоставлении водного объекта в пользование утратившим силу. Однако такая компетенция исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления должна быть прямо установлена в федеральных законах.
По смыслу ч.2 ст.31 ВК РФ прекращение права пользования водным объектом должно быть зарегистрировано в государственном водном реестре.
При прекращении права пользования водным объектом водопользователь должен выполнить требования ч.6 комментируемой статьи.
4. Основания прекращения права пользования подземными водными объектами урегулированы ст.20 Закона РФ "О недрах".
К добровольным основаниям прекращения права пользования подземными водными объектами следует отнести отказ владельца лицензии от права пользования.
Кроме этого, право пользования подземными водными объектами прекращается:
- при истечении установленного в лицензии срока ее действия;
- возникновении определенного условия (если оно зафиксировано в лицензии), с наступлением которого прекращается право пользования;
- переоформлении лицензии с нарушением условий, предусмотренных Законом;
- ликвидации предприятия или иного субъекта хозяйственной деятельности, которому недра были предоставлены в пользование.
Принудительные основания прекращения права пользования подземными водными объектами включают случаи:
- возникновения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием подземными водными объектами, возникновения чрезвычайных ситуаций (стихийные бедствия, военные действия и др.);
- нарушения водопользователем существенных условий лицензии или систематического нарушения им установленных правил водопользования, в том числе если водопользователь в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию водным объектом в предусмотренных объемах.
5. При прекращении права пользования водным объектом водопользователь обязан прекратить в установленный срок использование водного объекта и обеспечить консервацию или ликвидацию гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водных объектах, осуществить природоохранные мероприятия, связанные с прекращением использования водного объекта.
Согласно п.1 ст.34 Федерального закона "Об охране окружающей среды" консервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. При этом должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности.
6. Дополнительные обязанности на собственника гидротехнического сооружения и эксплуатирующей организации возложены Федеральным законом "О безопасности гидротехнических сооружений".
В ст.9 данного Федерального закона предусмотрено, что собственник гидротехнического сооружения и эксплуатирующая организация обязаны обеспечивать соблюдение норм и правил безопасности гидротехнических сооружений при их строительстве, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, ремонте, реконструкции, консервации, выводе из эксплуатации и ликвидации.
После реконструкции, капитального ремонта, восстановления либо консервации собственник гидротехнического сооружения или эксплуатирующая организация обязаны составить декларацию безопасности гидротехнического сооружения.
Утверждение такой декларации органом надзора за безопасностью гидротехнических сооружений является основанием для получения разрешения на вывод из эксплуатации гидротехнического сооружения либо на его реконструкцию, капитальный ремонт, восстановление или консервацию (ст.10).
Отношения по эксплуатации гидротехнического сооружения и обеспечения безопасности гидротехнического сооружения, разрешение на строительство и эксплуатацию которого аннулировано (в том числе гидротехнического сооружения, находящегося в аварийном состоянии), а также гидротехнического сооружения, которое подлежит консервации или ликвидации, и гидротехнического сооружения, которое не имеет собственника, урегулированы постановлением Правительства РФ от 27 февраля 1999 г. N 237 "Об утверждении Положения об эксплуатации гидротехнического сооружения и обеспечении безопасности гидротехнического сооружения, разрешение на строительство и эксплуатацию которого аннулировано, а также гидротехнического сооружения, подлежащего консервации, ликвидации либо не имеющего собственника"*.

________________

* С изменениями, внесенными постановлением Правительства РФ от 8 мая 2002 г. N 302.

Порядок ликвидации и консервации опорных, параметрических, поисковых, разведочных, эксплуатационных, нагнетательных, контрольных (пьезометрических, наблюдательных), специальных (поглощающих, водозаборных), йодобромных, бальнеологических и других скважин урегулирован в Инструкции о порядке ликвидации, консервации скважин и оборудования их устьев и стволов, утвержденной постановлением Госгортехнадзора России от 22 мая 2002 г. N 22.


1   2   3   4   5   6   7   8   9   10


Учебный материал
© bib.convdocs.org
При копировании укажите ссылку.
обратиться к администрации