Боголюбов (ред). Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации (постатейный) - файл n1.doc

Боголюбов (ред). Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации (постатейный)
скачать (2021.8 kb.)
Доступные файлы (1):
n1.doc2022kb.23.11.2012 23:22скачать

n1.doc

1   2   3   4   5   6   7   8   9   10
Глава 4. УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ВОДНЫХ ОБЪЕКТОВ

Комментарий к статье 24. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области

водных отношений
1. Понятие "управление в области использования и охраны водных объектов" (название главы ВК РФ) включает основы этого управления (полномочия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, органов местного самоуправления, их разграничение между собой, основные принципы управления), систему органов исполнительной власти Российской Федерации в этой области (федеральных, региональных, государственного органа управления использованием и охраной водного фонда), сферы государственного управления (водохозяйственные балансы, схемы комплексного использования и охраны водных объектов, государственный мониторинг, государственный водный реестр, учет, кадастр водных объектов и т.п.).
Значительная часть полномочий Российской Федерации предусматривается как в ст.24, так и в других статьях ВК РФ. Так, отношения по поводу водных объектов регулируются в ст.4, 7 и других настоящего Кодекса; принятие федеральных нормативных правовых актов - ст.2 (комментарии к ст.24 и другим статьям настоящего Кодекса наглядно демонстрируют активное правотворчество Российской Федерации в области регулирования водных отношений). Они принимаются на нескольких уровнях: законодательной, представительной властью - Федеральным Собранием РФ; Президентом РФ; Правительством РФ; государственным органом управления использованием и охраной водных объектов; иными федеральными органами исполнительной власти в области использования и охраны водных объектов.
Согласно ст.5 Конституции РФ федеративное устройство России основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. Разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами определяется Конституцией РФ, предусматривающей компетенцию Российской Федерации, совместную компетенцию Федерации и ее субъектов и компетенцию субъектов РФ.
К ведению Российской Федерации, согласно ст.71 Конституции РФ, относятся:
а) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (в том числе экологических, в области водных отношений);
б) федеральная государственная собственность (прежде всего на воды, другие природные ресурсы) и управление ею;
в) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации;
г) производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;
д) определение статуса и защита государственной границы территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;
е) гражданское, гражданско-процессуальное законодательство (как методы охраны имущественных отношений, возникающих при использовании и охране водных объектов, рычаги защиты природных ресурсов и их владельцев);
ж) метеорологическая служба, стандарты (в том числе в области водных отношений, охраны окружающей среды).
В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, согласно ст.72 Конституции РФ, находятся:
а) защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности (в том числе экологических, в области водных отношений);
б) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
в) разграничение государственной собственности (прежде всего на воды, другие природные ресурсы);
г) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории (сюда относится и благоприятная водная среда);
д) земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.
Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов субъекты РФ, согласно ст.73 Конституции РФ, обладают всей полнотой государственной власти.
Это размежевание экологической и "водной" компетенции "по вертикали" представляется весьма важным и осуществляется на всех уровнях: федеральном - Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания РФ, Президентом РФ и Правительством РФ; на уровне субъектов РФ - правотворческими и исполнительными органами субъектов РФ.
"По горизонтали" совершенствование экологического и водного законодательства и реализация полномочий в области использования и охраны вод осуществляются в трех направлениях - соответственно составу водных и экологических норм, которые группируются следующим образом:
а) собственно экологическое законодательство;
б) природоресурсное законодательство, в том числе и прежде всего водное законодательство;
в) другие отрасли законодательства, регулирующие отношения, возникающие при использовании и охране водных объектов (гражданское, административное (санитарное), финансовое и иные отрасли законодательства). Подробнее см. комментарий к ст.2 настоящего Кодекса.
Полномочия Российской Федерации по водным объектам, отнесенным к федеральной собственности, предусмотренные в п.1 настоящей статьи, конкретизируются в последующих пунктах этой статьи и в других статьях настоящего Кодекса: лимиты водопользования - в ст.35, водохранилища - в ст.45, особо охраняемые водные объекты, их зоны и округа санитарной охраны - в ст.63-66, резервирование источников питьевого водоснабжения - в ст.34.
2. Разработка, утверждение и реализация схем комплексного использования и охраны водных объектов осуществляются уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти, а порядок разработки, согласования, государственной экспертизы, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных ресурсов, согласно ч.6 ст.33 настоящего Кодекса, устанавливается Правительством РФ.
3. Предусмотренный в п.3 ст.24 ВК РФ федеральный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов тесно связан с предусмотренным в пп.14, 19-21 той же статьи установлением порядка организации и проведения государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов и иными полномочиями органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений.
Эти функции возлагаются на Правительство РФ и государственный орган управления использованием и охраной водных объектов (см. также ст.26 настоящего Кодекса).
Основные вопросы водных отношений, требующие нормативного регулирования, отнесенные к компетенции Российской Федерации и не урегулированные в настоящем Кодексе, должны, согласно ВК РФ, регулироваться органами исполнительной власти Российской Федерации в лице Правительства РФ. Это, однако, не исключает принятия Правительством РФ правовых актов индивидуального характера по вопросам, имеющим федеральное значение.
4. Государственный мониторинг водных объектов, водный кадастр, учет поверхностных и подземных вод, размежевание полномочий федеральных и региональных органов по работе с ними предусматриваются в ст.24-26 и других статьях настоящего Кодекса. Принято постановление Правительства РФ "О государственном водном кадастре Российской Федерации".
Мониторинг водных объектов предполагает наблюдение за установлением и соблюдением режима водоохранных зон, которые предусматриваются в ст.65 настоящего Кодекса, где определяются полномочия конкретных государственных органов исполнительной власти в этой области. Прежнее Положение о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах было утверждено постановлением Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. N 1404; большинство его положений воспринято в нормах комментируемого Кодекса.
5-7. В ст.24 и др. ВК РФ содержатся предписания об установлении органами государственной власти Российской Федерации порядка ведения государственного водного реестра, утверждения порядка подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование, определение порядка создания и осуществления деятельности бассейновых советов и др.
Отнесение к полномочиям Российской Федерации разработки и утверждения единой нормативно-методической базы регулирования водных отношений предполагает прежде всего принятие Россией нормативных правовых актов, предусмотренных в ст.2 настоящего Кодекса. В комментируемой статье не указано, о полномочиях каких органов какой компетенции идет речь. В любом случае разработка нормативно-правовой базы должна быть тесно увязана с единой научно-технической политикой, с фундаментальными и прикладными научными исследованиями.
Порядку использования водных объектов посвящены статьи гл.5 настоящего Кодекса о целях и видах водопользования (ст.37, 38), порядке предоставления водных объектов в пользование и осуществления общего водопользования (ст.11 и 21), правах и обязанностях собственников водных объектов и водопользователей (ст.39) и др. В них названы государственные органы, осуществляющие компетенцию Российской Федерации в этой области.
8. Гидрографическое и водохозяйственное районирование территории Российской Федерации предусматривается в ст.32 ВК РФ.
9. В ВК РФ немного норм, посвященных экономическому механизму организации рационального водопользования, что объяснимо в условиях формирования рыночных отношений. Экономическое стимулирование охраны водных объектов и платность водопользования являются основными принципами водного законодательства согласно пп.14 и 15 ст.3 ВК РФ.
Контуры и принципы экономического стимулирования рационального водопользования обозначены в ст.8-11, 20, 40, 69 ВК РФ, ст.14-18 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7 "Об охране окружающей среды"*.

________________

* СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

Принципы экономического регулирования использования, восстановления и охраны водных объектов, порядка установления и взимания платы за водопользование решаются не только теми органами, которые названы в ВК РФ, но и иными государственными органами, уполномоченными их решать согласно своей компетенции и в соответствии с Конституцией РФ.
Так, в Налоговом кодексе РФ, ином налоговом законодательстве предусмотрены основные направления налоговой реформы в Российской Федерации и меры по укреплению налоговой и платежной дисциплины, консолидация в федеральном бюджете начиная с государственных внебюджетных фондов с сохранением целевой направленности использования денежных средств, сокращение льгот и исключений из общего режима налогообложения, увеличение роли экологических налогов и штрафов.
10. Разработка и установление нормативов допустимого воздействия на водные объекты и целевых показателей качества воды в водных объектах предусматриваются в ст.35 ВК РФ.
11-13. Порядок реализации предусмотренных в этих пунктах полномочий РФ раскрывается в ст.45 и др. ВК РФ.
Установление режимов наполнения и сработки водохранилищ, пропуска паводков на водных объектах представляет сложную проблему, так как это, как правило, каскад или система водохранилищ, в которых необходимо обеспечение интересов всех водопользователей, требований рационального использования и охраны водных ресурсов, потребности рыбного хозяйства при соблюдении приоритета питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (см. комментарии к ст.42, 43, 51 и др. настоящего Кодекса).
14. Основы государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов предусматриваются в ст.36 ВК РФ.
15. О резервировании источников питьевого водоснабжения см. ст.34 ВК РФ и комментарий к ней.
16. Использование водных объектов для взлета, посадки воздушных судов предусматривается в части второй ст.47 ВК РФ, имеющей отсылочный характер.
17. Полномочия, задачи и функции по предотвращению негативного воздействия вод предусматриваются в ч.2-4 ст.67 ВК РФ.
18. Принцип "загрязнитель платит" воспринят в ВК РФ из западного опыта, что не исключает государственных капиталовложений в охрану и восстановление водных объектов. Федеральная единая инвестиционная политика имеет значение для использования и охраны водных объектов. Правительством РФ утверждено Положение о Российской программе организации инвестиций в оздоровление окружающей среды.
Значительная часть инвестиций предусматривается в соответствующих федеральных программах, в частности по предупреждению и ликвидации последствий вредного воздействия вод (см. комментарий к ст.67 ВК РФ). Правительством РФ утвержден Порядок разработки и реализации федеральных Программ и межгосударственных Программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация.
Примером ФЦП могут служить утвержденные постановлениями Правительства РФ Комплексные федеральные программы по обеспечению охраны озера Байкал и рационального использования природных ресурсов его бассейна. Указанные Программы представляют, по нашим подсчетам, почти два десятка программ, принятых по поводу Байкала на общегосударственном уровне за последнюю треть века: не менее трети предыдущих предписаний, по нашим же подсчетам, оказались невыполненными или недовыполненными в значительной мере из-за противоречий экономических и экологических приоритетов, падения государственной и технологической дисциплины, сложности и многоплановости проблемы сохранения и спасения этого уникального хранилища пресной воды.
19-21. Эти нормы объединяются общей темой осуществления государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов, предусмотренного в п.14 настоящей статьи и в ст.36 ВК РФ.
22. В ВК РФ содержатся десятки норм, устанавливающих компетенцию Правительства РФ и уполномоченного им федерального государственного органа исполнительной власти (см., например, ч.2, 4, 5-9 ст.26, ч.3 и 6 ст.35 и другие статьи ВК РФ).


Комментарий к статье 25. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в

области водных отношений
1. Концепция ВК РФ о разграничении собственности на водные объекты, как и иного федерального законодательства о разграничении собственности на землю и иные природные ресурсы, обусловливает наделение собственников соответствующими правами.
2. Из п.1 комментируемой статьи следует п.2, соответствующий ст.20 и п.9 ст.24 ВК РФ.
3. Участие субъекта РФ в деятельности бассейновых советов (ст.29 настоящего Кодекса) предполагает участие органов государственной власти субъектов РФ в подготовке, заключении и выполнении бассейновых соглашений, разработке, утверждении и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов (ст.33 ВК РФ) и другие организационно-правовые формы. Участие субъектов РФ в схемах использования и охраны водных объектов, например, предполагает:
- участие представителей законодательной и исполнительной властей субъекта РФ в составе рабочих групп и комиссий по разработке схем;
- участие в согласовании, т.е. высказывании мнения исполнительным органам субъекта РФ по поводу проекта схемы;
- участие представителей субъекта РФ, выделенных его законодательными либо исполнительными органами, в проведении государственной экспертизы схемы, направление своих предложений и замечаний экспертной комиссии, другие полномочия субъекта РФ, предусмотренные, например, в Федеральном законе от 23 ноября 1995 года "Об экологической экспертизе"*;

________________

* СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556.

- участие в выполнении схемы путем финансовых, организационных, правовых и иных мероприятий.
4. Если к полномочиям Российской Федерации относятся федеральные программы, то и к полномочиям субъектов РФ относятся территориальные государственные программы по использованию и охране водных объектов или их частей, расположенных на территории субъектов РФ (субъект РФ, согласно Конституции РФ, - государственное образование).
Самостоятельность утверждения территориальных программ в субъектах РФ не исключает их участия в реализации федеральных государственных программ через деятельность законодательных, исполнительных и иных органов субъекта РФ.
5. Резервирование органами государственной власти субъектов РФ источников питьевого водоснабжения осуществляется в соответствии с порядком резервирования, предусмотренным в п.15 ст.24 и ст.34 ВК РФ.
Порядок, определяемый Правительством РФ, предусматривает резервирование, цели, специальный режим охраны и контроля резервных источников питьевого водоснабжения. В исключительных случаях, предусмотренных законодательством РФ, государственные органы исполнительной власти Российской Федерации и субъекта РФ могут также разрешать использование подземных вод для целей, не связанных с питьевым и хозяйственно-бытовым водоснабжением.
6. Важной и по-своему уникальной функцией государственных органов исполнительной власти субъектов РФ является осуществление регионального государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов, за исключением водных объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору, поскольку за Федерацией в лице ее Правительства оставлено установление порядка его организации и проведения (п.3 ст.24, ч.8 ст.36 и др. настоящего Кодекса)*.

________________

* Федеральный государственный экологический контроль: пособие для правоприменителей / под ред. С.А.Боголюбова. М.: Проспект, 2005.

7-8. К полномочиям субъектов относится утверждение правил, т. е. рассчитанных на неоднократное применение неперсонифицированных норм. Их устанавливают законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Согласно ч.1, 2, 6 и 7 ст.2 настоящего Кодекса они включаются в водное законодательство РФ и не могут противоречить федеральным законам (по вопросам компетенции Российской Федерации и совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов).
Правотворческая и иные функции субъектов РФ вытекают из положений ст.5, 66, 67, 72 и 73 Конституции РФ, ст.2, 25 и других статей настоящего Кодекса, иных актов законодательства РФ и ее субъектов.
Полномочиями субъектов РФ являются участие в выполнении правил пользования водными объектами для плавания на маломерных плавательных средствах и правил охраны жизни людей на воде (ч.3 и 4 ст.6 настоящего Кодекса).
9. Проведение государственного мониторинга водных объектов предусматривается и раскрывается в ст.30 ВК РФ.
10. Одной из мер по предотвращению вредного воздействия вод и охраны водных объектов, находящихся в собственности субъектов РФ, может служить государственная экологическая экспертиза.
Проведение государственной экспертизы относится, согласно Федеральному закону "Об экологической экспертизе" 1995 г., к компетенции как Российской Федерации, так и ее субъектов: Водный кодекс не предусматривает размежевания между ними видов предпроектной и проектной документации на строительство и реконструкцию объектов, влияющих на состояние вод. Распределение полномочий Российской Федерации и ее субъектов при государственной экологической экспертизе предусматривается в Федеральном законе об экологической экспертизе от 23 ноября 1995 г.*

________________

* Кичигин Н.В., Пономарев М.В., Семьянова А.Ю. Об экологической экспертизе: постатейный комментарий к Федеральному закону. М.: Юстицинформ, 2006.

11. Меры по охране водных объектов могут включать ограничение, приостановление, прекращение и запрещение использования водных объектов, которые могут устанавливаться в ряде случаев органами исполнительной власти субъектов РФ, поскольку внесение представления и согласование этих вопросов предусматриваются в ст.10 и 41 настоящего Кодекса.
Часть полномочий субъектов РФ по охране находящихся в их собственности водных объектов связана с осуществлением функций государственной власти на территории субъекта РФ. Это:
- установление режима использования водных объектов при чрезвычайных ситуациях (ст.67 настоящего Кодекса, ст.242 ГК РФ);
- предотвращение и ликвидация последствий вредного воздействия вод, в том числе паводка (ст.67 настоящего Кодекса; осуществление его определяется масштабами вредного воздействия вод);
- установление водоохранных зон и прибрежных защитных полос (определение порядка установления и режима использования предусматривается в ст.65 настоящего Кодекса);
- объявление водных объектов или их частей зонами чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия (это полномочие также отнесено к компетенции Российской Федерации, субъектов РФ либо муниципальных образований, следовательно, речь идет о федеральных, региональных или муниципальных зонах; см. ст.24-27 и 67 настоящего Кодекса);
- разрешение в исключительных случаях использования водных объектов, содержащих природные лечебные ресурсы (правомочие органов исполнительной власти субъектов РФ - ст.64 настоящего Кодекса).
К названным полномочиям следует добавить проведение государственной экспертизы и охрану исконной среды обитания (ст.54 и другие статьи ВК РФ). В ВК РФ не расшифровываются уровни этой компетенции. Можно предположить, что ее размежевание произойдет по масштабности и значимости решаемых проблем, источникам финансирования мероприятий и т.п.
Полное дублирование полномочий или, во всяком случае, их совершенно одинаковое изложение в законодательстве не приносило пользы, так как приводило в конечном счете к безответственности: можно, однако, констатировать, что в комментируемом Кодексе количество таких дублирований значительно уменьшено по сравнению с актами 70-90-х годов и обусловливается отчасти попытками детального правового регулирования компетенции.
В 1990-е годы распространялись соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и субъектами РФ. К настоящему времени подобные соглашения потеряли актуальность, а в большинстве случаев и отменены в связи с выстраиванием вертикали власти, проведением административной реформы, созданием федеральных округов, изменением характера отношений между Федерацией и ее субъектами по поводу использования и охраны вод. Разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов представляло в конце прошлого века серьезную проблему, которая в настоящее время решается и в основном решена.
12. Указанный пункт можно понять в сравнении с п.19 и 20 ст.24 и ч.3 ст.36 ВК РФ. Сопоставление п.12 комментируемой статьи и п.20 ст.24 ВК РФ не исключает также нашего вывода о том, что органы государственной власти субъектов РФ призваны разграничивать водные объекты регионального и муниципального контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов.
13. Этот пункт аналогичен п.21 ст.24 ВК РФ и связан с ч.4 ст.36 ВК РФ. Перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ в области водных отношений не исчерпывается комментируемой статьей, но предусматривается и в других нормах ВК РФ, предписаниях иных федеральных, а также региональных нормативных правовых актов.


Комментарий к статье 26. Передача осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области водных

отношений органам государственной власти субъектов Российской Федерации
1-2. Передача отдельных полномочий Российской Федерации предусматривается в ч.2 ст.78 Конституции РФ и практикуется в ХХI в. (вместо применявшегося в 1990-х гг. заключения договоров и соглашений между органами власти Российской Федерации и субъектов РФ (что в принципе не исключает одно другого).
3-7. Согласно ст.6 Бюджетного кодекса РФ от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ под субвенциями понимаются бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов. Последним субвенции отличаются от дотаций. В научной литературе принято делить субвенции на текущие и инвестиционные, призванные выравнивать социально-экономическое развитие тех или иных территорий. Важная черта субвенций заключается в том, что в случае их нецелевого использования получателем они взыскиваются обратно*.

________________

* Российская юридическая энциклопедия / под ред. А.Я.Сухарева. М.: Инфра-М, 1999. С. 937.

Кроме того, в УК РФ содержится ст.285_1 "Нецелевое расходование бюджетных средств".
Данное преступление характеризуется следующим образом: расходование бюджетных средств должностным лицом получателя бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, совершенное в крупном размере.
8-11. Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление в области использования и охраны водных объектов (уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти), образуют единую систему органов исполнительной власти Российской Федерации, обеспечивающих реализацию государственной политики в области использования и охраны водных объектов.
Это не означает, что субъекты РФ не участвуют в государственном управлении использованием и охраной вод - государственное управление в области использования и охраны водных объектов осуществляется субъектами РФ в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации, общими принципами организации исполнительных органов государственной власти и настоящим Кодексом.
Согласно ст.5 Конституции РФ ее федеративное устройство основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты РФ между собой равноправны.
Согласно ст.77 Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральными законами (ст.77 Конституции РФ).
Хотя в ВК РФ Президент РФ не обозначен в качестве органа государственного управления в области использования и охраны водных объектов, ряд положений Конституции РФ позволяют считать его активным участником и гарантом водных отношений. Это:
- обеспечение совместно с Правительством РФ в соответствии с Конституцией осуществления полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации (ст.78 Конституции РФ);
- обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; определение в соответствии с Конституцией и федеральными законами основных направлений внутренней политики государства; гарантирование прав и свобод гражданина (ст.80);
- внесение законопроектов в Государственную Думу; подписание и обнародование федеральных законов (ст.84);
- использование согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов РФ. В случае недостижения согласованного решения передача разрешения спора на рассмотрение соответствующего суда (ст.85);
- издание указов и распоряжений, не противоречащих Конституции РФ и федеральным законам, обязательных для исполнения на всей территории Российской Федерации (ст.90 Конституции РФ).
Воды используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации. Следовательно, регулирование водных отношений является составной частью, элементом государственной политики, а права граждан на чистую воду и благоприятную водную среду подлежат признанию, соблюдению и защите, являются непосредственно действующими и высшей ценностью, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (см. ст.2, 17 и 18 Конституции РФ).
9. Согласно ст.78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Таким федеральным государственным органом исполнительной власти в области использования и охраны водных объектов является Федеральное агентство водных ресурсов, которое призвано взаимодействовать с другими федеральными органами исполнительной власти. Например, при осуществлении государственного управления и контроля в области использования и охраны водных объектов Агентство, его бассейновые и территориальные органы взаимодействуют со следующими министерствами, ведомствами и их территориальными органами по вопросам:
- с МПР России - проведения единой научно-технической политики, формирования нормативно-методической базы, организации и проведения экологической экспертизы предпроектной и проектной документации, норм и правил охраны и рационального использования водных объектов;
- с Федеральным агентством по недропользованию - соблюдения определенных в лицензиях условий на право пользования недрами при любых видах деятельности, оказывающих влияние на подземные водные объекты,
а также при бурении скважин в пределах водных объектов, ведении государственного учета, водного кадастра и мониторинга ресурсов подземных вод;
- с Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости - контроля за установлением водоохранных зон и выносом в натуру границ прибрежных защитных полос, соблюдением юридическими и физическими лицами земельного законодательства и установленного режима использования земельных угодий в водоохранных зонах в соответствии с их целевым назначением, решения вопросов о выделении земель в водоохранных зонах водных объектов под промышленное и гражданское строительство;
- с Федеральным агентством лесного хозяйства - соблюдения лесо-водственных требований при пользовании лесным фондом водоохранных зон, осуществления мероприятий по сохранению и усилению водоохранных свойств лесов в пределах указанных зон и на водосборных территориях;
- с Федеральным агентством по рыболовству - соблюдения юридическими и физическими лицами требований по охране рыбных законов и условий для их воспроизводства при строительстве, реконструкции и эксплуатации различных объектов, гидротехнических и других сооружений, проведении работ на рыбохозяйственных водоемах, в прибрежных защитных полосах и водоохранных зонах, при организации пропусков воды через плотины в низовьях рек, а также при расследовании фактов гибели рыбы и других гидробионтов;
- с Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды - ведения государственного учета вод, водного кадастра в части поверхностных вод, соблюдения требований по всем видам работ в области гидрометеорологии и мониторинга состояния поверхностных вод суши и морских вод;
- с Госсанэпиднадзором - соблюдения требований нормативных правовых актов при использовании водных объектов для хозяйственно-питьевого водоснабжения, их санитарного состояния и установления зон санитарной охраны;
- с Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору - контроля за выполнением требований и условий, установленных в лицензиях на добычу полезных ископаемых, прокладку кабелей и трубопроводов, производство строительных, взрывных и иных работ на водных объектах (см. примечание к предисловию).
Водные отношения тесно связаны с отношениями по охране окружающей природной среды, экологическими проблемами, что отражается во многих статьях настоящего Кодекса. Поэтому Правительство РФ утвердило ряд положений о полномочиях отраслевых органов управления в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды.
Министерство охраны окружающей среды РФ и его территориальные органы являются государственными органами исполнительной власти Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды и в пределах своей компетенции призваны координировать деятельность других государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды и их территориальных органов, осуществляющих эти функции в соответствующих сферах управления, в том числе указанных выше федеральных агентств, а также других министерств и ведомств и их территориальных органов, которые в соответствии с законодательством решают вопросы в области охраны окружающей природной среды по согласованию или совместно с государственными органами исполнительной власти Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды.
Федеральные органы исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда обеспечивают рациональное использование, восстановление и охрану водных объектов в интересах Российской Федерации и субъектов РФ.
Федеральные органы исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда осуществляют возложенные на них полномочия непосредственно либо через свои территориальные органы. Территориальные органы включают бассейновые органы, осуществляющие государственное управление в области использования и охраны водных объектов в пределах бассейна водного объекта, и органы управления, осуществляющие государственное управление в области использования и охраны водных объектов на территории соответствующего субъекта РФ.
Положения о федеральных органах исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда утверждаются Правительством РФ от 16 июня 2004 г. N 282 "Об утверждении положения о Федеральном агентстве водных ресурсов".
Согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" определены функции федеральных министерств, служб и агентств, в ведении Министерства природных ресурсов РФ создано Федеральное агентство водного хозяйства. До этого управление использованием и охраной вод осуществлялось самим МПР России и его подразделениями.
Деятельность Федерального агентства водных ресурсов и подведомственных ему органов координируется МПР России и его территориальными органами в пределах их компетенции.
Основными функциями уполномоченного Правительством РФ федерального органа исполнительной власти (по-видимому, в области управления использованием и охраной водных объектов) являются: планирование рационального использования водных объектов, включая установление лимитов водопользования (водопотребления и водоотведения); ведение государственного мониторинга водных объектов, государственного водного кадастра и осуществление государственного учета поверхностных и подземных вод; проведение государственной экспертизы предпроектной и проектной документации на строительство и реконструкцию хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов; осуществление государственного контроля за использованием и охраной водных объектов и соблюдением режима использования территорий их водоохранных зон; подготовка, заключение и реализация бассейновых соглашений о восстановлении и охране водных объектов.
Основные задачи и функции Федерального агентства водных ресурсов (Росводресурсы) определены согласно постановлению Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 284 "Об утверждении положения о Федеральном агентстве водных ресурсов". Росводресурсы является федеральным органом исполнительной власти для оказания государственных услуг и управления государственным имуществом в сфере водных ресурсов и водного хозяйства. Росводресурсы предоставляет права пользования федеральными водными объектами (выдает лицензии, заключает договоры), разрабатывает схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов, а также водохозяйственные балансы, ведет водный кадастр, реестр договоров пользования водными объектами, регистр гидротехнических сооружений. Кроме того, Росводресурсы осуществляет мониторинг водных объектов и предоставляет информацию об их состоянии, что является государственной услугой.


Комментарий к статье 27. Полномочия органов местного самоуправления в области водных отношений
Органы местного самоуправления наделяются прежде всего полномочиями в отношении водных объектов, находящихся в муниципальной собственности.
Компетенция и полномочия органов местного самоуправления устанавливаются в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*.

________________

* СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822 с послед. изм., в том числе в Федеральном законе от 28 декабря 2004 г. N 186-ФЗ (Российская газета. 2004. 30 дек.).

Административной реформой, проводимой в стране, природоохранная и природоресурсная компетенция органов местного самоуправления как наиболее приближенных к населению подлежит расширению, а на муниципальные образования возлагаются значительные полномочия по осуществлению муниципального экологического, в том числе водного, контроля. Должностным лицам муниципального контроля передается ряд полномочий, которыми обладают должностные лица государственного экологического контроля.
Органам местного самоуправления могут также передаваться отдельные государственные полномочия в области использования и охраны водных объектов в соответствии с законодательством Российской Федерации и необходимые для реализации указанных полномочий материальные и финансовые средства. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
Муниципальные образования и органы местного самоуправления являются субъектами, участниками водных отношений (см. ст.7 настоящего Кодекса и комментарий к ней), вследствие чего они наделяются законом прежде всего собственной компетенцией, которая не считается государственно-управленческой в полном смысле этого понятия (см. ст.12 Конституции РФ).
Полтора десятка лет в ведении муниципальных образований находились вопросы местного значения, которыми они активно пользовались: владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (на правах которой могут быть водные объекты); комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования (предполагающее сбалансированное развитие экономики и экологии, рациональное использование вод, приоритет питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения населения); регулирование планирования и застройки территории муниципального образования (включающее использование водных объектов для промышленности, сброса сточных и дренажных вод, обеспечения пожарной безопасности, рекреации); регулирование использования водных объектов местного значения (т.е. тех, которые используются для нужд проживающего в муниципальном образовании населения); участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования (осуществляемой специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей среды); обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании.
В новом Федеральном законе от 6 октября 2003 г. понятие вопросов местного значения, как и понятия и классификация городских и сельских поселений, подверглись изменениям. Кроме указанных, переданных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. полномочий, органы местного самоуправления наделяются компетенцией в области водных отношений конституциями республик, уставами других субъектов РФ. В субъектах РФ принимаются законы о местном самоуправлении, о разграничении полномочий между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления, о компетенции органов местного самоуправления, которыми органам местного самоуправления передаются отдельные государственные полномочия в области использования и охраны водных объектов и необходимые для их реализации некоторые материальные и финансовые средства (см. также комментарий к ст.6 ВК РФ и комментарий к ст.17 Федерального закона от 3 июня 2006 г. N 73 "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации").


Комментарий к статье 28. Бассейновые округа
1-2. Подобной статьи о бассейновых округах не было в ВК РФ 1995 г. и иных законах РФ, хотя округа как единицы управления использованием и охраной вод существовали в системе министерств водного хозяйства (1970-1980-е гг.), экологии (начало 1990-х гг.), комитетов по водным ресурсам и т.д.
Законодательное закрепление двадцати бассейновых округов придает им правовую стабильность, легитимность и способствует официальному включению в систему управления использованием и охраной водных объектов. Учреждение и функционирование бассейновых округов, создание на их базе бассейновых советов (ст.29 ВК РФ) и заключение бассейновых соглашений являются оптимальной найденной формой управления водными ресурсами.
3. Обозначение очередного полномочия Правительства РФ предполагает рассмотрение его места в системе управления в области использования и охраны вод.
Как следует из анализа ВК РФ, система органов исполнительной власти РФ в области использования и охраны водных объектов включает федеральные органы - Правительство РФ и уполномоченный им государственный орган управления использованием и охраной водных объектов. Не являются органами государственного управления, но примыкают к ним, получают от них отдельные полномочия органы местного самоуправления (см. ст.27 настоящего Кодекса).
В соответствии со ст.110 Конституции РФ Правительство РФ осуществляет исполнительную власть Российской Федерации.
В области использования и охраны водных объектов Правительство РФ разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области здравоохранения, социального обеспечения, экологии и др.; осуществляет управление федеральной собственностью; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка (см. ст.114 Конституции РФ).
Порядок деятельности Правительства РФ определяется Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации".
Большинство полномочий Российской Федерации в области использования и охраны водных объектов, перечисленных в ст.24 настоящего Кодекса, осуществляются в соответствии с законами Российской Федерации Правительством РФ. Реализуя свою компетенцию, Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации (см. ст.115 Конституции РФ).
Так, Правительством РФ приняты касающиеся водных отношений постановления "О разработке проекта государственной стратегии устойчивого развития Российской Федерации", "О мерах по ограничению роста цен (тарифов) на продукцию (услуги) естественных монополий" и др.
Правительством РФ был утвержден План действий Правительства РФ в области охраны окружающей среды и природопользования. Постановлением Правительства РФ установлены границы и режим округов санитарной охраны курорта Талги в Республике Дагестан, месторождения минеральных вод в г.Волгограде и Красноуфимского месторождения минеральных вод в Свердловской области и т.п.
Водные отношения затрагиваются нормативными правовыми актами, регулирующими использование и охрану других природных ресурсов.
Так, постановлениями Правительства РФ были утверждены органы, осуществляющие государственную экспертизу запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр и порядок предоставления государственной отчетности предприятиями, осуществляющими разведку месторождений полезных ископаемых и их добычу, в федеральный и территориальные фонды геологической информации. Издавалось постановление Правительства РФ от 12 января 1996 г. N 16 "О мерах по усилению охраны лесов от пожаров и защиты их от вредителей и болезней в 1996 году"*.

________________

* СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 190.

В области использования и охраны водных объектов Правительство РФ реализует полномочия Российской Федерации по заключению и выполнению международных договоров. Примерами могут служить постановления Правительства РФ "О подписании Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Королевства Марокко о сотрудничестве в области морского рыболовства" и "О продлении в отношениях между Российской Федерацией и США срока действия Соглашения между Правительством Союза Советских Социалистических Республик и Правительством Соединенных Штатов Америки по некоторым вопросам морского судоходства".


Комментарий к статье 29. Бассейновые советы
1-2. В ВК РФ 1995 г. не предусматривалось образование бассейновых советов, хотя устанавливалось, что территориальные органы специально уполномоченного государственного органа управления использованием и охраной водного фонда непосредственно либо через территориальные органы, включающие бассейновые органы, осуществляют государственное управление в пределах бассейна водного объекта. Бассейновые советы создавались и функционировали несколько десятилетий на общественных и договорных началах.
Узаконение бассейновых советов означает придание им юридических полномочий. Включение их в гл. 4 "Управление в области использования и охраны водных объектов" предполагает наделение их соответствующими полномочиями рекомендательного (при разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов) и иного характера.
3-4. Практика функционирования бассейновых советов показывает, что их авторитет, значение и роль в управлении водными ресурсами определяются должностным положением, профессионализмом, компетентностью и активностью представителей органов и организаций, делегированных в советы. Создание и легитимация бассейновых советов не означает подмену ими государственных бассейновых органов управления водным фондом, но подкрепляет их и приближает к оптимальной системе сочетания государства, местного самоуправления и элементов гражданского общества. Реализация предписаний ч.4 настоящей статьи покажет степень эффективности правового регулирования и принципов формирования и функционирования бассейновых советов. См. также комментарии к ч.8-10 ст.26, ст.27 и ч.3 ст.28 ВК РФ.


Комментарий к статье 30. Государственный мониторинг водных объектов
1. Обращает на себя внимание, что государственная система наблюдений должна охватывать всех собственников водных объектов независимо от форм собственности на них и, следовательно, всех без исключения водопользователей. О водопользователях см. п.8 ст.1 ВК РФ, а о собственниках и обладателях иных прав на водные объекты - ст.8 и 9 ВК РФ.
2. В ч.1 ст.63 "Организация государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга)" Федерального закона от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды" предусматриваются цели наблюдения за состоянием окружающей среды.
В ч.3 той же статьи указано, что информация о состоянии окружающей среды используется государственными органами и органами местного самоуправления для разработки прогнозов социально-экономического развития и принятия соответствующих решений, разработки программ в области экологического развития Российской Федерации, целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов РФ и мероприятий по охране окружающей среды.
3-4. Описание целей и содержания государственного мониторинга водных объектов, включенное в Федеральный закон, имеет прежде всего технический характер, но приобретает юридическое значение, правовые последствия и обязательно для правоприменителей.
5. См.: Комментарий к Федеральному закону "О гидрометеорологической службе" (под ред. А.И.Бедрицкого, рук. авт. колл. С.А.Боголюбов. СПб.: Гидрометеоиздат, 2002); О водоохранных зонах (ст.65 настоящего Кодекса); Комментарий к Закону РФ "О недрах" (под ред. С.А.Боголюбова. М.: Норма, 2001); Федеральный закон "О безопасности гидротехнических сооружений".
6. О "водном объекте", "водном режиме" и других терминах см. пп.4, 5 и др. ст.1 ВК РФ; о бассейновых округах см. ст.28 ВК РФ.
7-8. См. комментарий к ч.8 и 9 ст.26 и ч.3 ст.28 ВК РФ.


Комментарий к статье 31. Государственный водный реестр
1. Новеллой ВК РФ является введение в водное законодательство Российской Федерации государственного водного реестра, призванного учитывать и фиксировать количество и качество водных ресурсов по территориям, характеризовать состояние поверхностных вод, участников водных отношений и их статус.
Государственному водному реестру суждено обеспечить и укрепить водный правопорядок в стране и наладить полную информацию общества о водных ресурсах России. О правах собственности и иных правах на водные объекты см. ст.8-10 настоящего Кодекса. О бассейновых округах см. ст.28, о целях и видах водопользования - ст.37-38 ВК РФ.
2. О договорах водопользования, их подготовке, заключении и содержании см. ст.11-19 ВК РФ, о решении о предоставлении водных объектов в пользование, его содержании и правовом обеспечении - ст.11, 21-23 ВК РФ.
3-4. О водохозяйственных системах, водопотреблении и водоотведении, речном бассейне и других терминах, упоминаемых в этой части, см. ст.1 "Основные понятия, используемые в настоящем Кодексе" ВК РФ и комментарий к ней.
5. Водное законодательство РФ и законодательство о недрах РФ постоянно находятся в состоянии конкуренции по поводу регулирования использования и охраны подземных водных объектов. Различные аспекты этого регулирования решаются в ВК РФ по-разному (см. ст.52, 59 и другие статьи ВК РФ).
6-8. Эти части комментируемой статьи носят конкретный юридический характер и могут порождать конкретные водные и иные правоотношения.
9. Согласно правовым актам Правительства РФ федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства и иные органы исполнительной власти открыли и ведут свои официальные сайты в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".
10. См. комментарий к ч.8 и 9 ст.26 и ч.3 ст.28 ВК РФ.


Комментарий к статье 32. Гидрографическое и водохозяйственное районирование территории Российской Федерации
Указанная статья носит преимущественно географический характер, однако предусмотренные в законе термины получают правовое наполнение и приобретают обязательный для применения характер.
1. О схемах комплексного использования и охраны водных объектов см. комментарий к ст.33 ВК РФ.
2. Об уполномоченном Правительством РФ федеральном органе исполнительной власти см. комментарий к ч.8 и 9 ст.26 ВК РФ.
3. О водохозяйственных балансах см. комментарий к ч.2 ст.33 ВК РФ.
4. Эта часть имеет более правовой характер, чем другие части указанной статьи, и отражает дальнейшее усиление исполнительной власти и его высшего органа в Российской Федерации. Об указанных и иных полномочиях Правительства РФ см. комментарий к ч.3 ст.28 ВК РФ.


Комментарий к статье 33. Схемы комплексного использования и охраны водных объектов
1-2. В свое время действовало постановление Совета Министров РСФСР от 9 июля 1976 г. N 375 "О порядке разработки и утверждения схем комплексного использования и охраны вод". Сегодня на основе ст.76 ВК РФ 1995 г. разрабатываются федеральная, бассейновые и территориальные схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов.
Схемы являются информационной основой для выбора актуальных эффективных решений при разработке, планировании и осуществлении федеральных, бассейновых и территориальных программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов, а также для установления лимитов субъектам РФ по водопотреблению и водоотведению.
Федеральная схема составляется на всю территорию Российской Федерации в разрезе бассейнов основных рек и субъектов РФ в целях определения принципиальных направлений развития водного хозяйства страны.
В федеральной схеме:
- разрабатываются мероприятия по удовлетворению потребностей населения в водных ресурсах, обеспечению рационального использования и охраны водных объектов, предотвращению и ликвидации вредного воздействия вод;
- определяются принципы экономического регулирования использования и охраны водных объектов и их биологических ресурсов, совершенствование системы мониторинга водных объектов по количественным и качественным показателям, структура базы данных по использованию и охране водных ресурсов;
- устанавливаются водные объекты с напряженной водохозяйственной и экологической обстановкой для детального рассмотрения в бассейновых и территориальных схемах комплексного использования и охраны водных ресурсов, обосновываются нормы водопотребления и водоотведения в увязке с положением Генеральной схемы расселения на территории Российской Федерации.
Бассейновые схемы составляются для бассейнов рек Российской Федерации с напряженной водохозяйственной обстановкой и для бассейнов трансграничных рек. В них на основе анализа объема и качества водных ресурсов бассейна, их изменения в результате антропогенной деятельности, водообеспеченности отраслей экономики, в увязке с положениями региональных схем расселения, состояния природных водных экосистем разрабатываются мероприятия по:
- удовлетворению потребностей населения и отраслей экономики в водных ресурсах с приоритетом питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения;
- увеличению располагаемых водных ресурсов в зонах с их дефицитом;
- защите водных объектов от загрязнения и истощения;
- предупреждению и ликвидации последствий вредного воздействия вод, определяются объемы специальных попусков и безвозвратного водопотребления, соответствующие экологическим требованиям.
Схемы бассейнов трансграничных рек разрабатываются в соответствии с международными договорами Российской Федерации, межправительственными соглашениями и утверждаются Правительством РФ.
Территориальные схемы разрабатываются с учетом предложений бассейновых схем, программ развития соответствующих территорий для решения комплекса водохозяйственных и водоохранных проблем на территории одного или нескольких субъектов РФ. Состав, задачи и порядок разработки территориальных схем устанавливаются органами исполнительной власти Российской Федерации с учетом предложений территориальных органов МПР России и Федерального агентства водных ресурсов.
Федеральная схема по представлению МПР России и Агентства согласовывается с заинтересованными министерствами и ведомствами. Бассейновые схемы согласовываются в процессе разработки с субъектами РФ.
После прохождения Государственной экологической экспертизы схемы бассейнов рек утверждаются по согласованию с Минэкономразвития России и другими заинтересованными министерствами, службами, агентствами и ведомствами.
Водохозяйственные и водоохранные мероприятия, намечаемые в схемах комплексного использования и охраны водных ресурсов, осуществляются через федеральные, бассейновые и территориальные программы по использованию, восстановлению и охране водных объектов и используются для установления лимитов водопотребления, водоотведения и экологических попусков.
3. Поскольку водохозяйственные балансы являются основой количественной и качественной оценки современного и будущего состояния водных ресурсов, реальным и наглядным проявлением принципов государственного управления в области использования и охраны вод, воднобалансовые исследования водоемов регулярно публикуются по большинству основных озер и водохранилищ страны, включая: бюллетени оперативных водных балансов, которые составляются ежемесячно по 50 водоемам; ежегодные данные по водным балансам 70 водоемов в изданиях Государственного водного кадастра; многолетние обобщения данных о водных балансах озер и водохранилищ с начала воднобалансовых расчетов.
Разработаны Рекомендации по расчетам водного баланса крупных озер и водохранилищ. Ими предусматриваются:
- определение объема поверхностного притока (расчет по сумме расходов впадающих рек, его особенности в условиях влияния на сток рек хозяйственной деятельности, погрешности определения расходов заборов и сбросов воды, оценка точности расчета притока воды с неизученной площади водосбора);
- осадки на акваторию водоема (расчет и корректировка осадков, методы среднего арифметического, среднего взвешенного, пространственной интерполяции);
- подземный водообмен (его особенности, методы оценки составляющих, определение подземного притока и оттока, изменение объема воды в грунтах берегов);
- испарение с акватории водоемов (методы водных испарителей, теплового баланса, турбулентной диффузии, скорость ветра, температуры воздуха и поверхности воды, расчет испарения с покрытой льдом поверхности водоема);
- изменение объема воды в озерах и водохранилищах (кривые объемов и площадей, расчет среднего уровня, изменение объема в осевшем на берегах льду, случайные и систематические погрешности при расчетах элементов водного баланса, составление оперативного водного баланса, рекомендации по расчету водного баланса неизученных и недостаточно изученных водоемов и т.д.).
В итоге водный баланс представляет соотношение приходной и расходной частей круговорота воды на каком-то пространстве вплоть до планеты в целом, где существует также водообмен глобальный. Баланс водохозяйственный определяется как количественное сопоставление наличия водных ресурсов и потребностей в воде в пределах определенного региона.
Таким образом, водные балансы являются необходимой и основной частью водохозяйственных балансов, состав и цели которых определяются в ч.3 ст.2 и ч.3 ст.3 настоящего Кодекса. Водохозяйственные балансы тесно связаны сначала с государственным мониторингом, с государственным водным реестром, учетом и кадастром вод, а затем со схемами комплексного использования и государственными программами восстановления и охраны водных объектов.
Перечисленные в комментируемой статье ВК РФ (см. также комментарий к ч.8 и 9 ст.26 ВК РФ) обязанности по составлению водохозяйственных балансов осуществляются Федеральным агентством водных ресурсов, которое организует с помощью других организаций и предприятий постоянный контроль и учет притока, сброса, заборов воды из водохранилища, отметок уровней воды в верхних и нижних бьефах основного и буферного гидроузлов, на акватории водохранилища и в устьевых участках впадающих водотоков; регулярно (не реже 1 раза в месяц) подсчитывает водный баланс водохранилища, выявляет причины возможных неувязок в балансе.
Лимиты водопользования (водопотребления и водоотведения) представляют собой предельно допустимые объемы изъятия водных ресурсов или сброса сточных вод нормативного качества, которые устанавливаются водопользователю на определенный срок.
Лимиты водопользования (водопотребления и водоотведения) субъектам РФ на основании водохозяйственных балансов и заявленных ими потребностей в водных ресурсах по поверхностным водным объектам устанавливались федеральным органом исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды, а по подземным водным объектам - и с федеральным органом исполнительной власти в области управления использованием и охраной недр согласно ВК РФ 1995 г. (в ред. Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122).
(По водным объектам, находящимся в собственности субъектов РФ, лимиты водопользования (водопотребления и водоотведения) устанавливались органами исполнительной власти субъектов РФ по представлению специально уполномоченного государственного органа управления использованием и охраной водного фонда, осуществляющего свои полномочия на территории соответствующего субъекта РФ - эта часть ВК РФ 1995 г. утратила силу по известному Федеральному закону от 22 августа 2004 г. N 122).
Лимиты водопользования (водопотребления и водоотведения) могут пересматриваться в связи с изменением состояния водных объектов. Изменение лимитов требует внесения в установленном порядке изменений в лицензию на водопользование.
Лимиты водопользования устанавливаются для обеспечения потребностей в воде населения и отраслей экономики, поддержания оптимальных условий водопользования, с учетом соблюдения требований рационального использования водных ресурсов и улучшения качества водных объектов и их ресурсов.
Лимиты водопользования устанавливаются водопользователям на основании заявленных ими потребностей, научно обоснованного расчетного объема водопотребления, с учетом состояния водного объекта, в пределах, установленных в специальных разрешениях на пользование водными объектами.
Лимиты водопользования заинтересованным гражданам и юридическим лицам устанавливаются в договоре водопользования либо решении о предоставлении водного объекта в пользование на основании водохозяйственных балансов и заявленных ими потребностей в водных ресурсах (ч.1 ст.13 и ч.1 ст.22 ВК).
Ранее по водным объектам, отнесенным к собственности Российской Федерации, территориальными комитетами водного хозяйства - Теркомводами - по согласованию с территориальными специально уполномоченными органами в области охраны окружающей природной среды, а по подземным водам - с территориальными органами Роскомнедра ежегодно по ходатайству водопользователя устанавливались лимиты водопользования на последующий год, с фиксированием в специальной картотеке территориальным органом Роскомвода, выдавшим лицензию в пределах лимита, установленного субъекту Федерации.
В ходе начавшейся в 2004 г. административной реформы указанные органы и их правопреемники реорганизованы в Федеральное агентство водных ресурсов и в Федеральное агентство по недропользованию. Указанные в ВК РФ полномочия переходят к ним.
По водным объектам, отнесенным к собственности субъектов РФ, лимиты водопользования устанавливались органами исполнительной власти субъектов РФ, в установленном ими порядке по представлению соответствующих Теркомводов.
Органами, установившими лимиты водопользования в течение года, на который установлен лимит водопользования, по инициативе Теркомвода, органа исполнительной власти субъекта РФ или водопользователя этот лимит может быть пересмотрен в случаях:
- изменения водохозяйственной обстановки;
- изменения условий хозяйственной деятельности водопользователя;
- возникновения чрезвычайных ситуаций.
Лимиты водопользования устанавливались Теркомводами с учетом потребности всех потребителей, водообеспечиваемых данным водопользователем, на основании планов водопользования, составленных с использованием укрупненных отраслевых норм водопотребления, отчетных данных о водопотреблении, планируемых показателей по выпуску продукции, а также требований лицензии.
Лимит водопользования рассчитывается на основе индивидуальных и укрупненных норм водопотребления и водоотведения, которые разрабатываются с применением нормативных и методических документов, утвержденных Роскомводом в установленном порядке. Соблюдение лимитов водопользования обеспечивается государственным контролем и надзором за использованием и охраной водных объектов.
4-6. См. комментарий к ч.8-9 ст.26, ст.27 и ч.3 ст.28 настоящего Кодекса.


Комментарий к статье 34. Резервирование источников питьевого водоснабжения
1. Для обеспечения населения водой, пригодной для питьевого водоснабжения, на случай возникновения чрезвычайных ситуаций осуществляется резервирование источников питьевого водоснабжения на базе защищенных от загрязнения и засорения подземных водных объектов. Для этих источников устанавливается специальный режим охраны и контроля за их состоянием в соответствии с водным законодательством Российской Федерации и законодательством РФ об охране окружающей среды.
Меры использования и охраны водных объектов при их аварийном загрязнении, при чрезвычайных ситуациях и бедствиях предусматриваются в ст.67 настоящего Кодекса, Федеральном законе "Об охране окружающей среды", нормативных правовых актах, регулирующих деятельность и состав сил МЧС при чрезвычайных ситуациях, включая статус и обязанности МЧС России и его органов.
Организация обеспечения населения питьевой водой при чрезвычайных ситуациях осуществляется также государственными органами Российской Федерации и ее субъектов. Прогнозирование чрезвычайных ситуаций в области питьевого водоснабжения, разработка мер по нормированному обеспечению потребителей питьевой водой при чрезвычайных ситуациях и их реализация (определение дополнительных источников водоснабжения и резервных сооружений и устройств для забора и подачи воды, наличия нормативных заносов материалов, оборудования и техники для восстановления питьевого водоснабжения) осуществляются органами местного самоуправления совместно с органами МЧС России (см. ст.43 и 67 ВК РФ и комментарии к ним).
Наряду с резервированием источников питьевого водоснабжения органы местного самоуправления, собственники систем питьевого водоснабжения, организации питьевого водоснабжения должны принимать меры по подаче питьевой воды потребителям, используя бытовые и групповые технические средства очистки и обеззараживания воды, поставку питьевой воды в расфасованном виде или ее доставку в емкостях (цистернах) для группового использования. Перечень мер для ситуаций, связанных с нарушением функционирования систем питьевого водоснабжения, регламентируется планом оперативных действий по обеспечению питьевого водоснабжения потребителей соответствующего населения.
2. Указанное, как и иные аналогичные, полномочие Правительства РФ свидетельствует о разделении государственной власти в Российской Федерации, самостоятельности ее ветвей на основе ст.10 Конституции РФ и о функциях и возрастании роли высшего органа исполнительной власти Российской Федерации (см. также комментарий к ч.3 ст.28 ВК РФ).


Комментарий к статье 35. Разработка и установление нормативов допустимого воздействия на водные объекты и целевых показателей качества воды в водных объектах
1. Поддержание поверхностных и подземных вод в состоянии, соответствующем экологическим требованиям, обеспечивается установлением и соблюдением нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты. Нормативы предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты устанавливаются законодательством РФ об охране окружающей природной среды и водным законодательством РФ.
Нормативы предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты устанавливаются исходя из предельно допустимой величины антропогенной нагрузки, длительное воздействие которой не приведет к изменению экосистемы водного объекта; предельно допустимой массы вредных веществ, которая может поступить в водный объект и на его водосборную площадь.
Нормативы предельно допустимых сбросов вредных веществ в водные объекты устанавливаются исходя из условия недопустимости превышения предельно допустимых концентраций вредных веществ в водных объектах. Нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ в водных объектах и сточных водах устанавливаются исходя из условия целевого использования водного объекта.
Нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, а также вредных микроорганизмов и других биологических веществ, загрязняющих атмосферный воздух, воды, почвы, устанавливаются для оценки состояния окружающей природной среды в интересах охраны здоровья человека, сохранения генетического фонда, охраны растительного и животного мира*.

________________

* См.: Комментарий к Закону РФ "Об охране окружающей среды" / под ред. С.А.Боголюбова. М.: Норма, 2000.

С учетом природно-климатических особенностей, а также повышенной социальной ценности отдельных территорий (заповедников, заказников, национальных парков, курортных и рекреационных зон) для них устанавливаются более строгие нормативы предельно допустимых вредных воздействий на природную среду.
Нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов вредных веществ, а также вредных микроорганизмов и других биологических веществ, загрязняющих атмосферный воздух, воды, почвы, устанавливаются с учетом производственных мощностей объекта, данных о наличии мутагенного эффекта и иных вредных последствий по каждому источнику загрязнения, согласно действующим нормативам предельно допустимых концентраций вредных веществ в окружающей природной среде.
Нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов утверждаются государственными органами исполнительной власти Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды (по химическим веществам), санитарно-эпидемиологического надзора (по микроорганизмам и биологическим веществам).
Выброс и сброс вредных веществ, захоронение отходов допускаются на основе разрешения, выдаваемого федеральными государственными органами исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды: в разрешении устанавливаются нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов вредных веществ и другие условия, обеспечивающие охрану окружающей природной среды и здоровье человека.
Для перехода на нормативы предельно допустимых выбросов, сбросов вредных веществ могут устанавливаться временно согласованные нормативы (лимиты) выбросов, сбросов вредных веществ с одновременным утверждением плана снижения объемов выбросов, сбросов до предусмотренных предельных величин.
При нарушении нормативов качества окружающей среды могут быть ограничены, приостановлены, прекращены выбросы, сбросы и иные вредные воздействия. Предписание об этом дают государственные органы исполнительной власти в области охраны окружающей среды и санитарно-эпидемиологического надзора.
Нормативы предельно допустимых концентраций (ПДК) устанавливаются для химических веществ, микроорганизмов и других биологических веществ. Показатели их нормируются в атмосферном воздухе, воде, почве.
Предельно допустимые концентрации вредных веществ устанавливались как критерии безопасности и безвредности для человека факторов среды его обитания и требования к обеспечению благоприятных условий его жизни и фиксировались в санитарных правилах и нормах. Они выражают санитарно-гигиенические требования, наряду с ними развивается и экологическое нормирование.
На всей территории России действуют федеральные санитарные правила; республиканские и местные правила могут быть только временными и вводиться при отсутствии федеральных: в случае необходимости уточнения федеральных правил, в том числе их ужесточения, с учетом особенностей гигиенической, эпидемической обстановки и состояния здоровья населения. В переходный период до принятия нового российского законодательства и нормативов действуют иногда нормативы, утвержденные бывшим Минздравом СССР. По мере разработки и уточнения их заменят новые российские нормативы ПДК.
Предельно допустимые концентрации вредных веществ в воде объектов хозяйственно-питьевого, культурно-бытового водопользования, а также в водах контрольных створов, используемых для рыбохозяйственных целей, являются частью Правил охраны поверхностных вод от загрязнения сточными водами. Они установлены для 1925 вредных веществ: требования к качеству воды в водоемах, используемых для рыбохозяйственных целей, более жесткие, чем для водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового назначения.
Нормативы ПДК вредных веществ в почве утверждены для 109 веществ. Органами санитарно-эпидемической службы обоснованы и утверждены для территории жилой застройки допустимые уровни вибрации и электромагнитных воздействий.
К иным нормируемым физическим воздействиям относится тепловое. Основными источниками его являются энергетика, энергоемкие производства, коммунально-бытовое хозяйство. В принятых Правилах охраны поверхностных вод от загрязнения сточными водами установлены нормативы теплового воздействия на водные объекты подогретых вод. В источнике хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водоснабжения летняя температура воды не должна превышать температуру самого жаркого месяца более чем на 3°С. В рыбохозяйственных водоемах быть не более 5°С выше естественной температуры воды.
Нормирование в сфере обеспечения радиационной безопасности установлено Федеральным законом "О радиационной безопасности", принятым Государственной Думой 5 декабря 1995 г. Оно осуществляется путем установления санитарных норм, гигиенических нормативов, правил радиационной безопасности, государственных стандартов, строительных норм и правил, правил охраны труда и других документов*.

________________

* СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 141.

Все эти нормативы не должны противоречить положениям Федерального закона "О радиационной безопасности". Санитарные правила, нормы, гигиенические нормативы в области обеспечения радиационной безопасности утверждаются органами санитарно-эпидемиологического надзора.
Для населения средняя годовая эффективная доза равна 0,001 зиверта, или эффективная доза на период жизни (70 лет) - 0,07 зиверта. В отдельные годы допустимы большие значения эффективной дозы при условии, что средняя годовая эффективная доза, исчисленная за пять последовательных лет, не превысит 0,001 зиверта.
Регламентируемые значения основных пределов доз облучения не включают в себя дозы, создаваемые естественным радиационным и техногенно измененным радиационным фоном, а также дозы, получаемые гражданами (пациентами) при проведении медицинских рентгенорадиологических процедур и лечения. Указанные значения пределов доз облучения являются исходными при установлении допустимых уровней облучения организма человека и отдельных его органов.
Установленные основные гигиенические нормативы (допустимые пределы доз) облучения населения для отдельных территорий могут быть изменены Правительством РФ в сторону их уменьшения с учетом конкретной санитарно-гигиенической, экологической обстановки, состояния здоровья населения и уровня влияния на человека других факторов окружающей среды.
Установленные нормы вводятся в действие с 1 января 2000 г. До этого проведены работы для реального обеспечения новых нормативов. Это потребовало значительных экономических затрат, включая пересмотр нормативной документации и внедрение конкретных технических решений (см. комментарий к ст.82 и 104 настоящего Кодекса).
Одной из серьезных экологических проблем сегодня является защита окружающей среды и населения от диоксинов и диоксиноподобных токсикантов. Диоксины относятся к высокотоксичным веществам, оказывающим вредное воздействие на здоровье людей и экологические системы.
2. Основные требования к нормированию качества окружающей среды предусматриваются в ст.19-31 гл. V "Нормирование в области окружающей среды" Федерального закона от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды", где регулируются: основы природоохранного нормирования, требования к разработке нормативов в области охраны окружающей среды, нормативы - качества окружающей среды, допустимого воздействия на нее, допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, образования отходов производства и потребления и лимитов на их размещение, допустимых физических воздействий на окружающую среду, допустимого изъятия компонентов природной среды, допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду.
Нормирование качества окружающей природной среды производится с целью установления предельно допустимых норм воздействия на окружающую природную среду, гарантирующих экологическую безопасность населения и сохранение генетического фонда, обеспечивающих рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов в условиях устойчивого развития хозяйственной деятельности.
3-5. Нормативы предельно допустимых вредных воздействий, а также методы их определения разрабатываются и утверждаются федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды, санитарно-эпидемиологического надзора и совершенствуются по мере развития науки и техники с учетом международных стандартов.
При нарушении требований нормативов качества окружающей среды выброс, сброс вредных веществ или иные виды воздействия на окружающую природную среду могут быть ограничены, приостановлены или прекращены по предписанию федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды, санитарно-эпидемиологического надзора (см. комментарий к ст.10 и 41 настоящего Кодекса).
Нормативы, инструкции и правила в области использования и охраны водных объектов разрабатываются, согласовываются и утверждаются в пределах предоставленной компетенции Федеральным агентством водного хозяйства совместно с другими федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды, Госсанэпиднадзором, Росприроднадзором РФ.
Нормирование в области использования и охраны водных объектов еще с советских времен заключалось в установлении правил и стандартов:
- Оросительная система с использованием животноводческих стоков. В СН 33-82. Минсельхозстрой;
- ГОСТ 17.1.3.01-82 (СТ СЭВ 3077-81). Охрана природы. Гидросфера. Общие требования к охране поверхностных и подземных вод от загрязнения пестицидами;
- ГОСТ 17.1.3.11-84 (СТ СЭВ 4035-83). Охрана природы. Гидросфера. Общие требования охраны поверхностных и подземных вод от загрязнения минеральными удобрениями;
- Специализированный каталог загрязняющих веществ, содержащихся в сточных водах сельскохозяйственных и промышленных объектов. Минводхоз СССР, 1988;
- Рекомендации по предотвращению загрязнения поверхностных и подземных вод при орошении сельскохозяйственных угодий стоками сельскохозяйственных комплексов. Минводхоз СССР, 1984;
- Пособие по согласованию условий при выдаче разрушений на специальное водопользование и осуществление контроля за использованием и охраной вод на оросительных системах с использованием сточных вод животноводческих комплексов. Минводхоз СССР, 1985;
- ГОСТ 17.1.3.01-76. Охрана природы. Гидросфера. Правила охраны водных объектов при лесосплаве;
- ГОСТ 19433-88. Грузы опасные. Классификация и маркировка;
- Правила перевозки грузов, утв. Минречфлотом РСФСР 14 августа 1978 г. N 114;
- Правила безопасной морской перевозки генеральных грузов, утв. Минморфлотом СССР 2 апреля 1981 г. N НТУ-3-48/586.
Среди основных требований по рациональному использованию и охране недр - соблюдение утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил), регламентирующих условия охраны вод; предотвращение накопления промышленных и бытовых отходов на площадях водосбора и в местах залегания подземных вод, используемых для питьевого или промышленного водоснабжения; предотвращение загрязнения недр при сбросе сточных вод; осуществление специальных мероприятий по прогнозированию и предупреждению внезапных прорывов воды; ликвидация в установленном порядке буровых скважин, не подлежащих использованию (ст.22-24 Закона РФ "О недрах").
При полной или частичной ликвидации или консервации предприятия либо подземного сооружения буровые скважины должны быть приведены в состояние, обеспечивающее безопасность жизни и здоровья населения, охрану окружающей среды. Лица, виновные в невыполнении этих требований, несут административную или уголовную ответственность (ст.26 и 49 Закона РФ "О недрах").
В ст.1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" разъясняются понятия "природоохранные нормативы", "нормативы качества окружающей среды", "нормативы допустимого воздействия на окружающую среду", "нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду", "нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов", "технологический норматив", "нормативы предельно допустимых концентраций", "нормативы допустимых физических воздействий", "лимиты на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов".
Серьезное влияние на нормирование и установление стандартов и нормативов оказывает Федеральный закон 2003 г. "О техническом регулировании", согласно которому стандарты должны разрабатываться самими производителями и потребителями продукции, а на государственном уровне технические регламенты будут утверждаться федеральными законами, заменяя прежние стандарты.
6. См. комментарий к ч.3 ст.28 и ст.62 настоящего Кодекса.


Комментарий к статье 36. Государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов
1. Государственному контролю за использованием и охраной водных объектов была посвящена специальная ст.81 в ВК РФ 1995 г., носившая достаточно общий, неконкретный характер. Состояние контрольно-надзорной деятельности в области водных отношений обусловливает появление более подробной и конкретной комментируемой статьи.
Задачам контроля в области охраны окружающей среды (экологического контроля) посвящена ст.64 Федерального закона от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды". Эти задачи во многом совпадают. В ст.67 указанного Федерального закона предусматривается также производственный контроль, в ходе которого субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны предоставлять сведения об организации производственного экологического контроля в органы публичной власти.
Общественный экологический контроль осуществляется общественными и иными некоммерческими объединениями в соответствии с их уставами и Федеральным законом 1995 г. "Об общественных объединениях" в целях реализации прав каждого на благоприятную окружающую среду.
В осуществлении экологического контроля участвуют в различных формах на основе Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"* и иного законодательства РФ также муниципальные образования и органы местного самоуправления (см. комментарий к ст. 17 Федерального закона "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации").

________________

* СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

2-4. Об уполномоченном Правительством РФ федеральном органе исполнительной власти см. комментарий к пп.3, 14, 19-21 ст.24, ч.8 и 9 ст.26 и ч.3 ст.28 ВК РФ. Об органах исполнительной власти субъектов РФ см. пп.6, 12 и 13 ст.25 ВК РФ.
5. Указанные права государственных инспекторов являются также их обязанностями, за выполнение которых должностные лица несут дисциплинарную, административную ответственность. Перечисленные в комментируемой части ст.36 ВК РФ права во многом совпадают с "Правами, обязанностями и ответственностью государственных инспекторов в области охраны окружающей среды", предусмотренными в ч.1 и 2 ст.66 Федерального закона от 10 января 2002 г.
6-7. Обращает на себя внимание обязательность указаний и решений органов контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов для исполнения всеми участниками водных отношений. Исключений не предусмотрено, что соответствует ч.1 ст.19 Конституции РФ о равенстве всех перед законом и судом.
8. См. комментарий к ч.3 ст.28 настоящего Кодекса, а также: Федеральный государственный экологический контроль: пособие для правоприменителей / под ред. С. А. Боголюбова. М.: Проспект, 2005.


1   2   3   4   5   6   7   8   9   10


Учебный материал
© bib.convdocs.org
При копировании укажите ссылку.
обратиться к администрации