Федеральный закон О государственной гражданской службе в Российской Федерации - файл n1.doc

Федеральный закон О государственной гражданской службе в Российской Федерации
скачать (1247.5 kb.)
Доступные файлы (1):
n1.doc1248kb.03.12.2012 21:33скачать

n1.doc

1   2   3   4   5   6   7   8   9   10
Глава 12. ПООЩРЕНИЯ И НАГРАЖДЕНИЯ.

СЛУЖЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА НА ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ
Статья 55. Поощрения и награждения за гражданскую службу
Комментарий к статье 55
1 - 2. Поощрение гражданского служащего - это форма признания обществом и государством его заслуг. Поощрение может иметь как материальный, так и нематериальный характер. Комментируемый Закон, как правило, соединяет материальное и моральное поощрение гражданского служащего. Например, ему может объявляться благодарность с выплатой единовременного поощрения и т.п.

Высшей формой поощрения является награждение государственными наградами Российской Федерации. Эта форма поощрения применяется специально уполномоченными государственными органами за особые заслуги. Положение о государственных наградах Российской Федерации утверждено Указом Президента РФ от 2 марта 1994 г. N 442 (с послед. изм.).

Закон содержит примерный перечень поощрений государственного органа, которые могут применяться к гражданскому служащему представителем нанимателя (п. 1 - 3 ч. 1), и перечень поощрений и наград, установленных действующим законодательством, которые применяются в особом порядке.

По решению представителя нанимателя к гражданскому служащему могут применяться следующие виды поощрений:

объявление благодарности с выплатой единовременного поощрения;

награждение почетной грамотой государственного органа с выплатой единовременного поощрения или с вручением ценного подарка;

иные виды поощрения и награждения государственного органа;

выплата единовременного поощрения в связи с выходом на государственную пенсию за выслугу лет.

Иные виды поощрения и награждения государственного органа устанавливаются нормативно-правовыми актами этого органа.

Кроме поощрений и награждений государственного органа, комментируемый Закон называет особые виды поощрения, применяемые специально уполномоченными на то органами. К ним относятся:

поощрение Правительства РФ;

поощрение Президента РФ;

присвоение почетных званий Российской Федерации;

награждение знаками отличия Российской Федерации;

награждение орденами и медалями Российской Федерации.

Почетные звания Российской Федерации, знаки отличия Российской Федерации, а также и ордена и медали Российской Федерации являются государственными наградами Российской Федерации и представляют собой высшую форму поощрения. Награждение государственными наградами Российской Федерации осуществляется Президентом РФ в соответствии с Положением о государственных наградах Российской Федерации, которое было утверждено Указом Президента РФ от 2 марта 1994 г. N 442 (с послед. изм.).

3 - 4. Любые виды поощрений, предусмотренные настоящим Законом, предполагают одновременную выплату денежного поощрения.

Единовременное поощрение при объявлении благодарности, награждении почетной грамотой государственного органа и иные виды поощрений государственного органа могут выплачиваться в виде премии, денежного вознаграждения в связи с юбилеями и т.п. Порядок их выплаты определяется решением представителя нанимателя. Размер единовременного вознаграждения определяется с учетом фонда оплаты труда (см. комментарий к ст. 51).

Законом предусмотрена выплата единовременного поощрения в связи с выходом на государственную пенсию за выслугу лет. Условия назначения пенсии за выслугу лет предусмотрены Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" (с послед. изм.). Размер такого поощрения ранее был установлен Положением о федеральной государственной службе, утвержденным Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. N 2267, и составлял 10 должностных окладов. Однако в настоящее время указанное Положение утратило силу и применяться не должно. В этой связи должен быть принят нормативно-правовой акт, регламентирующий размер и порядок выплаты указанного единовременного поощрения.

При поощрениях Президента или Правительства РФ, а также награждениях государственными наградами выплачивается единовременное поощрение в порядке и на условиях, установленных законодательством Российской Федерации.

Кроме того, лица, удостоенные государственных наград, пользуются льготами и преимуществами в порядке и случаях, установленных законодательством Российской Федерации.

5. Поощрения и награждения государственного органа применяются к гражданскому служащему на основании приказа (распоряжения) представителя нанимателя. Иные виды поощрений оформляются соответствующим нормативно-правовым актом Российской Федерации (актом Президента или Правительства РФ). Награждение государственными наградами осуществляется на основании соответствующего указа Президента РФ.

Сведения о поощрениях заносятся в трудовую книжку, а также в личную карточку государственного (муниципального) служащего (форма N Т-2ГС). Инструкция по заполнению трудовых книжек была утверждена Постановлением Минтруда РФ от 10 октября 2003 г. N 69.

6. Часть 6 комментируемой статьи закрепляет правило, согласно которому порядок и условия выплаты единовременного поощрения государственным гражданским служащим субъекта Российской Федерации устанавливаются соответствующим нормативно-правовым актом субъекта Российской Федерации.
Статья 56. Служебная дисциплина на гражданской службе
Комментарий к статье 56
1. В рамках комментируемой статьи законодатель по аналогии с трудовым законодательством вводит понятие служебной дисциплины на гражданской службе, как соблюдение обязательных правил поведения, которые установлены служебным распорядком государственного органа и должностным регламентом (о должностном регламенте см. комментарий к ст. 47). Законодатель не определяет понятие "служебный распорядок" и не раскрывает его содержания. Вместе с тем, учитывая конструкцию нормы ч. 1 ст. 56, можно провести аналогию с понятием трудового распорядка, которое содержится в Трудовом кодексе, поскольку функционально эти понятия равнозначны.

2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет обязанность представителя нанимателя создавать условия, необходимые для соблюдения гражданскими служащими служебной дисциплины в соответствии с действующим законодательством, иными нормативно-правовыми актами и служебным контрактом. Так, например, согласно ст. 14 данного Закона гражданский служащий имеет право на обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей, и т.п.

3. Часть 3 комментируемой статьи называет только один содержательный аспект правил служебного распорядка - режим службы (работы) и время отдыха. Между тем согласно трудовому законодательству правила внутреннего трудового распорядка должны содержать:

порядок приема и увольнения работников;

основные права, обязанности и ответственность сторон трудового договора;

режим работы, время отдыха;

применяемые к работникам меры поощрения и взыскания;

а также иные вопросы регулирования трудовых отношений в организации.

4. Часть 4 комментируемой статьи устанавливает порядок утверждения правил служебного распорядка. Служебный распорядок государственного органа определяется нормативным актом государственного органа (правилами служебного распорядка), который утверждается представителем нанимателя с учетом мнения выборного профсоюзного органа данного государственного органа.

В отличие от трудового законодательства комментируемый Закон не содержит правил, регламентирующих порядок учета мнения выборного профсоюзного органа государственного органа. В данной ситуации следует руководствоваться нормой ст. 73 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", согласно которой федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной настоящим Федеральным законом. Таким образом, в отсутствие специального правила, предусмотренного законодательством о государственной гражданской службе, применению подлежат общие правила трудового законодательства, регламентирующие порядок учета мнения профсоюза при принятии локального акта.

Порядок учета мнения выборного профсоюзного органа, представляющего интересы работников организации при принятии локальных нормативных актов, содержащих нормы трудового права, установлен ст. 372 ТК РФ.
Статья 57. Дисциплинарные взыскания
Комментарий к статье 57
1. Комментируемая статья предусматривает возможность привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности. Дисциплинарная ответственность является самостоятельным видом юридической ответственности и наступает вследствие совершения дисциплинарного проступка. Данная норма определяет дисциплинарный проступок как неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей. Традиционно принято выделять два вида дисциплинарной ответственности: общую, которая предусмотрена трудовым законодательством (ст. 192 ТК РФ), и специальную. Специальная дисциплинарная ответственность устанавливается в отношении отдельных категорий работников федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине. В отношении гражданских служащих законом установлена специальная дисциплинарная ответственность. Так, в случае совершения дисциплинарного проступка к гражданскому служащему может применяться одно из следующих дисциплинарных взысканий:

1) замечание;

2) выговор;

3) предупреждение о неполном должностном соответствии;

4) освобождение от замещаемой должности гражданской службы;

5) увольнение с гражданской службы.

В отличие от аналогичной нормы Федерального закона от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" комментируемая статья предусматривает ранее неизвестное дисциплинарное взыскание - освобождение от замещаемой должности. Нужно заметить, что освобождение от замещаемой должности по смыслу данной нормы не тождественно увольнению с гражданской службы. С другой стороны, освобождение от замещаемой должности не может предполагать перевод гражданского служащего на другую должность, поскольку перевод на другую должность не может применяться в качестве дисциплинарного взыскания за совершение дисциплинарного проступка. По всей видимости, здесь следует руководствоваться указанием ч. 10 ст. 58, согласно которой при освобождении гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы в связи с дисциплинарным взысканием он включается в кадровый резерв для замещения иной должности гражданской службы на конкурсной основе.

Особым дисциплинарным взысканием является увольнение с гражданской службы, которое в отличие от остальных мер дисциплинарной ответственности может применяться только в случаях, прямо установленных законом. Указанные случаи предусмотрены ст. 37 комментируемого Закона (см. комментарий к ст. 37).

2. Часть 2 комментируемой статьи запрещает применять к гражданскому служащему более одного дисциплинарного взыскания за один и тот же дисциплинарный проступок. Вместе с тем следует учитывать, что, если несмотря на применение дисциплинарного взыскания правонарушения (соответствующее действие или бездействие) продолжаются, то гражданский служащий может быть вновь привлечен к дисциплинарной ответственности.

Кроме того, если вследствие дисциплинарного проступка был причинен материальный ущерб, то помимо дисциплинарного взыскания на причинителя вреда может быть возложена обязанность возместить (частично или полностью) этот ущерб (материальная ответственность). Если в совершенном дисциплинарном проступке присутствуют признаки преступления или административного нарушения (например, хищение, растрата и т.п.), то дисциплинарная ответственность может сочетаться с уголовной или административной.
Статья 58. Порядок применения и снятия дисциплинарного взыскания
Комментарий к статье 58
1. Прежде чем привлечь гражданского служащего к дисциплинарной ответственности представитель нанимателя должен затребовать у него письменное объяснение об обстоятельствах совершенного им деяния. Такое объяснение должно быть получено в течение срока, предусмотренного для наложения дисциплинарного проступка. Необходимость получения такого объяснения является гарантией правомерности привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности. Так, в своем объяснении гражданский служащий может сослаться на какие-либо уважительные причины, препятствовавшие надлежащему исполнению им своих обязанностей, и т.п. С другой стороны, отказ гражданского служащего предоставить письменное объяснение не освобождает его от дисциплинарной ответственности. В этом случае должен быть составлен соответствующий акт об отказе гражданского служащего дать такое объяснение. Нужно сказать, что ни комментируемый Закон, ни трудовое законодательство не содержат специальных требований к форме и содержанию такого акта.

2. Часть вторая данной статьи предусматривает проведение служебной проверки перед решением вопроса о применении дисциплинарного взыскания. Нужно сказать, что возможность проведения служебной проверки (служебного расследования) была предусмотрена и ранее действовавшим законодательством. Новеллой комментируемого Закона является закрепление обязанности представителя нанимателя провести служебную проверку перед применением дисциплинарного взыскания (об организации и проведении служебной проверки см. комментарий к ст. 59).

3. Действующим законодательством не предусмотрено правило последовательного применения дисциплинарных взысканий, т.е. представитель нанимателя по своему выбору может, например, отстранить гражданского служащего от замещаемой должности или объявить ему замечание. Вместе с тем применение того или иного дисциплинарного взыскания должно быть не только законно, но и обоснованно. В этой связи комментируемая статья закрепляет обязанность представителя нанимателя учитывать при применении дисциплинарного взыскания тяжесть совершенного гражданским служащим дисциплинарного проступка, степень его вины, обстоятельства, при которых совершен дисциплинарный проступок, и предшествующие результаты исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей.

4. Как и трудовое законодательство, комментируемая статья ограничивает срок применения дисциплинарного взыскания одним месяцем со дня его обнаружения. Днем обнаружения проступка, с которого начинается течение месячного срока, считается день, когда лицу, которому подчинен гражданский служащий, стало известно о совершении проступка, независимо от того, наделено ли оно правом наложения дисциплинарных взысканий.

5. Часть 5 устанавливает максимальные сроки применения дисциплинарного взыскания с момента его совершения. Дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения проступка, а по результатам ревизии или проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки - позднее двух лет со дня его совершения. Если дисциплинарный проступок содержит признаки преступления, то время производства по уголовному делу в этот период не включается.

6. Дисциплинарное взыскание применяется к гражданскому служащему на основании соответствующего акта (приказа) представителя нанимателя. Представитель нанимателя может делегировать это полномочие другому лицу, например руководителю подразделения по работе с кадрами. Нужно заметить, что увольнение как меру дисциплинарного взыскания может применять только то лицо, которое наделено правом приема на службу и увольнения со службы. Приказ о наложении дисциплинарного взыскания объявляется гражданскому служащему, а его копия вручается ему под расписку в течение пяти дней со дня его издания. В случае отказа гражданского служащего расписаться составляется соответствующий акт, который подписывают свидетельствующие этот факт лица.

7. Закон предоставляет гражданскому служащему, в отношении которого было применено дисциплинарное взыскание, право обжаловать его в комиссию государственного органа по служебным спорам или в суд. Порядок и правила обращения в комиссию по служебным спорам или в суд предусмотрены ст. 70 данного Закона, иными федеральными законами, а также гражданским процессуальным законодательством (см. комментарий к ст. 70).

8. Часть 8 комментируемой статьи предусматривает порядок снятия дисциплинарного взыскания с гражданского служащего. По общему правилу дисциплинарное взыскание сохраняет свою силу в течение одного года после его применения, после чего автоматически (т.е. без издания представителем нанимателя специального акта) теряет силу. Вместе с тем, по смыслу данной нормы, если данному гражданскому служащему в течение указанного срока будет объявлено новое взыскание, то ранее объявленное дисциплинарное взыскание не снимается.

9. Дисциплинарное взыскание может быть снято и до истечения года по инициативе представителя нанимателя, а также по просьбе самого гражданского служащего или его непосредственного начальника. Снятое, в том числе и досрочно, дисциплинарное взыскание не влечет никаких юридических последствий. Например, такого гражданского служащего нельзя уволить за неоднократное неисполнение должностных обязанностей в случае повторного совершения дисциплинарного проступка.

10. Часть 10 комментируемой статьи регламентирует правовые последствия применения такого дисциплинарного взыскания, как отстранение от замещаемой должности государственной гражданской службы (см. комментарий к ст. 57). В этом случае гражданский служащий включается в кадровый резерв на общих основаниях, т.е. по конкурсу.
Статья 59. Служебная проверка
Комментарий к статье 59
1. Согласно ч. 1 комментируемой статьи служебная проверка может проводиться как по инициативе представителя нанимателя, так и по инициативе самого гражданского служащего. Основанием проведения служебной проверки по решению представителя нанимателя является поступившая к нему информация о совершении дисциплинарного проступка с участием сотрудника государственного органа либо об установленном факте совершения или подготовки им преступления. В этой связи необходимо заметить, что норма ч. 2 ст. 58 данного Закона императивно устанавливает необходимость проведения служебной проверки перед применением дисциплинарного взыскания. Исходя из буквального толкования этой нормы, дисциплинарное взыскание к гражданскому служащему можно применить только после проведения служебной проверки. Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" предусматривает право гражданского служащего на проведение служебной проверки для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство (п. 14 ч. 1 ст. 14). Исходя из сказанного, нам представляется, что при наличии письменного заявления гражданского служащего о проведении служебной проверки представитель нанимателя должен издать соответствующее распоряжение о ее проведении.

2. Часть вторая комментируемой статьи называет те обстоятельства, которые должны быть исследованы в ходе проведения служебной проверки. Согласно ч. 3 ст. 58 данного Закона при применении дисциплинарного взыскания учитываются тяжесть совершенного гражданским служащим дисциплинарного проступка, степень его вины, обстоятельства, при которых совершен дисциплинарный проступок, и предшествующие результаты исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей. На выяснение указанных обстоятельств и направлена служебная проверка.

3. Ответственность за своевременность и правильность проведения служебной проверки Закон возлагает на представителя нанимателя, ее назначившего.

Комментируемый Закон не содержит правил проведения служебной проверки. Как нам представляется, такие правила необходимо предусмотреть подзаконным актом (положением о служебной проверке). Этим нормативным актом должны быть урегулированы те вопросы, которые не нашли отражения в Законе. К ним, в частности, относятся:

установление сроков назначения служебной проверки;

указание перечня лиц, которые не могут привлекаться к проведению служебной проверки;

закрепление права гражданского служащего, в отношении которого проводится проверка, на отвод должностных лиц от проведения проверки, с конкретными доводами, объясняющими отвод;

установление полномочий лиц, проводящих служебную проверку;

определение перечня сведений, которые должны содержаться в заключении о проведении служебной проверки.

4. Служебная проверка проводится подразделением государственного органа по вопросам государственной службы и кадров (кадровой службой) при участии юридического (правового) подразделения и выборного профсоюзного органа данного государственного органа. На представителя нанимателя возлагается обязанность контролировать своевременность и правильность ее проведения. Кроме того, как нам представляется, по усмотрению представителя нанимателя к проведению служебной проверки могут привлекаться служащие других подразделений государственного органа, а также эксперты и специалисты. Например, при разрешении сложных технических или финансовых вопросов может возникнуть необходимость в привлечении соответствующего специалиста.

5. Вместе с тем Закон запрещает участвовать в проведении служебной проверки гражданским служащим, которые могут быть прямо или косвенно заинтересованы в ее результатах. При возникновении подобной ситуации такой гражданский служащий обязан обратиться к представителю нанимателя, назначившему служебную проверку, с письменным заявлением об освобождении его от участия в проведении этой проверки. При несоблюдении указанного требования результаты служебной проверки считаются недействительными. Данная норма направлена на устранение возможного конфликта интересов (см. комментарий к ст. 19) при проведении служебной проверки. Не вполне понятно, однако, каким образом нужно интерпретировать понятие косвенной заинтересованности в результатах служебной проверки. Представляется, что, во всяком случае, не могут участвовать в проведении служебной проверки:

гражданский служащий, совершивший проступок, по которому проводится проверка;

родственник гражданского служащего, в отношении которого проводится проверка, или имеющий с последним дружеские (неприязненные) отношения гражданский служащий (в том числе - специалист или эксперт);

гражданский служащий, прямо подчиненный по службе гражданскому служащему, в отношении которого проводится проверка.

В этой связи соответствующим подзаконным актом должен быть предусмотрен порядок формирования и деятельности комиссии для проведения служебной проверки.

6. Часть 6 данной статьи устанавливает максимальную продолжительность служебной проверки - не более одного месяца со дня принятия решения о ее проведении. По истечении этого срока по результатам проверки должно быть составлено письменное заключение, которое направляется представителю нанимателя.

7. Как и Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации", комментируемый Закон предусматривает возможность отстранения гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы на время проведения служебной проверки. Решение о временном отстранении гражданского служащего при проведении служебной проверки принимается представителем нанимателя. Нужно заметить, что согласно буквальному толкованию указанной нормы представитель нанимателя вправе, но не обязан отстранять соответствующего гражданского служащего от замещаемой должности на время проведения служебной проверки. Согласно ч. 6 данной статьи служебная проверка должна быть завершена не позднее чем через один месяц со дня принятия решения о ее проведении. Таким образом, максимальный срок временного отстранения гражданского служащего в связи с проведением служебной проверки не может превышать одного месяца. Общие нормы, регламентирующие правила и порядок временного отстранения от замещаемой должности, содержатся в ст. 32 данного Закона. Согласно указанной статье в период отстранения от замещаемой должности гражданской службы (недопущения к исполнению должностных обязанностей) гражданского служащего денежное содержание ему не начисляется, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Одним из таких исключений является временное отстранение от должности в связи с проведением служебной проверки. По прямому указанию ч. 7 ст. 59 гражданский служащий отстраняется от замещаемой должности гражданской службы на время проведения служебной проверки с сохранением на этот период денежного содержания по замещаемой должности гражданской службы.

8. Вместе с тем в целях объективного исследования всех обстоятельств, которые являются предметом служебной проверки, гражданский служащий, в отношении которого она проводится (в том числе и временно отстраненный от замещаемой должности), вправе:

давать объяснения с изложением своего мнения, заявлять о доказательствах по существу своего объяснения, представлять заявления, ходатайства и иные документы;

обжаловать представителю нанимателя решения и действия (бездействие) гражданских служащих, проводящих служебную проверку;

ознакомиться по окончании служебной проверки с письменным заключением и другими материалами по результатам служебной проверки, если это не противоречит требованиям неразглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну.

9. Результаты служебной проверки оформляются письменным заключением и направляются представителю нанимателя, ее назначившему.

В этом заключении прежде всего необходимо указать факты и обстоятельства, установленные по результатам служебной проверки. В этой связи в обязательном порядке к заключению должны быть приложены документы, подтверждающие обстоятельства, установленные в результате проверки, объяснения гражданского служащего, в отношении которого проводилась служебная проверка, других сотрудников и иных лиц и иные материалы, имеющие отношение к установленным в ходе проверки фактам.

Кроме того, заключение о результатах служебной проверки должно содержать предложение о применении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания или о неприменении к нему дисциплинарного взыскания. Заметим, что дисциплинарное взыскание применяется к гражданскому служащему представителем нанимателя (см. комментарий к ст. 58), поэтому заключение о результатах служебной проверки может носить лишь рекомендательный характер. Рекомендации по результатам служебной проверки по смыслу Закона могут касаться только решения вопроса о применении или неприменении дисциплинарного взыскания, но не конкретного вида дисциплинарного взыскания.

10. Заключение по результатам служебной проверки подписывается руководителем подразделения государственного органа по вопросам государственной службы и кадров, а также другими участниками служебной проверки. Вместе с тем может сложиться ситуация, когда участники служебной проверки (члены комиссии) не пришли к единому мнению. Закон не содержит указаний, как составлять заключение по результатам служебной проверки в этом случае. Представляется, что соответствующим нормативным актом должно быть предусмотрено право участника служебной проверки при несогласии с выводами или с содержанием отдельных положений заключения, подписав заключение, приобщить к нему свою объяснительную записку, содержащую особое мнение.

Представитель нанимателя с учетом заключения по результатам служебной проверки может (но не обязан) принять решение о применении к соответствующему гражданскому служащему определенного дисциплинарного взыскания.

Заключение о результатах служебной проверки приобщается к личному делу гражданского служащего, в отношении которого проводилась служебная проверка.
Глава 13. ФОРМИРОВАНИЕ КАДРОВОГО СОСТАВА

ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ
Статья 60. Принципы и приоритетные направления формирования кадрового состава гражданской службы
Комментарий к статье 60
1. Правовое регулирование процесса формирования кадрового состава гражданской службы предполагает установление основных условий приобретения гражданами статуса государственного служащего.

Статья 60 содержит основные принципы формирования государственно-служебной правосубъектности. Органы государственной власти, формируя собственный кадровый состав, должны исходить из закрепленных принципов.

Принцип назначения на должность гражданских служащих с учетом их заслуг в профессиональной служебной деятельности и деловых качеств означает, что органы, осуществляющие функции конкурсного отбора, должны при оценке претендентов исходить не только из наличия или отсутствия формальных критериев, но и из наличия определенных заслуг. Заслугами в профессиональной служебной деятельности можно считать достижение результатов большего объема и лучшего качества одними субъектами, чем результаты, достигаемые регулярно другими субъектами, при затрате одних и тех же средств, ресурсов, времени. Наличие заслуг по службе должно быть отражено в различных поощрениях. Представитель нанимателя при прочих равных условиях кандидатов на должность государственной службы должен делать выбор в пользу лица, обладающего заслугами в профессиональной служебной деятельности.

2. Часть 2 ст. 60 содержит основные юридические формы формирования кадрового состава гражданской службы:

при разработке должностных регламентов в числе квалификационных требований к образованию государственного служащего на первом месте должны быть требования профессиональной подготовки служащего, его переподготовки, повышения квалификации и стажировки в соответствии с программами профессионального развития гражданских служащих. Приоритетной считается подготовка, осуществленная в соответствии с государственными образовательными стандартами для государственных служащих;

содействие должностному росту гражданских служащих на конкурсной основе предполагает, что конкурс выступает основным средством оценки профессионального уровня претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям. Должностной рост является результатом публичного открытого сравнения профессионального уровня и квалификационных качеств. Конкурс - это единственный способ должностного роста гражданских служащих. Конкурс не проводится лишь при наличии обстоятельств, предусмотренных настоящим Законом. Закон субъекта Федерации не может расширять перечень условий освобождения от прохождения конкурса;

требование формирования кадрового резерва на конкурсной основе обусловлено тем, что лицо, состоящее в кадровом резерве, при назначении на должность государственной службы освобождается от обязанности проходить конкурс. Конкурсные условия формирования кадрового резерва не могут быть иными, нежели условия конкурса при назначении на должность государственной службы. Такое положение необходимо для выполнения условия равного доступа на государственную службу;

ротация гражданских служащих предполагает систематическую оценку представителем нанимателя служащих с помощью аттестации и квалификационных экзаменов в целях установления профессионального уровня, его роста по сравнению с предыдущим периодом, соответствия занимаемой должности, рассмотрения вопроса о переводе на соответствующую должность;

Закон устанавливает, что средством оценки результатов служебной деятельности может быть только аттестация или квалификационный экзамен. Аттестация выступает юридическим основанием определения соответствия либо несоответствия государственного служащего замещаемой должности. Другие нормативные акты не могут устанавливать иные основания для оценки соответствия замещаемой должности. Критерии аттестации не могут быть изменены в законах субъектов Федерации. Квалификационный экзамен применяется как основание присвоения очередного классного чина определенных категорий должностей. Положения о квалификационном экзамене носят отсылочный характер и связаны необходимостью детализации в указах Президента РФ.
Статья 61. Профессиональная подготовка кадров для гражданской службы
Комментарий к статье 61
1. Данная статья во многом носит отсылочный характер и предусматривает принятие ряда нормативных актов.

Правовое регулирование профессиональной подготовки кадров для гражданской службы будет осуществляться на основе специально принятого федерального закона. В соответствии с общими правилами прием в высшие учебные заведения для профессиональной подготовки кадров для государственной службы должен проводиться по заявлениям лиц, имеющих среднее (полное) общее или среднее профессиональное образование, на конкурсной основе по результатам вступительных испытаний, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации об образовании. Направление подготовки должно определяться лицензией. Содержание образовательного процесса, сроки освоения образовательной программы высшего профессионального образования определяются высшим учебным заведением в соответствии с законодательством Российской Федерации об образовании и соответствующим государственным образовательным стандартом.

2. Комментируемая статья предусматривает возможность заключения договора на обучение между гражданином и государственным органом. Но в рамках данного договора предусмотрена лишь обязанность одной стороны (гражданина) после окончания обучения пройти гражданскую службу в течение определенного срока. Обязанность государственного органа в данной статье не предусмотрена. Формы участия государственного органа в договоре на обучение должны быть конкретизированы указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, законами субъектов Федерации. Именно данные нормативные акты должны содержать и порядок заключения подобных договоров. Однако Закон устанавливает одно общее условие к порядку заключения любых договоров такого рода. Они должны заключаться на конкурсной основе.

3. Комментируемым Законом устанавливается, что координирует подготовку кадров соответствующий орган по управлению государственной службой. Такого рода органы входят в систему исполнительной власти, поэтому их создание находится в ведении либо Президента РФ, либо высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Данные органы могут учреждаться либо указами Президента РФ, либо постановлениями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.
Статья 62. Профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка гражданского служащего
Комментарий к статье 62
1. Установленные комментируемой статьей виды дополнительного профессионального образования различаются в зависимости от своего юридического значения. Типовое положение об образовательном учреждении дополнительного профессионального образования (повышения квалификации) специалистов, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г., устанавливает, что повышение квалификации представляет собой обновление теоретических и практических знаний специалистов в связи с повышением требований к уровню квалификации и необходимостью освоения современных методов решения профессиональных задач. Профессиональная переподготовка определяется как расширение квалификации специалистов в целях их адаптации к новым экономическим и социальным условиям и ведения новой профессиональной деятельности, в том числе с учетом международных требований и стандартов. Стажировка представляет собой самостоятельную теоретическую подготовку, приобретение профессиональных и организационных навыков, непосредственное участие в планировании и работе организации, выполнение функциональных обязанностей должностных лиц и т.д.

Таким образом, профессиональная переподготовка представляет такой вид дополнительного профессионального образования, который связан с приобретением государственным служащим права на обеспечение исполнения новых полномочий в новой сфере деятельности государственной власти. Переподготовка дает возможность гражданскому служащему заниматься новым видом организационной деятельности в другом органе государственной власти. Повышение квалификации является видом дополнительного профессионального образования, который не связан с приобретением права на обеспечение исполнения полномочий нового субъекта власти. Повышение квалификации не влечет изменения характера организационной деятельности. Оно является условием должностного роста в одной и той же организационной структуре.

2. Стажировка выступает условием прохождения гражданской службы в одном и том же органе государственной власти, однако данный вид дополнительного профессионального образования получается не в учебных заведениях, а в государственных органах и организациях. Кроме того, стажировка может быть как частью профессиональной переподготовки, повышения квалификации, так и самостоятельным видом дополнительного профессионального образования.

Дополнительное профессиональное образование выступает обязательным условием прохождения гражданской службы, обеспечения эффективности исполнения государственных полномочий.

4 - 5. Можно выделить два основания для получения дополнительного профессионального образования. Во-первых, это сохранение имеющегося правового положения гражданского служащего. В этом случае наличие дополнительного образования является преимущественным основанием для продолжения замещения гражданским служащим должности гражданской службы. С этой целью гражданский служащий осуществляет повышение квалификации по мере необходимости, но не реже одного раза в три года. Кроме того, продолжение замещения должности гражданской службы может требовать как повышения квалификации, так и профессиональной переподготовки, если это предусмотрено решением аттестационной комиссии. Во-вторых, основанием для дополнительного образования является изменение правового положения гражданского служащего, связанное с его служебным ростом.

В этом случае комментируемый Закон связывает направление гражданского служащего на дополнительное профессиональное образование с назначением гражданского служащего на иную должность гражданской службы в порядке должностного роста на конкурсной основе либо с включением гражданского служащего в кадровый резерв на конкурсной основе.

6. Закон предписывает проходить переподготовку и повышение квалификации в образовательных учреждениях, имеющих государственную аккредитацию. К таковым относятся образовательные учреждения высшего и среднего профессионального образования, имеющие право на выдачу своим выпускникам документа государственного образца о соответствующем уровне образования, на пользование печатью с изображением Государственного герба Российской Федерации, а также право на включение в схему централизованного государственного финансирования. Свидетельство о государственной регистрации подтверждает уровень реализуемых образовательных программ, соответствие содержания и качества подготовки выпускников требованиям государственных образовательных стандартов. Поэтому получение дополнительного образования в учреждениях, имеющих государственную аккредитацию, нацелено на качественное повышение уровня государственных служащих и эффективное обеспечение ими государственных полномочий.

7. Место прохождения стажировки не столь жестко регламентировано. Стажировку можно проходить как в государственных органах, так и в иных организациях. Закон четко не связывает прохождение стажировки именно в государственных организациях, что дает основания для вывода о возможности стажировки в любых негосударственных организациях. Однако в ч. 11 ст. 62 Закона говорится о том, что стажировка подтверждается соответствующим документом государственного образца. Документами государственного образца о прохождении стажировки являются удостоверения и свидетельства. Удостоверение выдается при объеме стажировки менее 100 часов, а свидетельство - при объеме от 100 до 500 часов. В соответствии с действующим законодательством такого рода документы могут выдавать лишь органы и организации, которые помимо исполнения своих основных функций еще имеют право на ведение образовательной деятельности, подтвержденное соответствующими документами.

8. Вызывает вопросы положение Закона о возможности получения гражданским служащим дополнительного профессионального образования за пределами территории Российской Федерации. Для его полноценной реализации требуются разъяснения о приравнивании зарубежных образовательных учреждений высшего и среднего образования к российским образовательным учреждениям, обладающим государственной аккредитацией и имеющим право на ведение дополнительного профессионального образования.

Требует также уяснения вопрос о возможности прохождения стажировки гражданских служащих в зарубежных организациях и о документах, признаваемых в Российской Федерации как подтверждение данных стажировок.

9. Период времени, в течение которого гражданский служащий несет обязанность получать дополнительное профессиональное образование, ничем не ограничен и является периодом всего прохождения им гражданской службы. Вопрос о возможности освобождения государственного служащего на период получения дополнительного образования решается в каждом конкретном случае представителем нанимателя.

10. Процедура получения дополнительного профессионального образования гражданским служащим четко не определена в настоящем Законе. Статья 62 имеет в значительной мере отсылочный характер к правовым нормам различного уровня. Так, определение вида, формы, продолжительности получения дополнительного профессионального образования находится в ведении представителя нанимателя. Он устанавливает эти параметры в зависимости от группы и категории должности гражданской службы, замещаемой гражданским служащим. В свою очередь, порядок и процедура этого вида деятельности представителя нанимателя определяется Президентом РФ. В развитие данных положений настоящего Закона должен выйти указ Президента РФ, адресованный руководителям органов государственной власти и регламентирующий порядок осуществления их прав по организации получения дополнительного профессионального образования государственными служащими подведомственных органов.
Статья 63. Государственный заказ на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданских служащих
Комментарий к статье 63
1. Структура государственного заказа на дополнительное профессиональное образование делится в зависимости от юридического значения различных видов дополнительного образования.

Одна часть государственного заказа включает в себя заказ на профессиональную переподготовку. Эта часть заказа должна обеспечить структурно-организационные изменения органов власти, динамику механизма государства, в процессе которых происходит неизбежное перемещение работников государственного аппарата из одного органа власти в другой. Подобный процесс требует от государственных служащих быстрого освоения новых для них полномочий органов власти или должностных лиц, новых способов и технологий обеспечения данных полномочий. Все это требует оперативного овладения новыми формами и методами государственной деятельности. Государственный заказ на профессиональную подготовку и должен выполнить данную задачу, т.к. именно профессиональная переподготовка дает право государственному служащему на прохождение службы в новых органах власти. Поэтому государственный заказ на профессиональную переподготовку должен опираться на прогнозы возможных реорганизаций государственного аппарата, реформ власти, изменений функций государства.

Вторая часть государственного заказа отражает стабильность функционирования и развития государственного аппарата и не связана с крупными организационными изменениями с необходимостью смены места работы государственного служащего. Эта часть заказа включает повышение квалификации и стажировку. Данные виды дополнительного образования предусматривают прохождение службы в одном и том же государственном органе и не дают права на новый вид организационной деятельности.

2. Комментируемый Закон устанавливает, что реализовывать данный заказ должны образовательные учреждения, отвечающие двум условиям. Во-первых, они должны иметь лицензию на проведение профессиональной переподготовки и повышения квалификации гражданских служащих; во-вторых, - государственную аккредитацию. Закрепление в Законе этих двух условий предусматривает оценку двух сторон образовательного процесса: формальной и содержательной. Предметом и содержанием лицензии является подтверждение соответствия условий осуществления образовательного процесса, предлагаемых образовательным учреждением, государственным и местным требованиям в части строительных норм и правил, санитарных и гигиенических норм, охраны здоровья обучающихся, воспитанников и работников образовательных учреждений, оборудования учебных помещений, оснащенности учебного процесса, образовательного ценза педагогических работников и укомплектованности штатов. В свою очередь, свидетельство о государственной аккредитации образовательного учреждения подтверждает уровень реализуемых образовательных программ, соответствие содержания и качества подготовки выпускников требованиям государственных образовательных стандартов, право на выдачу выпускникам документов государственного образца о соответствующем уровне образования. Требование государственной аккредитации образовательных учреждений для реализации государственного заказа вытекает из российского законодательства об образовании, т.к. право общеобразовательного учреждения на включение в схему централизованного государственного финансирования возникает с момента его государственной аккредитации, подтвержденной свидетельством о государственной аккредитации.

Решение о размещении государственного заказа принимается государственным органом, в котором проходит службу государственный служащий. При размещении государственного заказа руководитель государственного органа должен руководствоваться функциями, осуществляемыми государственным органом, и потребностями в профессиональном образовании лиц, замещающих должности гражданской службы. Закон предусматривает необходимость согласования размещения государственного заказа государственным органом, с соответствующим органом по управлению государственной службой. Однако термин согласования представляется достаточно неясным и не предусматривает определенной процедуры принятия совместного решения по поводу размещения государственного заказа. Требование согласования может состоять просто в обязанности государственного органа довести до сведения органа по управлению государственной службой свое решение о размещении государственного заказа. Отличие терминов согласия и согласования не получило должного отражения в отечественном законодательстве, и это чревато определенными проблемами в процессе реализации Закона.

Комментируемая часть предусматривает необходимость принятия постановления Правительства РФ, которое должно определить порядок размещения государственного заказа на дополнительное профессиональное образование для федеральных государственных служащих, который устанавливается постановлением Правительства РФ. Правительство Российской Федерации также на основании федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год утверждает объем и структуру государственного заказа для федеральных служащих.

5. В отличие от федерального государственного заказа государственный заказ на дополнительное образование гражданских служащих субъектов Российской Федерации может утверждаться не только подзаконным актом, но и законом. Кроме того, четко не регламентирован субъект принятия нормативного подзаконного акта, уполномоченного утверждать государственный заказ субъекта Федерации.
Статья 64. Кадровый резерв на гражданской службе
Комментарий к статье 64
1. Формирование кадрового резерва является способом оперативного реагирования государственного аппарата на потребности в формировании и функционировании органов государственной власти. Статья 22 комментируемого Закона устанавливает, что должности государственной службы замещаются по результатам конкурса, за исключением прямо указанных в Законе случаев. Проведение конкурса требует определенного времени, организационных и материальных затрат. Всегда проходит определенное время между моментом образования вакансии по должности государственной службы и моментом ее замещения. До некоторой степени это ограничивает возможности государственного органа осуществлять свои полномочия. Замещение должностей государственной службы из кадрового резерва не требует проведения конкурса, т.к. кадровый резерв уже сформирован на основе конкурса. Поэтому наличие кадрового резерва позволяет оперативно в соответствии со стоящими задачами замещать вакантные должности, не затрачивая времени на проведение конкурсной процедуры.

Представитель нанимателя имеет право в случае необходимости воспользоваться существующим кадровым резервом, но он не обязан подбирать кандидатуры для замещения вакантных должностей только из состава кадрового резерва. Представитель нанимателя использует кадровый резерв при осуществлении кадровой политики по собственному усмотрению, руководствуясь своими представлениями о целесообразности или нецелесообразности использования данного института. Однако возможность использовать кадровый резерв не должна превратиться в механизм "обхода" существующих требований замещения должностей государственной службы. Поэтому формирование кадрового резерва ограничено определенными условиями.

2 - 3. Кадровый резерв формируется в двух случаях:

во-первых, на конкурсной основе, на основании заявлений гражданских служащих (граждан);

во-вторых, в связи с призывом гражданского служащего на военную службу или направлением его на замещающую ее альтернативную гражданскую службу.

4. Включенные в кадровый резерв лица могут замещать должности государственной службы, не требующие прохождения конкурса, однако их включение в кадровый резерв возможно только по результатам конкурса. Таким образом, замещение вакантной должности через механизм кадрового резерва может быть связано с соблюдением дополнительных условий, что можно рассматривать как своеобразную гарантию соответствия состава кадрового резерва высокому профессиональному уровню и квалификационным требованиям.

5 - 6. Комментируемый Закон устанавливает несколько видов кадрового резерва: федеральный кадровый резерв, кадровый резерв федерального государственного органа, кадровый резерв субъекта Российской Федерации, кадровый резерв государственного органа субъекта Российской Федерации.

Совокупность всех видов кадровых резервов составляет Сводный кадровый резерв Российской Федерации для замещения вакантных должностей государственной гражданской службы Российской Федерации. Структура Сводного кадрового резерва отражает государственное устройство России и существующие виды государственной деятельности.

7. Кадровый резерв является средством реализации такого приоритетного направления формирования кадрового состава гражданской службы, как содействие должностному росту гражданских служащих на конкурсной основе. Он формируется для замещения вакантных должностей в порядке должностного роста либо должностей, назначение либо освобождение от которых осуществляется Президентом РФ или Правительством РФ. Последняя группа должностей - это, как правило, высшая группа должностей, само замещение которых является выражением должностного роста. Требование должностного роста для использования кадрового резерва означает, что должность гражданской службы, замещаемая гражданским служащим из кадрового резерва, должна быть выше по группе и категории либо по группе, чем предыдущая должность. Требование должностного роста означает также, что в кадровый резерв включаются, как правило, лица, уже находящиеся на должностях государственной службы. Это делает кадровый резерв проверенным и устойчивым организационным ресурсом государственного аппарата.

Кадровый резерв представляет собой реестр государственных служащих, обладающих необходимыми данными для дальнейшего должностного роста на различных должностях государственной службы.

Комментируемый Закон устанавливает различные правовые способы выражения включения гражданского служащего в различные виды кадрового резерва. Включение гражданского служащего в кадровый резерв государственных органов осуществляется по результатам конкурса в порядке, предусмотренном данным Законом, и оформляется правовым актом государственного органа с внесением соответствующей записи в личное дело гражданского служащего. В федеральный кадровый резерв и кадровый резерв субъекта Российской Федерации включение государственного служащего осуществляют государственные органы по управлению государственной службой на федеральном уровне и на уровне регионов.

По смыслу ч. 4 и 5 ст. 64 можно предположить, что специального конкурса для включения в федеральный кадровый резерв и резерв субъекта Федерации не проводится. Государственные органы по управлению государственной службой самостоятельно формируют соответствующие кадровые резервы на основе уже проведенных конкурсов и составленных резервов в государственных органах.

В то же время ч. 1 ст. 64 четко определяет, что кадровые резервы всех видов формируются на конкурсной основе. В силу этого недостаточно ясным представляется порядок формирования кадровых резервов государственными органами по управлению государственной службой. В данном случае возможны два пути: во-первых, проведение отдельных конкурсов для включения в федеральный кадровый резерв либо резерв субъекта Федерации; во-вторых, разработка порядка формирования государственными органами по управлению государственной службой соответствующих резервов из кадровых резервов государственных органов.

8. Решение данного вопроса следует отнести на усмотрение государственных органов по управлению государственной службой на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации, либо он должен быть урегулирован указом Президента РФ.
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10


Учебный материал
© bib.convdocs.org
При копировании укажите ссылку.
обратиться к администрации