Федеральный закон О государственной гражданской службе в Российской Федерации - файл n1.doc

Федеральный закон О государственной гражданской службе в Российской Федерации
скачать (1247.5 kb.)
Доступные файлы (1):
n1.doc1248kb.03.12.2012 21:33скачать

n1.doc

  1   2   3   4   5   6   7   8   9   10
КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ

"О ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

ОТ 27 ИЮЛЯ 2004 Г. N 79-ФЗ
(Постатейный)
Материал подготовлен с использованием правовых актов

по состоянию на 1 ноября 2005 года
Под редакцией

Э.Г. ЛИПАТОВА, С.Е. ЧАННОВА
Комментарий подготовлен авторским коллективом преподавателей Поволжской академии государственной службы (г. Саратов).
Велиева Д.С., кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права - глава 11;

Липатов Э.Г., кандидат юридических наук, заведующий кафедрой административного права и государственного строительства - главы 13 - 15;

Масленникова Е.В., кандидат социологических наук, заведующая кафедрой государственного и муниципального управления - глава 3 (в соавторстве с Татариновой Л.Н.);

Пресняков М.В., кандидат философских наук, доцент кафедры трудового, земельного и экологического права - главы 4 - 6, 8, 9, 12, 16;

Татаринова Л.Н., кандидат социологических наук, доцент кафедры государственного и муниципального управления - глава 3 (в соавторстве с Масленниковой Е.В.);

Чаннов С.Е., кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права и государственного строительства - главы 1, 2, 7, 10, 17.
27 июля 2004 года N 79-ФЗ


РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
О ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Настоящим Федеральным законом в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (далее - Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации") устанавливаются правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы Российской Федерации.
Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Основные термины
Комментарий к статье 1
1. В комментируемой статье раскрывается содержание двух ключевых терминов Закона о государственной гражданской службе: "государственная должность" и "представитель нанимателя".

Понятие государственной должности содержалось и в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" (утратил силу) (далее - Закон об основах госслужбы), который регулировал государственно-служебные отношения до вступления в силу комментируемого Закона. Закон об основах госслужбы определял государственную должность как должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей. Как видно, признаками государственной должности являются: установленный круг обязанностей, денежное содержание и ответственность. Хотя в новом Законе эти признаки государственной должности не указаны, они также для нее характерны.

Все государственные должности согласно комментируемому Закону подразделяются на две группы: 1) должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; 2) должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

Исходя из содержания ст. 3 комментируемого Закона, а также ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (с послед. изм.) (далее - Закон о системе госслужбы), эти должности не относятся к должностям государственной гражданской службы.

Перечень государственных должностей, предусмотренных Конституцией РФ, федеральными законами, законами Российской Федерации и РСФСР, установлен Сводным перечнем государственных должностей Российской Федерации (утвержден Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. N 32 "О государственных должностях Российской Федерации" (с послед. изм.)).

Государственные должности субъектов Российской Федерации учреждаются конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации. Во многих субъектах Российской Федерации принимаются специальные законы, которые закрепляют перечни этих государственных должностей. В этих перечнях они обычно именуются государственными должностями категории "А". Так, например, Закон Воронежской области от 31 января 2002 г. N 4-ОЗ "О реестре (перечне) государственных должностей Воронежской области" (с послед. изм.) устанавливает, что государственные должности области категории "А" - это должности, установленные Уставом (Основным законом) Воронежской области, с определенным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий государственных органов и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

2. Часть 2 комментируемой статьи вводит новое для российского законодательства понятие представителя нанимателя. В соответствии с ч. 3 ст. 10 Закона о системе госслужбы нанимателем федерального государственного служащего является Российская Федерация, государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации - соответствующий субъект Российской Федерации. Данный подход основывается на т.н. теории юридической личности государства, согласно которой "государство, т.е. сама Российская Федерация, в строго юридическом смысле вполне может рассматриваться наряду с гражданином как самостоятельная сторона государственно-служебного правоотношения" <*>.

--------------------------------

<*> Гришковец А.А. Проблемы соотношения норм административного и трудового права при регулировании отношений в сфере государственной службы // Государство и право. 2002. N 12. С. 11 - 24.
Однако при поступлении на государственную службу работник имеет дело с конкретным чиновником (которым может быть руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо представитель указанных руководителя или лица), выступающим в данном случае от имени Российской Федерации или ее субъекта.

Представитель нанимателя принимает решение о приеме претендента на государственную службу, может издавать приказы и распоряжения, обязательные для всех служащих государственного органа. В этом смысле его положение аналогично положению представителя работодателя, чей статус установлен ст. 33 Трудового кодекса РФ (далее - ТК РФ).
Статья 2. Предмет регулирования настоящего Федерального закона
Комментарий к статье 2
Комментируемая статья определяет в самом общем виде сферу регулирования Закона о государственной гражданской службе. Отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу Российской Федерации, урегулированы ст. 21 - 22 комментируемого Закона; порядок прохождения государственной службы установлен ст. 23 - 32; вопросы прекращения государственной гражданской службы регулируются ст. 33 - 41; правовой статус государственного гражданского служащего - ст. 13 - 20.

Нормы, определяющие правовой статус государственного гражданского служащего распространяются как на федерального государственного гражданского служащего, так и на государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации. При этом следует помнить, что в соответствии с Законом о системе госслужбы правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации. Следовательно, субъекты Российской Федерации вправе принимать свои законы и иные нормативные акты о государственной гражданской службе, однако распространение на государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации прав, обязанностей, правоограничений и запретов, установленных комментируемым Законом, является обязательным.
Статья 3. Государственная гражданская служба Российской Федерации
Комментарий к статье 3
1. Определение государственной гражданской службы, данное в комментируемой статье, полностью соответствует определению, содержащемуся в ч. 1 ст. 5 Закона о системе госслужбы.

Из приведенного определения можно сделать следующие выводы:

основным признаком государственной гражданской службы является профессиональная деятельность. Данный признак означает, что служебная деятельность должна осуществляться непрерывно, в качестве основного вида деятельности, на основе специальных знаний и навыков;

работать на государственной службе могут только граждане Российской Федерации. Это также подтверждается в ст. 13 и ч. 1 ст. 21 комментируемого Закона. Исключения из данного правила могут быть установлены международными договорами Российской Федерации;

государственная гражданская служба осуществляется с целью обеспечения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации. Государственный орган - это организованное государством в установленном порядке публично-правовое лицо, представляющее собой обособленную часть государственного аппарата, наделенное государственно-властными полномочиями по выполнению отдельных властных полномочий и функций государства или субъектов федеративного государства. Характерной чертой государственного органа является осуществление деятельности от имени и по поручению государства.

О перечне государственных должностей Российской Федерации и государственных должностей субъектов Российской Федерации см. комментарий к ст. 1.

На практике применения законодательства о государственной службе возник вопрос об определении круга органов, профессиональная деятельность в которых считается государственной службой. Верным представляется мнение, что не только федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, но и подведомственные им структуры, имеющие статус юридических лиц и осуществляющие определенные управленческие функции, должны признаваться государственными органами, а профессиональную деятельность по реализации их задач и функций следует считать государственной службой <*>. Указом Президента РФ от 3 сентября 1997 г. N 981 "Об утверждении Перечней государственных должностей федеральной государственной службы" (с послед. изм.) установлен Перечень государственных должностей федеральной государственной службы категории "В", учреждаемых для обеспечения деятельности территориального органа федерального органа исполнительной власти.

--------------------------------

<*> Комментарий к Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации" / Отв. ред. Окуньков Л.А.
2. Федеративный характер российского государства предопределяет выделение федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.

Под федеральной государственной гражданской службой понимается профессиональная служебная деятельность граждан на должностях этой госслужбы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации (ч. 2 ст. 5 Закона о системе госслужбы). Федеральная государственная гражданская служба в соответствии с п. "т" ст. 71 Конституции РФ и ч. 4 ст. 2 Закона о системе госслужбы находится в исключительном ведении Российской Федерации.

Под государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации понимается профессиональная служебная деятельность граждан на должностях этой госслужбы по обеспечению исполнения полномочий субъекта Российской Федерации, а также полномочий государственных органов субъекта Российской Федерации и лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации (ч. 3 ст. 5 Закона о системе госслужбы). Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации в соответствии с ч. 4 ст. 2 Закона о системе госслужбы находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации.
Статья 4. Принципы гражданской службы
Комментарий к статье 4
В комментируемой статье закрепляются основные принципы государственной гражданской службы. Исходя из смысла термина "принцип", означающего начало, основу, правовые принципы определяются как основополагающие идеи, закрепленные в законе <*>. Комментируемый Закон является базовым для всей системы государственной гражданской службы. Поэтому принципы, закрепленные в нем, должны учитываться при разработке всех иных законодательных и подзаконных актов о государственной гражданской службе.

--------------------------------

<*> Зажицкий В.И. Правовые принципы в законодательстве Российской Федерации // Государство и право. 1996. N 11. С. 92.
1. Первым среди принципов государственной гражданской службы назван принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина. Этот принцип основывается на ст. 2 Конституции РФ, которая гласит: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства".

Государственная служба как институт, призванный на практике реализовывать функции государства, в первую очередь должна способствовать реализации прав и свобод человека и гражданина. Более того, исходя из содержания ст. 18 Конституции РФ, именно права и свободы человека и гражданина должны определять деятельность органов законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления.

2. Государственная гражданская служба несмотря на разделение на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации является единым целостным механизмом, призванным реализовывать функции государства. Принцип единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации выражается в установлении единого правового статуса государственного гражданского служащего (гл. 3 комментируемого Закона); установлении приоритета федерального законодательства в закреплении правовых основ государственной гражданской службы.

3. Принцип равного доступа граждан к гражданской службе и равных условий ее прохождения основывается на ч. 4 ст. 32 Конституции РФ: "Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе". Это положение в целом соответствует требованиям п. "c" ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах (Резолюция 2200 A (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН от 19 декабря 1966 г., вступил в силу 23 марта 1976 г.), согласно которому каждый гражданин без какой бы то ни было дискриминации (в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства) и без необоснованных ограничений должен иметь право и возможность допускаться в своей стране к государственной службе. Основным отличием комментируемой нормы от указанного выше положения п. "c" ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах является указание в российском Законе на обязательность владения гражданином, претендующим на поступление на государственную гражданскую службу Российской Федерации, государственным языком Российской Федерации. Данное требование является вполне обоснованным, т.к. вполне очевидно, что лицо, не владеющее в полной мере государственным языком, не может полноценно выполнять обязанности, связанные с обработкой информации или работой с людьми (а именно такова, в основном, специфика государственной гражданской службы).

В целях реализации принципа равного доступа граждан к государственной службе комментируемым Законом установлено общее правило, в соответствии с которым поступление гражданина на гражданскую службу (а равно замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы) осуществляется по результатам конкурса, осуществляемого конкурсной комиссией, образуемой актом соответствующего государственного органа. Ограниченный перечень исключений из этого правила предусмотрен ч. 2 - 4 ст. 22 Закона и носит исчерпывающий характер.

4. Государственная гражданская служба является профессиональной деятельностью, требующей для своего осуществления специальных знаний и навыков. В силу этого п. 4 комментируемой статьи закрепляет принцип профессионализма и компетентности гражданских служащих. Реализации данного принципа должны способствовать закрепляемые комментируемым Законом требования, предъявляемые к уровню и виду образования, профессиональному стажу, знаниям и навыкам лиц, претендующих на занятие должности государственной гражданской службы (ст. 12). На повышение профессионализма и компетентности государственных гражданских служащих направлены профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка служащих (ст. 62 - 63).

5. Принцип стабильности государственной гражданской службы является необходимым условием функционирования данного института. Только в условиях стабильности и уверенности в своем завтрашнем дне государственный гражданский служащий может эффективно исполнять свои функции. Проявлением данного принципа является установление исчерпывающего перечня случаев заключения срочного служебного контракта (ст. 25); закрепление правил о переводе гражданских служащих (ст. 28) и об изменении существенных условий служебного контракта (ст. 29); определение гарантий для государственного гражданского служащего при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы (ст. 31) и др.

6. Принцип доступности информации о государственной гражданской службе основывается прежде всего на ч. 2 ст. 24 Конституции РФ: "Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом".

Комментируемым Законом предусмотрен ряд мер, направленных на реализацию принципа открытости государственной гражданской службы. В первую очередь необходимо отметить обязательность включения представителей научных и образовательных учреждений, других организаций в качестве независимых экспертов-специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, в ряд комиссий, результаты деятельности которых имеют наиболее важное значение для гражданской службы, а именно:

а) в состав комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданского служащего и урегулированию конфликта интересов (ст. 19);

б) в состав конкурсной комиссии (ст. 22);

в) в состав аттестационной комиссии (ст. 48).

7. Государственная гражданская служба не противопоставляется гражданскому обществу, а напротив, тесно взаимодействует с ним, что видно уже из ее названия. На это и направлен принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами.

В то же время следует помнить, что государственные гражданские служащие должны быть всегда независимы от политических партий, движений и иных общественных объединений и организаций. При исполнении служебных обязанностей они не вправе руководствоваться решениями каких-либо партий, политических общественных движений и иных общественных объединений, преследующих политические цели.

8. Защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность также является важным условием эффективного осуществления ими своей деятельности. Данный принцип означает, что государственные гражданские служащие обязаны исполнять поручения лишь соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий. Государственный гражданский служащий имеет право на защиту от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей.
Статья 5. Законодательство Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации
Комментарий к статье 5
1. Комментируемая статья определяет нормативную базу государственной гражданской службы.

В первую очередь законодательство о государственной службе основывается на Конституции РФ. Она закрепляет такие исходные основы, как единство системы государственной власти (ст. 5); разделение законодательной, исполнительной и судебной власти (ст. 10); равный доступ граждан к государственной службе (ч. 4 ст. 32). Кроме того, Конституция РФ в п. "т" ст. 71 устанавливает, что федеральная государственная служба находится в ведении Российской Федерации; в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат (п. "л" ст. 72).

Базовым законодательным актом для всей государственной службы является Закон о системе госслужбы. Данный Закон закрепляет разделение государственной службы на государственную гражданскую службу, военную службу и правоохранительную службу; содержит общие условия государственной службы; устанавливает систему управления государственной службой.

Для государственной гражданской службы основным нормативным актом является комментируемый Закон. В то же время допускается принятие других федеральных законов о государственной гражданской службе, в том числе регулирующих особенности прохождения отдельных видов государственной гражданской службы.

На государственных служащих в определенной степени распространяется трудовое законодательство (см. комментарий к ст. 73 Закона).

Многие вопросы организации государственной службы (в том числе и государственной гражданской службы) в настоящее время урегулированы подзаконными актами. В развитие положений Закона о государственной гражданской службе принят ряд Указов Президента РФ: "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации" от 1 февраля 2005 г. N 112; "О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации" от 1 февраля 2005 г. N 110; "О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)" от 1 февраля 2005 г. N 111; "О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим" от 1 февраля 2005 г. N 113; "О Примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации" от 16 февраля 2005 г. N 159.

Важная роль в организации государственной службы принадлежит Правительству РФ. На Правительство возложено принятие правовых и организационных мер по исполнению законов и указов Президента РФ о государственной службе. Так, например, в сфере переподготовки и повышения квалификации гражданских служащих Правительством РФ приняты Постановление Правительства РФ от 14 февраля 2001 г. N 109 "Об утверждении Положения о государственном заказе на профессиональную переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти" (с послед. изм.) и Постановление Правительства РФ от 13 сентября 1994 г. N 1047 "Об организации переподготовки и повышения квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти" (с послед. изм.).

Субъекты Российской Федерации также могут принимать свои законы и подзаконные акты в сфере гражданской службы. Это вытекает из ч. 4 ст. 2 Закона о системе госслужбы. Конституции и уставы большинства субъектов Российской Федерации содержат положения о государственной службе этих субъектов.

В настоящее время в субъектах Российской Федерации идет процесс формирования нормативной базы государственной гражданской службы с учетом положений комментируемого Закона. Так, например, принят Закон Саратовской области "О государственной гражданской службе Саратовской области" от 2 февраля 2005 г. N 15-ЗСО.

2. Комментируемая часть основывается на ч. 4 ст. 15 Конституции РФ: "Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора".
Статья 6. Взаимосвязь гражданской службы и государственной службы Российской Федерации иных видов
Комментарий к статье 6
В соответствии с Законом о системе госслужбы система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы:

государственная гражданская служба;

военная служба;

правоохранительная служба.

Комментируемая статья предусматривает соотносительность основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий, основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу Российской Федерации, установление ограничений и обязательств при прохождении государственной службы Российской Федерации различных видов. Видимо, используя термин "соотносительность", законодатели старались подчеркнуть, что указанные выше условия труда государственных служащих различных видов будут максимально близки, но не одинаковы. Однако из текста Закона неясно, каковы пределы этой соотносительности.

Комментируемый Закон предусматривает учет стажа правоохранительной и военной службы при переходе на гражданскую службу. Исчисление стажа государственной гражданской службы необходимо при назначении служащего на должность, определении ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе; определении продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет; назначении государственному гражданскому служащему пенсии и в других случаях. Часть 1 ст. 54 Закона прямо указывает, что в стаж (общую продолжительность) гражданской службы для установления ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет, определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений за безупречную и эффективную гражданскую службу включаются периоды замещения должностей гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы.

Порядок исчисления стажа государственной гражданской службы Российской Федерации и зачета в него иных периодов замещения должностей устанавливается указом Президента РФ. Применительно к федеральным государственным служащим это сделано в настоящее время Указом Президента РФ от 3 сентября 1997 г. N 982 "О периодах работы (службы), включаемых в стаж государственной службы федеральных государственных служащих, дающий право на установление ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет" (с послед. изм.). Стаж государственной службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных служащих определяется в соответствии с Указом Президента РФ от 17 декабря 2002 г. N 1413 "Об утверждении Перечня должностей, периоды службы (работы) в которых включаются в стаж государственной службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных служащих" (с послед. изм.).

Взаимосвязь государственной гражданской службы и государственной гражданской службы других видов обеспечивается также предусмотренным ч. 3 ст. 13 Закона о системе госслужбы учетом при переводе государственного служащего с государственной службы одного вида на государственную службу другого вида ранее присвоенных классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий, а также периода пребывания в этих чинах, рангах и званиях.
Статья 7. Взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы
Комментарий к статье 7
В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В то же время как государственная, так и муниципальная служба относятся к институтам публичного права, и в силу этого имеют много общего. Основной целью функционирования государственной и муниципальной службы является обеспечение прав и свобод человека и гражданина.

Некоторые законодательные акты ряда субъектов Российской Федерации регулируют одновременно и государственную, и муниципальную службу. Например, Закон Воронежской области от 19 января 1995 г. "О государственной и муниципальной службе Воронежской области" посвящен отношениям в сфере государственной службы области, а также муниципальной службы в органах местного самоуправления.

Комментируемая статья предусматривает, что для государственных и муниципальных служащих должны быть установлены единые основные квалификационные требования к должностям гражданской и муниципальной службы; ограничения и обязательства, а также требования к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации и соотносительные (т.е. максимально унифицированные, но все же не одинаковые) основные условия оплаты труда и социальные гарантии; основные условия государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.

В соответствии с ч. 2 ст. 14 Закона о системе госслужбы в стаж (общую продолжительность) государственной службы одного вида включаются периоды замещения выборных муниципальных должностей, замещаемых на постоянной основе, и муниципальных должностей муниципальной службы.
Глава 2. ДОЛЖНОСТИ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ
Статья 8. Должности гражданской службы
Комментарий к статье 8
Комментируемая статья устанавливает порядок учреждения должностей государственной гражданской службы. Законом об основах госслужбы аналогичные должности относились к категориям "Б" и "В". Новый Закон такое разделение не использует.

Закон о системе госслужбы устанавливает, что должности государственной службы учреждаются федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации (ч. 1 ст. 8). Комментируемая статья уточняет, что должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются федеральным законом или указом Президента РФ. Таким образом, учреждение их другими нормативными актами не допускается.

В настоящее время действуют ряд указов Президента РФ, учреждающих государственные должности государственной службы в различных федеральных органах власти.
Статья 9. Классификация должностей гражданской службы
Комментарий к статье 9
1 - 2. Как отмечалось выше, комментируемый Закон не использует установленное Законом об основах госслужбы разделение должностей на категории "А", "Б" и "В". В соответствии с Законом о системе госслужбы и Законом о государственной гражданской службе выделяются государственные должности и должности государственной гражданской службы. Последние, в свою очередь, подразделяются на четыре категории: руководители, помощники (советники), специалисты и обеспечивающие специалисты. Должности различных категорий относятся к разным группам, для занятия их установлены различные квалификационные требования.

К должностям руководителей согласно комментируемому Закону относятся должности как руководителей, так и их заместителей в государственных органах, их территориальных структурных подразделениях и представительствах. При этом следует помнить, что руководителем государственного органа может быть и лицо, замещающее государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации. К таковым, например, относятся должности федеральных министров, руководителя высшего государственного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, Генерального прокурора РФ, Председателя Центрального банка РФ и др. Эти должности не относятся к категории "руководители" государственной гражданской службы и на них законодательство о государственной гражданской службе не распространяется (ч. 2 ст. 1 Закона о системе госслужбы).

Должности помощников (советников) учреждаются для содействия лицам, замещающим государственные должности, и лицам, замещающим должности категории "руководители" государственной гражданской службы. Особенностью данной категории является то, что срок их замещения всегда ограничен сроком полномочий должностных лиц, замещающих государственные должности или должности категории "руководители". В Законе об основах госслужбы данные должности относились к категории "В". К должностям помощников (советников), например, относятся: помощник (советник) заместителя Председателя Правительства РФ, помощник (советник) Руководителя Аппарата Правительства РФ - министра Российской Федерации.

Должности специалистов учреждаются для непосредственной реализации задач и функций государственных органов. Именно специалисты в основном выполняют ту работу, ради которой и создан государственный орган. Лица, занимающие должности обеспечивающих специалистов, непосредственно функции государственных органов не реализуют, однако способствуют их реализации специалистами. Должности, относимые к данным категориям, в наибольшей степени представлены в органах государственной власти.

3. Комментируемый Закон сохраняет пять групп должностей, предусматриваемых Законом об основах госслужбы. В то же время меняется их нумерация. Старый Закон закреплял разделение должностей на группы по мере возрастания старшинства: от младших должностей (1-я группа) до высших (5-я группа); в новом Законе использован обратный подход: от высших (1-я группа) к младшим (5-я группа).

4 - 6. Комментируемые нормы устанавливают соотношение категорий и групп должностей. В рамках каждой категории выделяется несколько групп должностей, при этом видно, что должности руководителей и помощников (советников) занимают наиболее высокое место в этой иерархии, должности обеспечивающих специалистов - наиболее низкое.
Статья 10. Реестры должностей государственной гражданской службы Российской Федерации
Комментарий к статье 10
1. Данная статья направлена на упорядочение системы должностей государственной гражданской службы Российской Федерации. Часть 1 предусматривает объединение должностей федеральной государственной гражданской службы в перечни, которые, в свою очередь, включаются в Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы, утверждаемый указом Президента РФ (далее также - Реестр).

Реестр необходим, прежде всего, для того, чтобы установить порядок учреждения должностей федеральной государственной гражданской службы. Правовой статус должности федеральной государственной гражданской службы возникает не с момента ее учреждения, а с даты включения в Реестр и сохраняется до того момента, пока она числится в Реестре.

На момент подготовки настоящего Комментария такой Реестр еще не принят и сохраняет юридическую силу Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих (утв. Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. N 33) (с послед. изм.).

2. Субъекты Российской Федерации могут разрабатывать свои реестры должностей государственной гражданской службы. Однако эти реестры разрабатываются не произвольно, а с учетом положений комментируемого Закона, а также структуры государственных органов, наименований, категорий и групп должностей государственной гражданской службы Российской Федерации, установленных Реестром. Таким образом, сначала должен быть утвержден данный Реестр, а затем, с его учетом, аналогичные реестры субъектов Российской Федерации.

Реестры должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации утверждаются либо законом, либо иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации. С учетом того, что Реестр утверждается только указом Президента РФ, выглядело бы более логичным, если бы реестры должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации утверждались подзаконными правовыми актами (например, указами (постановлениями) высших должностных лиц субъекта).

На практике реестры должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации утверждаются как законами, так и подзаконными правовыми актами.

3. Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы и реестры должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации объединяются в Сводный реестр должностей государственной гражданской службы Российской Федерации. Смысл данного Сводного реестра заключается в том, что в нем должны быть указаны все должности государственной гражданской службы, существующие в Российской Федерации.

Порядок ведения Сводного реестра утверждается указом Президента РФ.
Статья 11. Классные чины гражданской службы
Комментарий к статье 11
1. Комментируемый Закон предусматривает замену квалификационных разрядов, которые присваивались государственным служащим в соответствии с Законом об основах госслужбы, на классные чины, выполняющие ту же функцию. Данный шаг является возвратом к законодательству о государственной службе дореволюционной России, которое предусматривало 14 классных чинов государственной службы различных видов. С целью упрощения перехода с квалификационных разрядов на классные чины ч. 8 ст. 71 комментируемого Закона устанавливает требование считать ранее присвоенные федеральным государственным служащим квалификационные разряды соответствующими классными чинами гражданской службы.

При переводе государственного служащего с государственной службы одного вида на государственную службу другого вида ранее присвоенный классный чин, дипломатический ранг, воинское и специальное звание, а также период пребывания в соответствующем классном чине, дипломатическом ранге, воинском и специальном звании учитывается при присвоении классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания по новому виду государственной службы в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

2. Присвоение классного чина гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы без ограничения срока полномочий, будет осуществляться по результатам квалификационного экзамена. В настоящее время присвоение очередных квалификационных разрядов федеральным государственным служащим производится на основании результатов государственного квалификационного экзамена или аттестации.

Квалификационные экзамены проводятся в соответствии с Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 111 "О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)" (см. ст. 49 Закона и комментарий к ней).

3 - 7. Указанные части устанавливают соответствие классных чинов группам должностей государственной гражданской службы. Гражданским служащим, в зависимости от занимаемой ими должности, могут быть присвоены следующие классные чины:

действительный государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса;

государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса;

советник государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса;

референт государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса;

секретарь государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса.

Таким образом, всего Законом предусмотрено 15 классных чинов. Классные чины могут присваиваться только в строгом соответствии с группой, к которой относится занимаемая гражданским служащим должность.

8 - 10. Комментируемые положения определяют субъектов, которые обладают правом присваивать государственным служащим различные классные чины. Присвоение высших классных чинов - действительный государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса отнесено к компетенции Президента РФ. Следует отметить, что в соответствии с п. "б" ст. 89 Конституции РФ в правомочия Президента РФ включено присвоение только высших воинских званий и высших специальных званий. О высших классных чинах государственных гражданских служащих прямо ничего не сказано, однако никаких противоречий между данными нормами также не имеется.

Классные чины - государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса присваиваются Правительством РФ или руководителем федерального государственного органа (в зависимости от вида государственного органа). Иные классные чины присваиваются представителем нанимателя, в качестве которого выступают: руководитель государственного органа; лицо, замещающее государственную должность, либо уполномоченные ими лица.

11. Комментируемая часть устанавливает обязательное для субъектов Российской Федерации требование разработки и принятия законов, регулирующих присвоение классных чинов гражданской службы субъекта Российской Федерации гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы субъекта Российской Федерации высшей и главной групп.

12. Часть 12 ст. 11 комментируемого Закона предусматривает необходимость принятия и разработки указа Президента РФ, устанавливающего порядок присвоения и сохранения классных чинов федеральной гражданской службы, соотношение классных чинов федеральной гражданской службы и воинских и специальных званий, классных чинов правоохранительной службы, а также соотношение классных чинов федеральной гражданской службы и классных чинов гражданской службы субъектов Российской Федерации. В настоящее время издан Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 113 "О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим".

В соответствии с данным документом классные чины присваиваются федеральным гражданским служащим персонально, с соблюдением последовательности, в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы в пределах группы должностей гражданской службы, а также с учетом профессионального уровня, продолжительности государственной гражданской службы Российской Федерации в предыдущем классном чине и в замещаемой должности гражданской службы.

Классный чин может быть первым или очередным. Первый классный чин гражданской службы присваивается федеральному гражданскому служащему, не имеющему классного чина гражданской службы. Очередной классный чин присваивается федеральному гражданскому служащему по истечении срока, установленного для прохождения гражданской службы в предыдущем классном чине, и при условии, что он замещает должность гражданской службы, для которой предусмотрен классный чин, равный или более высокий, чем классный чин, присваиваемый федеральному гражданскому служащему.

Для прохождения гражданской службы устанавливаются следующие сроки:

а) в классных чинах секретаря государственной гражданской службы Российской Федерации 3 и 2-го класса, референта государственной гражданской службы Российской Федерации 3 и 2-го класса - не менее одного года;

б) в классных чинах советника государственной гражданской службы Российской Федерации 3 и 2-го класса, государственного советника Российской Федерации 3 и 2-го класса - не менее двух лет.

Для прохождения гражданской службы в классных чинах действительного государственного советника Российской Федерации 3 и 2-го класса, как правило, устанавливается срок не менее одного года.

Для прохождения гражданской службы в классных чинах секретаря государственной гражданской службы Российской Федерации 1 класса, референта государственной гражданской службы Российской Федерации 1-го класса, советника государственной гражданской службы Российской Федерации 1-го класса и государственного советника Российской Федерации 1-го класса сроки не устанавливаются.

Срок гражданской службы в присвоенном классном чине исчисляется со дня присвоения классного чина.

На практике нередко возникает вопрос: может ли очередной квалификационный разряд (а в соответствии с новым Законом - классный чин) быть присвоен государственному служащему, подвергнутому дисциплинарному взысканию? В зависимости от действующего на тот момент законодательства в литературе давались различные ответы на этот вопрос. Новый Указ решает этот спор, устанавливая, что очередной классный чин не присваивается федеральным гражданским служащим, имеющим дисциплинарные взыскания, а также федеральным гражданским служащим, в отношении которых проводится служебная проверка или возбуждено уголовное дело (п. 23).

Присвоенный классный чин сохраняется за федеральным гражданским служащим при освобождении от замещаемой должности гражданской службы и увольнении с гражданской службы (в том числе в связи с выходом на пенсию), а также при поступлении на гражданскую службу вновь.

Гражданин Российской Федерации может быть лишен классного чина судом при осуждении за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления.
Статья 12. Квалификационные требования к должностям гражданской службы
Комментарий к статье 12
1. Комментируемая часть закрепляет общие квалификационные требования к должностям гражданской службы. Квалификационные требования - это требования к лицу, занимающему или претендующему на занятие данной должности. Квалификационные требования можно разделить на три группы:

требования к уровню профессионального образования;

требования к стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности;

требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

Схожие требования были закреплены и в Законе об основах госслужбы. Часть 3 ст. 6 Закона об основах госслужбы устанавливала, что в квалификационные требования к служащим, замещающим государственные должности государственной службы, включаются требования к:

уровню профессионального образования с учетом группы и специализации государственных должностей государственной службы;

стажу и опыту работы по специальности;

уровню знаний Конституции РФ, федеральных законов, конституций, уставов и законов субъектов Российской Федерации применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей.

Как видно, новый Закон несколько уточняет требования к государственным гражданским служащим.

2. Государственная служба требует от чиновника наличия самых различных знаний и навыков. В то же время, очевидно, что деятельность, например, заместителя министра требует совершенно другого уровня знаний и навыков, чем, допустим, работа специалиста I категории этого же министерства. Соответственно к ним должны предъявляться различные требования. В целях дифференциации требований, предъявляемых к должностям гражданской службы, используется деление должностей на категории и группы.

3. Наличие высшего профессионального образования является обязательным требованием для лиц, занимающих или претендующих на занятие должностей гражданской службы категорий "руководители", "помощники (советники)", "специалисты" всех групп должностей гражданской службы, а также категории "обеспечивающие специалисты" главной и ведущей групп должностей гражданской службы.

Закон об основах госслужбы предусматривал обязательность наличия высшего профессионального образования для высших, главных, ведущих и старших государственных должностей государственной службы. При этом высшее образование должно было быть специализированным: либо (для ведущих и старших государственных должностей) по специальности "государственное и муниципальное управление", либо по специализации государственных должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным. От претендентов на высшие и главные государственные должности также требовалось наличие дополнительного высшего профессионального образования по профилю (послевузовского управленческого или иного, признанного ему равноценным).

Новый Закон о государственной гражданской службе не содержит каких-либо требований к высшему профессиональному образованию гражданских служащих. Тем не менее, можно предположить, что высшее профессиональное образование должно соответствовать основной деятельности служащего по должности, на занятие которой он претендует. Определение соответствия высшего профессионального образования конкретным должностям государственной службы может быть произведено актом соответствующего государственного органа.

4. Для занятия должностей гражданской службы категории "обеспечивающие специалисты" старшей и младшей групп должностей гражданской службы обязательным является наличие среднего профессионального образования.

Закон об основах госслужбы предусматривал обязательность наличия среднего профессионального образования для младших государственных должностей государственной службы.

В обоих Законах устанавливается необходимость соответствия среднего профессионального образования направлению деятельности (специализации) по данной государственной должности.

5. На момент подготовки настоящего Комментария действует Указ Президента РФ от 30 января 1996 г. N 123 "О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы", который устанавливает следующие квалификационные требования к стажу и опыту работы по специальности:

высшие государственные должности - стаж государственной службы на главных государственных должностях не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее пяти лет;

главные государственные должности - стаж государственной службы на ведущих государственных должностях не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее трех лет;

ведущие государственные должности - стаж государственной службы на старших государственных должностях не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее трех лет;

старшие государственные должности - стаж работы по специальности не менее трех лет;

младшие государственные должности - без предъявления требований к стажу.

В ряде субъектов Российской Федерации также действуют законы, устанавливающие требования к стажу государственных служащих.

6. В отличие от требований к образованию и стажу государственного гражданского служащего, которые закрепляются в законодательных актах или указах Президента РФ, требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, должны устанавливаться нормативным актом государственного органа, в котором учреждена данная должность, и включаться в должностной регламент гражданского служащего. Это объясняется тем, что работа в различных сферах государственного управления требует специфических знаний и навыков, поэтому установление единых требований по ним для всех должностей гражданской службы в отличие от требований к образованию и стажу невозможно.

Такие нормативные акты в настоящее время приняты некоторыми органами государственной власти. Так, например, Приказом Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 14 октября 1998 г. N 68 утверждены Квалификационные требования, предъявляемые к государственным служащим системы Судебного департамента при Верховном Суде РФ. В соответствии с этими Требованиями работники системы Судебного департамента обязаны знать и уметь применять на практике положения Конституции РФ, федеральных законов, определяющих правовые основы организации судебной системы Российской Федерации, судоустройства, исполнительного производства, организационного обеспечения деятельности судов общей юрисдикции и государственной службы, конституций, уставов, законов субъектов Российской Федерации, нормативные акты Судебного департамента применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей.
  1   2   3   4   5   6   7   8   9   10


Учебный материал
© bib.convdocs.org
При копировании укажите ссылку.
обратиться к администрации