Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 1993-2003 годы - файл n1.rtf

Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 1993-2003 годы
скачать (727.8 kb.)
Доступные файлы (1):
n1.rtf11544kb.15.01.2005 00:03скачать

n1.rtf

  1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   21

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Государственный научно-исследовательский институт системного анализа

Счетной палаты Российской Федерации

АНАЛИЗ ПРОЦЕССОВ ПРИВАТИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ЗА ПЕРИОД 1993-2003 ГОДЫ


(экспертно-аналитическое мероприятие)


Москва – 2004
Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 1993-2003 годы (экспертно-аналитическое мероприятие) / Руководитель рабочей группы – Председатель Счетной палаты Российской Федерации С.В. Степашин. – М.: Издательство «Олита», 2004.
ISBN 5-9574-0005-X
Предлагаемая аналитическая записка представляет собой результат экспертно-аналитического мероприятия Счетной палаты Российской Федерации, проведенного в соответствии с Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» и Планом работы Счетной палаты Российской Федерации на 2004 год. В ней анализируются итоги приватизации в Российской Федерации за период 1993-2003 годы с учетом ранее проведенных Счетной палатой Российской Федерации контрольных мероприятий и материалов, полученных от государственных органов Российской Федерации по запросам Счетной палаты Российской Федерации. На основании этого дается экспертная оценка результатов деятельности органов государственной власти в сфере приватизации государственной собственности в 1993-2003 гг., определяются причины и последствия выявленных отклонений и нарушений законности в процессе приватизации, предлагаются рекомендации по совершенствованию правовых и институциональных условий проведения приватизации на современном этапе.

Аналитическая записка утверждена решением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации (протокол заседания Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 29 октября 2004 года № 34(404)).


Счетная палата Российской Федерации

© Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации, 2004


Введение 4

1. Анализ правовых основ приватизации 9

1.1. Законодательство периода массовой приватизации (1992-1994 гг.) 11

1.2. Законодательство периода денежной приватизации (1994-1999 гг.) 22

1.4. Основные направления совершенствования правовой базы приватизации 32

2. АНАЛИЗ деятельности органов исполнительной власти в сфере приватизации государственной собственности 39

2.1. Система приватизационных институтов в Российской Федерации 40

2.2. Нарушения законодательства органами исполнительной власти в процессе приватизации государственного имущества в 1993-2003 гг. 49

2.2.1. Превышение органами исполнительной власти своих полномочий в сфере распоряжения государственным имуществом 50

2.2.2. Неисполнение органами исполнительной власти своих обязанностей в сфере приватизации 55

2.2.3. Необоснованное занижение цены продаваемых государственных активов, притворность конкурсов, низкая результативность продаж 58

2.2.4. Отсутствие системы внешнего независимого контроля предприватизационной подготовки государственных активов и приватизационных сделок 62

2.2.5. Коррупция и неэффективность действий органов государственной власти по предупреждению криминализации экономики в ходе приватизации 64

2.3. Анализ эффективности деятельности органов исполнительной власти в сфере приватизации 68

3. основные экономические итоги приватизации в 1993-2003 гг. 73

3.1. Состояние российской экономики в начале 1990-х годов 73

3.2. Основные итоги приватизации в 1993-2003 гг. 81

3.3. Итоги приватизации в важнейших секторах российской экономики 89

3.3.1. Итоги приватизации в топливно-энергетическом комплексе 90

3.3.2. Итоги приватизации в оборонно-промышленном комплексе 94

3.3.3. Итоги приватизации предприятий транспорта и связи 100

3.3.4. Итоги приватизации предприятий лесопромышленного комплекса 104

3.3.5. Итоги приватизации предприятий, связанных с производством, добычей и переработкой драгоценных металлов и камней 108

3.3.6. Приватизация предприятий сельского хозяйства и земель лесного фонда 110

3.3.7. Проблема корпоративного управления как главный фактор, влияющий на эффективность экономики постприватизационного периода 114

3.4. Анализ поступления в федеральный бюджет средств, полученных от приватизации государственного имущества 123

3.5. Состояние российской экономики в 2003 г. 130

4. Социальные итоги приватизации 137

4.1. Влияние итогов приватизации на социальное благополучие граждан 137

4.2. Изменение правового положения наемных работников на приватизированных предприятиях 141

4.3. Влияние приватизации на рынок труда 143

Выводы и рекомендации 145

Список использованных источников и литературы 157

Введение


Основанием для проведения экспертно-аналитического мероприятия «Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 1993-2003 годы» являются: статьи 2, 18, 21 Федерального закона от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»1, пункт 3.19 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2004 год, решение Коллегии Счетной палаты Российской Федерации (протокол заседания Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 30 января 2004 г. № 3(373), пункт 7.2).
Предмет анализа: правовые основы и практика деятельности органов государственной власти по приватизации государственной собственности в 1993-2003 гг.
Цель экспертно-аналитического мероприятия: анализ процессов приватизации в Российской Федерации за период 1993-2003 годы с учетом ранее проведенных Счетной палатой Российской Федерации контрольных мероприятий и на основании материалов, полученных от государственных органов Российской Федерации по запросам Счетной палаты Российской Федерации.
Задачи экспертно-аналитического мероприятия: анализ деятельности органов государственной власти в сфере приватизации государственной собственности в 1993-2003 гг.; изучение причин и последствий выявленных отклонений и нарушений законности в процессе приватизации; разработка рекомендаций по совершенствованию правовых и институциональных условий проведения приватизации на современном этапе.
Осуществление экспертно-аналитических и контрольных мероприятий в сфере приватизации входит в компетенцию Счетной палаты Российской Федерации.

Согласно абзацу 3 статьи 2 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» определение эффективности и целесообразности использования федеральной собственности является одной из задач высшего органа внешнего финансового контроля страны. Счетная палата Российской Федерации (далее – Счетная палата) на основании положений статьи 18 Федерального закона осуществляет также контроль за поступлениями в федеральный бюджет средств, полученных от распоряжения государственным имуществом (в том числе его приватизации, продажи), а также от управления объектами федеральной собственности. Кроме того, в соответствии с требованиями абзаца 1 статьи 21 Федерального закона Счетная палата обязана систематически анализировать итоги проводимых контрольных мероприятий, обобщать и исследовать причины и последствия выявленных отклонений и нарушений.

Президент Российской Федерации В.В.Путин, выступая на V Конгрессе Европейской организации высших органов финансового контроля (далее – ЕВРОСАИ), особо подчеркнул: «Один из наших приоритетов – развитие действенной системы государственного финансового контроля. Ее важнейшая задача – повышение эффективности власти, в том числе за счет предоставления обществу объективной информации о качестве работы государственных институтов». Сказанное в полной мере относится к оценке качества работы институтов государства в такой политически, экономически и социально значимой сфере, как приватизация.

Участие Счетной палаты в осуществлении внешнего финансового контроля приватизационных мероприятий соответствует также современной международной практике, ориентированной на повышение прозрачности и подконтрольности деятельности органов государства в сфере формирования и расходования средств государственного бюджета – главного политического и финансового инструмента реализации социально-экономической политики страны.

Согласно международно-признанным стандартам, изложенным в документах и рекомендациях Международной организации высших органов финансового контроля (далее – ИНТОСАИ) , членом которой Счетная палата является с 1995 года, приватизация государственных активов должна быть открыта для внешнего независимого государственного аудита2.

Так, в частности, в Руководстве по стандартам аудита приватизации, принятом ИНТОСАИ в 1998 году, указывается, что анализ приватизационных сделок безусловно входит в полномочия высших органов финансового контроля (далее – ВОФК), поскольку продаваемые активы являются «общественным достоянием, а общественность нуждается в независимых гарантиях того, что процесс приватизации произведен должным образом и что налогоплательщик получил правильную цену»3.

Кроме того, согласно международным стандартам и сложившейся практике, ВОФК должны не только осуществлять аудит эффективности действий органов государственной власти в сфере приватизации, но также участвовать в оперативном контроле (аудите) приватизационных мероприятий на всех этапах – от предпродажной оценки стоимости государственных активов до изучения результатов конкретных продаж и анализа полноты и своевременности выполнения новым собственником условий совершенной сделки4. Только таким образом – при наличии действенного внешнего финансового контроля приватизации – общество может получить гарантии, что продажи государственной собственности проведены в соответствии с законом, продаваемые государственные активы правильно оценены, а между участниками приватизационного конкурса действительно существовала честная конкуренция.
Структура отчета о результатах экспертно-аналитического мероприятия построена в соответствии со следующей логикой: нормы (анализ правовой базы приватизации) – институты (анализ институциональных основ приватизации) – практика (анализ процессов приватизации в различных сферах экономики) – выводы и рекомендации.
В связи с тем, что в Российской Федерации участие Счетной палаты в предварительном и текущем контроле процессов приватизации оказалось по объективным причинам ограничено5, основные результаты данного экспертно-аналитического мероприятия базируются на выводах, полученных в результате осуществления последующего контроля наиболее важных приватизационных сделок. Кроме того, источниковую базу для настоящей аналитической записки составили документы и материалы, полученные от государственных органов Российской Федерации по запросам Счетной палаты, данные государственной статистики, тематические научные исследования и отчеты Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты Российской Федерации, иные исследования.
Выбор хронологических рамок экспертно-аналитического мероприятия – 1993-2003 гг. – связан с тем, что с принятием в 1993 году новой Конституции Российской Федерации началось формирование современной законодательной базы, отражающей глубокие изменения, происходящие во всех сферах государства и общества, в том числе – в экономике и в отношениях собственности. На протяжении 1993-2003 гг. правовые и институциональные основы приватизации претерпели неоднократные и существенные изменения, завершившиеся принятием в 2001 году нового Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».

Введение в действие новых приватизационных механизмов потребовало разработки целого ряда нормативных правовых актов, конкретизирующих положения Федерального закона. Эта работа была в основном завершена к 2003 году, с которого фактически начинается отсчет нового, современного этапа приватизации в Российской Федерации, основная цель которого – устранение негативных тенденций, сложившихся на предыдущих этапах реформ в этой сфере, и кардинальное повышение эффективности управления государственным имуществом в целом.


* * *
В современном мире процесс приватизации считается составной частью институциональных изменений, сопровождающих демократические реформы. Успехи Российской Федерации на пути построения демократического, правового, экономически развитого государства – равноправного партнера ведущих держав мира оцениваются на международной арене по целому комплексу индикаторов, среди которых важное место занимают показатели, связанные со становлением основ рыночной экономики, возникновением частной собственности и эффективных собственников.

Поскольку, как отмечалось выше, в компетенцию Счетной палаты входит контроль за эффективностью и целесообразностью использования федеральной собственности, анализ процессов приватизации в 1993-2003 гг. должен дать ответы прежде всего на следующие вопросы.

Было ли целесообразным принятие решения о массовой приватизации в начале 90-х годов?

Были ли действия органов государственной власти законными и эффективными?

Обеспечили ли органы государственной власти гарантии равенства прав и защиты законных интересов граждан в процессе приватизации?

Как показали результаты экспертно-аналитического мероприятия, решение о начале массовой российской приватизации в определенном смысле оказалось вынужденным. Однако начало реформ в сфере государственной собственности было недостаточно подготовлено с точки зрения формирования должных правовых и институциональных условий.  Недостатки законодательной базы, неразвитость приватизационных институтов и процедур, фактическое отсутствие внешнего контроля создали возможности для многочисленных нарушений законности в ходе реализации конкретных приватизационных мероприятий, а также стали причиной целого ряда негативных социально-экономических последствий.

Несмотря на то что в результате приватизации была решена задача изменения форм собственности (более 58,9% предприятий стали частными), сформировались новые рыночные институты (акционерные общества, рынок ценных бумаг, система институциональных инвесторов, банки, страховые компании), а сами приватизационные мероприятия прошли при относительном минимуме социальных конфликтов, многие стратегические цели приватизации достигнуты не были.

Анализ причин и последствий недостаточной эффективности действий органов исполнительной власти в достижении стратегических целей приватизации, а также исследование наиболее типичных фактов нарушения законности при проведении приватизационных сделок позволили Счетной палате разработать ряд конкретных рекомендаций, направленных на совершенствование правовых и институциональных основ приватизации, что является вкладом высшего органа финансового контроля страны в решение общей задачи по наведению порядка в сфере управления государственным имуществом.

  1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   21


Учебный материал
© bib.convdocs.org
При копировании укажите ссылку.
обратиться к администрации