Деришев Ю.В. Прокуратура Российской Федерации - файл n1.doc

Деришев Ю.В. Прокуратура Российской Федерации
скачать (516.5 kb.)
Доступные файлы (1):
n1.doc517kb.03.12.2012 21:49скачать

n1.doc

  1   2   3   4
Ю.В. ДЕРИШЕВ


ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Омск 2003


ББК 67.629.112
Д 36

Одобрено Методическим и Ученым советами Омского юридического института.
Деришев Ю.В.
Д 36 Прокуратура Российской Федерации: Учебное пособие. – Омск: Юридический институт, 2003. — С.

ISBN 5 – 98065 – 003 – 2

В учебном пособии исследуются вопросы правовой и исторической природы российской прокуратуры как специфического государственного института, анализируются принципы организации и деятельности органов прокуратуры, рассматриваются ее система, структура и основные направления деятельности, правовые средства прокурорского надзора и проблемные вопросы функционирования системы «прокурорской власти».
К пособию прилагаются наиболее ключевые действующие приказы Генерального прокурора Российской Федерации.
Предназначено для преподавателей, студентов и слушателей высших учебных заведений, практических работников правоохранительных органов.

Рецензенты:
В.А.Азаров – профессор кафедры уголовного права и процесса Омского государственного университета, Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор;
В.И.Штейнбах – заместитель прокурора Омской области;
Л.Я.Пекарь – старший помощник прокурора Омской области.


ISBN 5 – 98065 – 003 – 2

© Негосударственное образовательное
учреждение высшего профессионального
образования «Омский юридический
институт»
«Сей чин яко око Наше
и стряпчiй о делахъ
государственныхъ»
Петр Великий

ПРЕДИСЛОВИЕ

Широко известной фразой, выведенной в эпиграф настоящего пособия, российский император Петр I довольно образно и точно охарактеризовал сущность вводимой в России Указом от 12 января 1722 г. должности генерал-прокурора, назначив на этот пост своего сподвижника и любимца Павла Ивановича Ягужинского. Эта фраза стала «крылатой» на многие годы, подчеркивая не только значение органов прокуратуры в государстве и обществе, но и тот бесспорный факт, что она всегда оставалась «державным» оружием власти в стране. 280-летний путь «исканий и бурь», пройденный прокуратурой как органом надзора за законностью в России, со всей очевидностью свидетельствует о жизненной важности и необходимости осмысления нашего исторического прошлого, собственных ошибок и обретений.
В условиях развития современной судебно-правовой реформы в стране развернулась острая дискуссия (а по сути – столкновение полярных мнений) относительно роли и места прокуратуры в демократическом обществе и правовом государстве, на звание которых претендует обновляющаяся Россия. Постановка вопроса об «отмирании» ряда функций прокуратуры прозвучала в самой концепции судебной реформы. Более того, вопрос о прокуратуре ставился по-гамлетовски: быть или не быть. Вновь актуальными стали слова выдающегося русского юриста А.Ф.Кони по поводу судьбы прокуратуры, реформированной в ходе судебно-правовой реформы середины XIX века: «В торопливом осуществлении страстного желания поскорее расчистить для новых насаждений место, поросшее бурьяном и полусгнившими деревьями, был срублен дуб, стоящий на страже леса».
Необходимо признать, что концептуально административный прокурорский надзор, исходя из теории разделения властей, в конечном итоге должен уступить место судебному контролю или судебной защите нарушенных законных прав и интересов личности. Этого же требует переход от репрессивного к охранительному значению права в нашем обществе. Вместе с тем, «решая вопрос о перспективах развития прокуратуры, надо иметь в виду, что основная ее функция – «отслеживать» нарушения закона и принимать меры по их устранению – не носит антидемократического «заряда» и вполне отвечает высоким стандартам правового государства»[1]. При этом особо следует заметить, что отечественная прокуратура – институт, порожденный объективными потребностями именно российского общества.
На первой конференции Международной ассоциации прокуроров было подчеркнуто, что новая прокурорская организация будет способствовать упрочению в общественном сознании совершенно очевидной, но не всегда и везде признаваемой истины: прокуратура есть источник справедливости, она действует от имени общества и в интересах общества. До тех пор, пока в России не будет отлажена четкая система государственного контроля, пока в полной мере не окрепнет судебная власть и, таким образом, не появится реальная возможность компенсировать прокурорский надзор иными институтами государственной власти, нетрадиционная по некоторым мировым стандартам и представлениям российская прокуратура объективно необходима и востребована обществом.
Редакция Закона о прокуратуре 1995 г. в большей степени покончила с неопределенностью статуса российской прокуратуры. Однако дальнейшее совершенствование российского законодательства, необходимость обеспечения соблюдения Конституции (данная проблема с каждым годом приобретает все большую актуальность), целесообразность восстановления имевшихся в распоряжении прокуроров и впоследствии утраченных ими полномочий, потребность в приведении в систему и обновлении, уточнении разрозненной нормативно-правовой основы порядка прохождения службы в органах и учреждениях прокуратуры, а также иные обстоятельства обусловили внесение изменений и дополнений в действующий закон «О прокуратуре Российской Федерации», что и было сделано Федеральным законом от 10 февраля 1999 г.[2]. Из 54 статей прежнего закона 24 претерпели изменения, включены 18 новых статей[3].
Названная (довольно радикальная) и последующие редакции Закона (в работе анализируется Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» в редакции Закона от 10 февраля 1999 г., 29 декабря 2001 г., 28 июня, 25 июля, 5 октября 2002 г.) более четко определили конституционный статус прокуратуры, разрешили отдельные концептуальные проблемы, касающиеся построения ее органов и учреждений, а также осуществления надзорных и иных функций.
Правовые основы современной российской прокуратуры «усилились» также и за счет изданных в последние годы приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации, определяющих основные стратегические приоритеты и средства их реализации при организации и осуществлении прокурорской деятельности.
Издание подготовлено с учетом изменений и дополнений, внесенных в законодательное и ведомственное регулирование организации и деятельности российской прокуратуры, что позволит, на наш взгляд, составить полное представление о ее функциях, задачах и полномочиях на современном этапе.


§ 1. ПРАВОВАЯ И ИСТОРИЧЕСКАЯ ПРИРОДА РОССИЙСКОЙ ПРОКУРАТУРЫ

Обширная и порой непримиримая дискуссия о месте и роли прокуратуры в правоохранительном механизме страны, развернувшаяся в России в последние годы, несколько утратила свой накал после принятия в 1995 г. новой редакции закона «О прокуратуре Российской Федерации». Ее отличительной особенностью стала ярко выраженная полярность позиций сторон спора: от обоснования необходимости упразднения прокуратуры как органа надзора за законностью, с сохранением за ней функции уголовного преследования[4], до резкого проявления «ведомственного патриотизма», который не приемлет предметного реформирования прокуратуры[5].
Действительно, научный спор о месте и значении прокуратуры в государстве не только и не столько определяет ее дальнейшую судьбу, хотя во многом позволяет представить будущую модель российской государственности.
В юридической литературе место прокуратуры в системе разделения властей определяется по-разному, но суть дискуссии и выработанных в ее ходе точек зрения можно свести к следующему: 1) прокуратура – представительница самостоятельной ветви государственной власти, осуществляющей контрольно-восстановительную функцию (но эта позиция, на наш взгляд, допустима только в плане теоретической полемики); 2) прокуратура может примыкать к законодательной власти как ее исполнительный орган по контролю за выполнением принимаемых законов; 3) исходя из формального анализа гл.7 Конституции России, прокуратуру можно отнести к судебной власти (эта позиция как предмет научного исследования также представляет определенный интерес: активная роль прокуратуры по надзору за законностью в некоторой степени позволяет рассматривать ее как контрольно-исполнительный орган судебной власти); 4) по характеру полномочий, сфере прокурорской деятельности, с учетом исторического опыта становления и развития, прокуратура относится к органам исполнительной власти, а поскольку президент страны является гарантом конституционных прав и свобод человека, прокуратура выступает также правовым механизмом реализации власти главы государства[6].
Последняя позиция представляется наиболее аргументированной и последовательной[7]. В отличие от судебной власти, которая по своей природе сугубо объективна и первична по отношению к власти исполнительной, прокурорская власть – это плод исключительно воли монарха[8], т.е. административной ветви власти, «державное оружие» ее укрепления и стабильности. При этом необходимо учитывать, что чаще всего в теории государства президент рассматривается как глава исполнительной власти, но в Российской Федерации такого классического построения нет, и «президент не входит в систему разделения властей»[9], но как представитель администрации он, тем не менее, тяготеет к власти административной (исполнительной).
Прокуратура как государственный институт зародилась во Франции в начале ХIV столетия, исходя исключительно из потребностей и интересов королевской власти. Отсюда и первое название прокуроров: «люди короля», деятельность которых была направлена на обеспечение всевластия «короны». Действительно, прокуратура исторически сложилась как исполнительный орган государства, представляющий и защищающий его интересы. Вместе с тем история прокуратуры – это процесс конкуренции двух основных направлений ее деятельности: а) публичного уголовного преследования, т.е. поддержания обвинения от имени общества и государства в отношении лиц, совершивших преступление и б) представительства государственных интересов в области правоохраны. Собственно прокуратура сложилась окончательно для целей последнего, в то время как жизнь ей дало именно первое направление.
Исходя из разной степени и доли соотношения этих направлений, можно выделить несколько исторически сложившихся основных типов устройства органов прокуратуры:
1) фискально-контрольный тип прокуратуры, где преимущественно функция надзора за законностью преобладает над функцией уголовного преследования (по данному типу, скорее всего, строилась советская, а ныне организована современная российская прокуратура);
2) французская прокуратура, созданная Наполеоном Бонапартом: довольно сложная система, богатая содержанием, совмещающая в равной степени функции надзора, уголовного преследования и представительства интересов государства;
3) англосаксонская прокуратура – основана на полном отсутствии законоохранительного элемента и ограничивающаяся в своей деятельности функцией уголовного преследования (по сути, это государственная адвокатура, представляющая в суде интересы своего клиента – государства);
4) германская прокуратура – по деятельности более близка к англосаксонскому типу, а по устройству – к французскому;
5) русская (российская) прокуратура. Представляет собой последовательно сменяющуюся систему названных выше направлений, которые в различные годы развития отечественной прокуратуры выражались в разной степени: то имея приоритет, то отходя на второй план, либо вообще ликвидировались. Так, из фискально-контрольной прокуратуры при Петре она преобразовывалась по Судебным Уставам 1864 г. в неизвестный ранее тип, близкий к англосаксонскому и, частично, французскому. После 1922 г. отечественная прокуратура вновь строится по контрольно-фискальному типу, с определенными свойствами французской прокуратуры.
В допетровские времена России были чужды понятия основных элементов прокурорского учреждения, хотя отдельные «мотивы» прокурорского представительства при осуществлении уголовного преследования от имени государства уже присутствовали. Так, по «Уложению» Алексея Михайловича при совершении тяжкого преступления и при отсутствии «челобитчика» или истца интересы погибшего потерпевшего мог представлять в суде сам царь.
Идея учреждения органов прокуратуры в России, безусловно, принадлежит императору Петру I, хотя ее зарождение нельзя не связывать с влиянием иноземного права. Вместе с тем в литературе высказывается точка зрения, что в основе этого нововведения лежит сугубо русский бюрократизм как одна из наиболее серьезных болезней аппарата российского государства[10]: неисполнительность чиновников, обман, закононепослушание, мздоимство, казнокрадство, а в целом – пренебрежение к интересам государства и народа. Именно понимание этого явления и привело Петра I к необходимости учреждения прокуратуры в ходе реформы системы государственного управления в первой четверти XVIII в. По его замыслу прокурорский надзор был сформирован как институт контроля в первую очередь за деятельностью государственного аппарата.
В этой связи сразу же после образования 23 февраля 1711 г. Правительствующего Сената 2 марта 1711 г. создается орган, специально предназначенный для надзора за соблюдением законности в деятельности сенаторов – фискалат Основными функциями института фискалов были: политический сыск – «правильное применение истинной мысли государя»; «поддержание интересов фиска и казны» (сбор налогов); борьба с казнокрадством и наблюдение за «чиновничьей нравственностью» и т.п. Их учреждением была реализована идея создать такую должность, которая была бы «всевидящим оком царевым», посредством которого правительство могло надзирать за деятельностью всех подчиненных ему органов и должностных лиц. Вместе с тем, по утверждению известного биографа российской прокуратуры Н.В.Муравьева, фискалы «не заслужили доверия и сочувствия современников и оставили по себе потомству темную память, о ней достаточно свидетельствует сохранившееся и до наших дней укоризненное и оскорбительное значение самого слова «фискал», в смысле доносчика, представление о котором возбуждает чувство страха, ненависти и презрения»[11].
Постепенно фискалат как орган «догляда» за нравственностью чиновников и «выгодами государства», доноса на «противников царевых интересов» переродился в прокуратуру – орган надзора за законностью в государстве. Указами Петра I в 1722 г. введена должность генерал-прокурора, которому предписывалось надзирать за законностью деятельности Сената, а впоследствии и всех иных государственных органов. При обнаружении нарушения закона генерал-прокурор обязан был предложить исправить ошибку, а в случаях неподчинения имел право «протестовать и оное дело остановить».
Прокуроры стали занимать важное место в государственной службе. Активно складывался прокурорский корпус, которому царь Петр старался дать «большую силу и авторитет». Прокуроров по предложению генерал-губернаторов избирал Сенат. Они осуществляли контроль за деятельностью центральных и местных учреждений, докладывали генерал-губернаторам о выявленных недостатках. Обнаружив нарушение, прокурор сначала устно предлагал устранить его, а при неподчинении мог принести письменный протест в орган нарушивший закон, а далее – в соответствующую коллегию или Сенат. Принесение протеста на незаконный акт приостанавливало его действие.
После смерти Петра I прокуратура и прокурорский надзор пережили несколько «взлетов и падений». Значение прокуратуры в обществе менялось полярно: то она становилась малозаметной структурой в государственном устройстве страны, то снова занимала подобающее положение в государстве. В эпоху децентрализации Екатерины II получила развитие местная (губернская) прокуратура. С созданием в 1802 г. при Александре I Министерства юстиции генерал-прокурор и министр юстиции Российской империи стали выступать в одном лице.
Для дальнейшего развития прокуратуры немаловажное значение имели решения Государственного совета, который в 1862 г. определил основные направления деятельности прокуратуры, принятые Судебными Уставами Александра II.
Устройство и организация деятельности органов прокуратуры в результате судебно-правовой реформы третьей четверти XIX в. кардинально изменились. В первую очередь это коснулось соотношения основных классических направлений деятельности прокуратуры, о чем речь шла ранее. Прокуратура, по сути, была отлучена от осуществления надзора за законностью в государстве (за исключением законности судебных решений), ей была отведена лишь роль стороны обвинения в уголовном судопроизводстве. Вместе с тем такие шаги законодателя признавались в те времена довольно прогрессивными (Концепция судебной реформы в современной России предлагает почти аналогичную реформу прокурорского надзора). Новый порядок уголовного процесса заключался в «трех положениях: 1) власть обвинительная отделяется от судебной; 2) власть обвинительная, т.е. обнаружение преступлений и преследование виновных, принадлежит прокурорам; 3) власть судебная, т.е. рассмотрение уголовных дел и постановление приговоров, принадлежит судам без всякого участия властей административных»[12].
В то же время остро встал существенный вопрос: какому ведомству должна принадлежать прокуратура. Следует отнести ее к суду, к администрации или же создать особое ведомство? Несмотря на то, что больше всего точек соприкосновения прокуратура имела с правительственной властью и представляла ее интересы перед судом, полное слияние прокуратуры с ней представляло серьезные опасения, законность была бы принесена в «жертву удобства, и прокурорская власть была бы дискредитирована, превратившись в слугу администрации».
Не нашло одобрения и построение прокуратуры в составе суда, под руководством судебных коллегий. Предполагалось, что это лишило бы прокуратуру «необходимой энергии и быстроты деятельности». Главенствующим положением должна была сохраняться независимость прокуратуры.
Наиболее правильным и продуктивным представлялся третий путь – прокуратура должна быть построена как отдельное установление, стоящее между судом и правительством, имеющее во главе высшего представителя прокурорской власти из среды самой прокуратуры и располагающее как должностными правами, обеспечивающими ей авторитетность мнения перед правительством, так и средствами, которые давали бы ей возможность раскрывать для убеждения суда истину в наиболее полном объеме. Министру юстиции по отношению к прокуратуре должна принадлежать власть высшего управления, в своей же процессуальной деятельности прокуратура нуждается в судебном контроле, который, не входя в оценку действий отдельных прокуроров, не оказывая влияния на их служебное положение и не присваивая суду направления обвинительной деятельности, ограждал бы законные интересы власти и населения по отдельным делам.
Таким виделось место прокуратуры в системе государственной власти. Но, как отмечает И.Я. Фойницкий, законодательство сделало все для обеспечения независимости прокуратуры от суда: помещенная в состав судебного ведомства, она представляла отдельную от суда организацию, суд не имел над членами прокуратуры ни права надзора, ни распорядительной, ни дисциплинарной власти [13].
Итак, в 1864 г. прокуратура получает полномочия по надзору «при судебных местах». Учреждением судебных установлений от 20 ноября 1864 г. прокурорский надзор в судах вверялся обер-прокурорам и их товарищам под высшим наблюдением министра юстиции, который являлся и генерал-прокурором. В это время появляются основы организации прокуратуры как органа, базирующегося на иерархической дисциплине и единоначалии и независимого от местных, административных и судебных структур. Совокупность полномочий прокуроров конкретизировалась уставами уголовного и гражданского судопроизводства.
В подобном виде российская прокуратура просуществовала до Октябрьской революции, когда 24 ноября 1917 г. Декретом о суде № 1 она была упразднена, и ее деятельность не возобновлялась более четырех лет. Однако первые годы существования советской власти показали насущную необходимость создания единого органа, осуществляющего надзор за соблюдением законов. Под эгидой Народного комиссариата юстиции РСФСР началась работа по подготовке и обсуждению проектов возрождения российской прокуратуры.
Развернулась широкая дискуссия по вопросам формирования и подчинения органов прокуратуры. Противники централизации органов прокуратуры и их независимости от местных органов настаивали на «двойном подчинении» прокуроров: центральной прокурорской власти и губернским исполкомам на местах. Основные аргументы связывались с «нарушением Конституции», «проявлением недоверия местным органам власти и высокомерием центра» и т.п. Представленный на сессию ВЦИК проект не был принят.
Внимательно следивший за ходом решения вопроса о прокуратуре В.И. Ленин написал свое знаменитое и сейчас незаслуженно забытое письмо «О «двойном» подчинении и законности», где обосновывалась потребность именно в независимом от «местных влияний» государственном органе, способном обеспечить единообразное понимание и исполнение законности в государстве. Были также предложены принципы организации и деятельности советской прокуратуры, которые нашли закрепление в Положении о прокурорском надзоре от 28 мая 1922 г.
По Положению о прокурорском надзоре на Прокуратуру РСФСР возлагались: а) осуществление от имени государства надзора за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования виновных и опротестования нарушающих закон постановлений; б) непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью органов Государственного политического управления; в) поддержание обвинения в суде; г) наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.
Прокуратура была создана в составе Наркомата юстиции (НКЮ) во главе с наркомом юстиции, который одновременно был и Прокурором республики (с 1928 г. Прокурор республики стал заместителем наркома юстиции). В составе НКЮ был образован отдел прокуратуры, подчиненный непосредственно Прокурору республики.
В 1924 г. была образована Прокуратура Верховного суда СССР, которая действовала на основании Положения о Верховном суде СССР от 23 ноября 1923 г., а позже Положения о Верховном суде СССР и Прокуратуре Верховного Суда СССР от 24 июля 1929 г.
На Прокуратуру Верховного суда СССР возлагались: а) наблюдение, с точки зрения Конституции СССР и общесоюзного законодательства, за законностью постановлений наркоматов СССР и других центральных учреждений СССР, постановлений ЦИК союзных республик и их президиумов; б) наблюдение за законностью действий ОГПУ; в) надзор за законностью решений, приговоров и определений Верховного суда СССР и наблюдение за правильным и единообразным применением общесоюзного законодательства в практике судебных учреждений СССР и союзных республик.
В связи с необходимостью дальнейшего укрепления законности во всесоюзном масштабе постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1933 г. была образована Прокуратура СССР, а 17 декабря 1933 г. утверждено Положение о Прокуратуре СССР. В нем были определены функции прокуратуры и порядок их осуществления, а также отрасли прокурорского надзора, которые в основном сохранились и поныне: общий надзор; надзор за законностью и правильностью действий ОГПУ и милиции; надзор за предварительным расследованием; надзор за правильным и единообразным применением законов судебными органами; надзор за законностью и правильностью деятельности исправительно-трудовых учреждений.
Очередным важным этапом в развитии прокуратуры стало принятие 24 мая 1955 г. Положения о прокурорском надзоре в СССР. В нем были законодательно закреплены и получили дальнейшее развитие идеи о назначении законности в государстве и о роли органов прокурорского надзора в ее неуклонном обеспечении.
С принятием Конституции 1977 г. связаны дальнейшие шаги по обеспечению надлежащего надзора за законностью. Одним из них было решение о выработке Закона о прокуратуре СССР. Такой закон был принят 30 ноября 1979 г. В нем нашли закрепление и правовую регламентацию основополагающие принципы организации и деятельности органов прокуратуры, основные направления их деятельности.
Принятый 17 января 1992 г. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» внес много нового в теорию и практику прокурорского надзора. Законом в связи с происшедшими в нашем обществе изменениями, были существенно ограничены объем и полномочия прокурорского надзора по сравнению с ранее действовавшим законодательством. Это стало результатом столкновения различных концепций развития прокуратуры. В некоторых из них просматривалось стремление к значительному сокращению функций прокуратуры, превращению ее лишь в орган уголовного преследования, поддержания обвинения в суде.
Новая редакция Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями), содержанию которого в большей степени посвящена данная работа, закрепила основополагающий принцип построения прокуратуры как единой федеральной, централизованной системы, осуществляющей от имени государства надзор за исполнением законов на всей территории Российской Федерации. Главное состоит в том, что Закон не только сохранил, но и усилил ряд позиций прокуратуры как важнейшего государственного органа правоохраны и обеспечения законности. Он предусматривает значительное усиление правозащитной функции прокуратуры, что, в особенности, касается прав и свобод человека.
Законом закреплена de jurе существующая de facto функция координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, в значительной мере по-новому трактуются вопросы участия прокуроров в рассмотрении дел судами, предусмотрены реальные правовые гарантии независимости прокуратуры, урегулированы структурирование системы прокуратуры, порядок и процедура назначения Генерального прокурора Российской Федерации, прокуроров субъектов Федерации и других подчиненных прокуроров, детально регулируются гарантии, в том числе материального и социального обеспечения прокурорских работников.
По мнению профессора В.В.Николюка, «законодательные новеллы в сфере осуществления прокурорского надзора во многом разрешили стоявшие долгие годы концептуальные вопросы развития прокуратуры в период правовой, судебной реформы в Российской Федерации, более точно обрисовали конституционный статус прокуратуры, ее взаимоотношения с судом, упорядочили нормативно-правовую основу прохождения службы в органах и учреждениях прокуратуры. В ходе подготовки Закона о прокуратуре 1999 г. был ревизован ряд устаревших в соответствующей части законов и подзаконных актов, что позволило ликвидировать множество недостатков и пробелов в правовом регулировании деятельности прокуратуры»[14].


§ 2. ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРИНЦИПЫ
ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Согласно статье 1 названного Федерального закона прокуратура Российской Федерации представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, подчиненных Генеральному прокурору Российской Федерации и осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов, уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством, координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, возложенные на нее федеральными законами.
В соответствии со ст. 3 Закона «О прокуратуре Российской Федерации»[15] организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации, настоящим Законом и другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации.
Еще в конце XIX в. российская правовая наука исходила из требования, что «всякая правильно организованная юридическая деятельность должна быть построена на известном руководящем начале, которое систематически управляет ее действиями и ведет их к единой общей цели»[16]. Такими руководящими началами выступают принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации, которые закреплены в ст. 129 Конституции Российской Федерации и в ст. 4 Закона.
Согласно данным нормам Прокуратура Российской Федерации составляет единую федеральную централизованную систему органов (далее – органы прокуратуры) и учреждений и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. Органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами. Причем действуют они гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также законодательства Российской Федерации о государственной и иной специально охраняемой законом тайне; информируют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности.
Анализ данных положений позволяет выделить следующие принципы организации и деятельности российской прокуратуры: единства и централизации; независимости органов прокуратуры при осуществлении своих полномочий; законности и гласности.
В новой редакции Закона о прокуратуре строго выдержана четкая вертикаль подчиненности всех уровней прокурорской системы, что позволяет уверенно проводить в жизнь требования единой законности на территории федеративного государства.
Принцип единства и централизации состоит из двух органически связанных элементов. Единство организации и деятельности органов прокуратуры означает такое их положение, в результате которого все территориальные и специализированные прокуратуры, действующие на территории Российской Федерации, составляют единую централизованную систему: от районного звена до Генеральной прокуратуры. Пункт 3 ст. 11 Закона запрещает создание на территории Российской Федерации органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры России.
Каждый прокурор действует на соответствующей территории или в сфере правовых отношений от имени Российской Федерации в целом как единая федеральная система. Так, любой прокурор – от районного до Генерального – вправе и обязан реагировать на выявленный незаконный правовой акт, принятый органом, на который распространяется его компетенция, т.е. действует исключительно ex officio. Для устранения таких нарушений используются одни и те же правовые средства и методы прокурорского надзора. Такие акты имеют обязательную одинаковую юридическую силу и подлежат исполнению соответствующими органами и должностными лицами (ст. 6 Закона).
Действие элемента единства проявляется также в том, что вышестоящий прокурор может поручить нижестоящему выполнение своих обязанностей, принять на себя исполнение обязанностей нижестоящего прокурора, изменить или отменить любое его решение, кроме случаев, специально предусмотренных в законе.
Централизация системы органов прокуратуры проявляется прежде всего в том, что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.
Генеральный прокурор возглавляет всю систему прокуратуры (как бы находится на вершине пирамиды) и несет полную ответственность за деятельность подчиненных прокуроров. Отсюда все вышестоящие прокуроры не только руководят деятельностью нижестоящих прокуроров, но и несут ответственность за выполнение последними своих функциональных обязанностей. Приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, которые издает Генеральный прокурор по вопросам организации и деятельности системы прокуратуры, обязательны для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры.
Определяя российскую прокуратуру как «постоянное государственное установление правительственного характера, состоящее из иерархической системы единолично действующих должностных лиц», Н.В.Муравьев одним из устоев ее организации выделял два взаимосвязанных начала – «иерархическая дисциплина и единство. Дисциплина, связывающая прокурорских чинов сверху вниз и обратно, выражается в подчинении низших высшим и всех вместе общему правительственному главенству... Единство организации и деятельности прокуратуры облекает разных чинов ее одними и теми же служебными полномочиями и сообщает им деловую солидарность. Объединенные друг с другом, они действуют в принципе нераздельно, все как один и каждый как все... Прокурор говорит и пишет от имени всей прокуратуры»[17].


Одной из принципиальных гарантий реализации рассматриваемого принципа является строгий порядок формирования прокуратур и назначения прокуроров. Так, в соответствии с п.2 ст.11 Закона образование, реорганизация и упразднение органов и учреждений прокуратуры, как и определение их статуса и компетенции, осуществляются непосредственно Генеральным прокурором Российской Федерации.
При решении вопросов образования специализированных прокуратур, имеющих статус прокуратур субъектов Федерации и осуществляющих надзор на территории нескольких субъектов Федерации, Генеральный прокурор учитывает мнение органов власти и управления в необходимых случаях – федерального уровня и всегда – субъектов Федерации, территории или объекты которых попадают в поле надзорной деятельности образуемой прокуратуры. Инициатива в постановке вопросов об образовании, реорганизации и ликвидации районных, городских прокуратур (или специализированных, имеющих тот же статус) исходит от прокуроров субъектов Федерации. Они же предварительно прорабатывают эти вопросы с соответствующими органами местного самоуправления.
Порядок назначения на должность Генерального прокурора Российской Федерации определяется ст.12 Закона о прокуратуре. Пункт 1 данной статьи полностью воспроизводит положение Конституции (п.2 ст.129), которым регулируется назначение Генерального прокурора Российской Федерации и освобождение его от должности.
В соответствии с российским законодательством Генеральный прокурор Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального собрания Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации.
Регламентом Совета Федерации установлен следующий порядок назначения на должность и освобождения от должности главы органов прокуратуры Российской Федерации. Совет Федерации рассматривает вопрос о назначении на должность Генерального прокурора в течение 30 дней со дня, следующего за днем получения представления Президента. Представленная Президентом кандидатура предварительно обсуждается в Комитете Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам, который готовит заключение по представленной кандидатуре. После обсуждения депутатами Совета Федерации кандидатура включается в бюллетень для тайного голосования. Генеральный прокурор считается назначенным на должность, если за предложенную кандидатуру проголосовало большинство от общего числа депутатов Совета Федерации.
Если предложенная Президентом кандидатура при голосовании не наберет требуемого количества голосов, то Президент в течение 30 дней представляет Совету Федерации новую кандидатуру.
Срок полномочий Генерального прокурора пять лет. Практика свидетельствует, что такой срок обеспечивает стабильность деятельности прокурорских органов как одно из условий успешного выполнения возложенных на прокуратуру задач в области укрепления законности и борьбы с преступностью.
Во всех случаях невозможности исполнения своих обязанностей или отсутствия Генерального прокурора его обязанности исполняет первый заместитель либо один из заместителей Генерального прокурора. Срок исполнения обязанностей Генерального прокурора Российской Федерации законом не ограничен. Он длится все время отсутствия Генерального прокурора или невозможности исполнения им своих обязанностей и прекращается с момента, когда Генеральный прокурор приступает к исполнению своих обязанностей.
Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются на должность Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, определяемыми субъектами Российской Федерации (ст.13 Закона). Дальнейшая конкретизация органов государственной власти, с которыми осуществляется согласование, определяется конституциями и уставами субъектов Федерации.
Такой порядок назначения прокуроров субъектов Федерации – одно из проявлений конкретизации конституционного принципа разделения властей в федеративном государстве. Вместе с тем старая редакция Закона о прокуратуре априорно предполагала определенную зависимость прокуроров субъектов Федерации от местных органов государственной власти. Так, согласие (или несогласие) органов государственной власти субъекта Федерации на назначение прокурора на следующий пятилетний срок во многом зависело от «поведения» прокурора в «отчетный период». Федеральный закон от 10 февраля 1999 г., на наш взгляд, снял или, по крайней мере, смягчил данную зависимость. Статья 13 Закона в новой редакции не ограничивает срока полномочий прокурора субъекта Федерации.
Прокуроры субъектов Федерации подчинены и подотчетны Генеральному прокурору и освобождаются им от занимаемой должности.
Прокуроры городов и районов, прокуроры специализированных прокуратур назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором, подчинены и подотчетны вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору Российской Федерации.
Сообщения о назначении прокуроров всех уровней на должность и об освобождении от должности публикуются в печати.
Принцип независимости органов прокуратуры при осуществлении своих полномочий заключается в том, что все функциональные решения и действия (по осуществлению надзора, расследованию преступлений и др.) каждый прокурор и следователь принимают и выполняют только на основе закона, своего внутреннего убеждения и материалов проверок и расследований, проведенных в соответствии с требованиями всесторонности и объективности.
Данная декларация в практической реализации требует определенных гарантий, среди которых особое место занимает законодательный запрет ст.5 Закона о недопустимости вмешательства в осуществление прокурорского надзора. Согласно п.1 этой статьи воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, политических партий, других общественных объединений или их представителей на прокурора либо следователя с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствовать его деятельности влечет установленную законом ответственность.
Никто не вправе без разрешения прокурора разглашать материалы проверок и предварительного следствия, проводимых органами прокуратуры, до их завершения. В соответствии с действовавшим до 18 февраля 2000 г. п.2 ст.5 Закона прокурор и следователь были не обязаны давать каких-либо объяснений по существу находящихся в их производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством.
Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 18 февраля 2000 г. № 3-П данное положение признано не соответствующим Конституции Российской Федерации в связи с тем, что по смыслу, придаваемому п.2 ст.5 Закона правоприменительной практикой, он во всех случаях приводит к отказу органами прокуратуры в предоставлении гражданину для ознакомления материалов, непосредственно затрагивающих его права и свободы, без предусмотренных законом надлежащих оснований, связанных с содержанием указанных материалов, и препятствует тем самым судебной проверке обоснованности такого отказа. Согласно Указанию Генерального прокурора России от 5 мая 2000 г. № 93/7 по требованию гражданина ему могут быть предоставлены материалы прокурорских проверок, но лишь те, где непосредственно затрагиваются его права и свободы.
Согласно ст. 6 Закона требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в ст. ст. 22, 27, 30 и 33 Закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. При этом статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора и следователя безвозмездно. Законом также установлена ответственность за неисполнение требований прокурора и следователя, вытекающих из их полномочий, а также уклонение от явки по их вызову.
Пунктами 3 и 4 ст.4 Закона регламентированы «внутренние» гарантии реализации принципа независимости. Так, прокуроры и следователи органов прокуратуры (далее – прокуроры и следователи) не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления. Прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические цели, и их организаций в органах и учреждениях прокуратуры не допускаются. Прокуроры и следователи в своей служебной деятельности не связаны решениями общественных объединений. К тому же прокурорские работники не вправе совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой.
Законом строго определен порядок привлечения прокуроров и следователей к административной и уголовной ответственности (см., напр., главу 52 УПК РФ), что также выступает гарантией их независимости при осуществлении прокурорского надзора и расследовании преступлений. Согласно ст.42 Закона любая проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором или следователем органов прокуратуры, возбуждение против них уголовного дела (за исключением случаев, когда прокурор или следователь застигнут при совершении преступления), производство расследования являются исключительной компетенцией органов прокуратуры.
На период расследования возбужденного в отношении прокурора или следователя уголовного дела они отстраняются от должности. За время отстранения от должности работнику выплачивается денежное содержание в размере должностного оклада, доплат за классный чин и выслугу лет.
Кроме того, не допускаются задержание, привод, личный досмотр прокурора и следователя, досмотр их вещей и используемого ими транспорта, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц, а также задержания при совершении преступления.
В качестве гарантий независимости прокурорских работников необходимо рассматривать положения принципа единства и централизации, в частности, строгий порядок назначения и отставки прокуроров и следователей, а также широкий круг мер правовой и социальной защиты работников органов прокуратуры (см., напр., ст.ст. 41.4., 43.3., 44 и 45 Закона).
Принцип законности можно сформулировать довольно кратко: «оберегая закон – соблюдай его сам». Прокурор при осуществлении своих надзорных полномочий, безусловно, должен в пределах своей компетенции использовать все необходимые методы и средства реагирования на нарушения закона, но при этом лишь на основании и в порядке, предусмотренном российским законодательством. На данное обстоятельство указывал и Н.В.Муравьев, считая «само собой разумеющимся, что поставленная на страже закона прокуратура должна строго соблюдать его и в своей деятельности. Прокурор, сам нарушающий закон, – это своего рода cotradictio in adjecto, явление, глубоко извращающее самую сущность прокурорского учреждения...»[18].
Среди гарантий реализации принципа законности необходимо обратить внимание на положения абзаца 2 ст.3 Закона, согласно которому на прокуратуру Российской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами. На основе принципа единства и централизации вышестоящие прокуроры, неся ответственность за деятельность нижестоящих, обязаны во всех случаях отменять их незаконные решения. И, наконец, решения прокуроров можно обжаловать в судебном порядке на общих основаниях и по процедуре, установленной российским законодательством.
Принцип гласности означает открытость деятельности органов прокуратуры, доступность для граждан, средств массовой информации. Посредством его реализации общество осуществляет контроль за деятельностью органов прокуратуры. В целях обеспечения принципа гласности в деятельности органов и учреждений прокуратуры в составе Генеральной прокуратуры создано самостоятельное структурное подразделение – Центр информации и общественных связей.
Нормативное ограничение принципа гласности в деятельности органов прокуратуры определяется конституционными требованиями, а также федеральным законодательством. Прокуратура, в частности, действует гласно в той мере, в какой это не противоречит законодательству Российской Федерации о государственной тайне.
На органы прокуратуры возложена обязанность информировать властные структуры Федерации и ее субъектов, а также органы местного самоуправления и населения о состоянии законности.
Одним из проявлений этого принципа является ежегодное представление Генеральным прокурором Российской Федерации палатам Федерального собрания и Президенту доклада о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению. Нижестоящие прокуроры обеспечивают такой информацией органы власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления.

  1   2   3   4


Учебный материал
© bib.convdocs.org
При копировании укажите ссылку.
обратиться к администрации