Боголюбов С.А., Краюшкина Е.Г. Комментарий к ФЗ О континентальном шельфе - файл n1.rtf

Боголюбов С.А., Краюшкина Е.Г. Комментарий к ФЗ О континентальном шельфе
скачать (527 kb.)
Доступные файлы (1):
n1.rtf527kb.03.12.2012 22:19скачать

n1.rtf

  1   2   3   4   5   6   7   8   9
ИНСТИТУТ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И СРАВНИТЕЛЬНОГО ПРАВОВЕДЕНИЯ

ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КОММЕНТАРИЙ

К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ

"О КОНТИНЕНТАЛЬНОМ ШЕЛЬФЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(Постатейный)
С.А. БОГОЛЮБОВ, Е.Г. КРАЮШКИНА
Сведения об авторах:
Боголюбов Сергей Александрович, заведующий отделом экологического законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ. Окончил в 1959 г. юридический факультет МГУ им. Ломоносова, защитил в 1973 г. кандидатскую диссертацию по теории права, в 1990 г. - докторскую диссертацию по конституционному и экологическому праву. Автор более 440 опубликованных работ, в том числе учебника для вузов "Экологическое право", пособий для граждан "Защита экологических прав граждан" и "Референдумы по экологически значимым вопросам" - предисловие, преамбула, ст. 4 - 6, 31 - 39, 42 - 44, 46 - 49.

Краюшкина Елена Германовна, старший научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, кандидат юридических наук. Окончила в 1991 г. Московскую государственную юридическую академию, защитила в 1997 г. кандидатскую диссертацию по природоресурсному праву, автор 32 публикаций - ст. 1 - 3, 7 - 30, 40, 41, 45.

С.А. Боголюбов и Е.Г. Краюшкина являются авторами сравнительно-правового анализа "Аграрное и экологическое законодательство в России и СНГ", Комментариев к Федеральным законам "О недрах", "О животном мире", "О разграничении государственной собственности на землю", к Земельному кодексу Российской Федерации, юридического энциклопедического словаря "Экология", учебника "Земельное право".
ПРЕДИСЛОВИЕ
Читателю предлагается постатейный правовой научно-практический комментарий к Федеральному закону "О континентальном шельфе Российской Федерации", принятому Государственной Думой РФ 25 октября 1995 г., подписанному Президентом РФ 30 ноября 1995 г.

Настоящий Комментарий является первым подобного рода комментарием к указанному российскому Закону. Комментарий - постатейный и правовой: это означает, что он составлен не по разделам, главам либо институтам права, а последовательно - по статьям и нормам Закона. Несмотря на то что Закон содержит немало физико-географических и иных естественно-научных понятий и определений, а также деклараций и пожеланий, Комментарий к нему носит преимущественно (а зачастую - исключительно) правовой, юридический характер, что определяется потребностями практики правоприменения, правоохраны.

Правовая направленность Комментария определяется также попытками разъяснить нормы Закона с позиций: теории - науки природоресурсного, экологического, административного, международного и иных отраслей права; системы российского законодательства, в том числе в широком смысле - принятых в развитие законодательства подзаконных, нормативных, правовых актов; практики - в частности, актов индивидуального значения, правоприменения.

Такое объединение часто помогает лучше понять замысел законодателя, определить нерешенные проблемы и пути их преодоления, применения Закона. Уяснению целей Закона способствует также историческое толкование ряда его положений, выявление тенденций развития права на основе анализа вносимых в законодательство и в подзаконные акты на протяжении десятилетия изменений и дополнений.

Не все комментарии к статьям получились равноценными - как по количеству, объему написанного, так и по качеству. Не во всем тут заслуга и вина авторов: просто некоторые статьи Закона содержат больше нормативного материала, оснований для разъяснений и объяснений, для использования и толкования подзаконных актов; иные статьи содержат такого материала меньше, нуждаются в дальнейшем апробировании практикой, в разъяснениях со стороны законодателей, правоприменительных органов.

Авторы старались не повторяться и там, где можно, во избежание дублирования пытались отсылать читателя к уже сказанному. Но это не всегда удавалось ввиду недопустимости нарушения цельности, логики и последовательности изложения.

Составители Комментария не претендуют на окончательное решение всех вопросов - некоторые из них остаются открытыми, дискуссионными, в том числе из-за пробельности нормативно-правовой базы, запутанности и недостаточной стабильности практики. Авторы будут благодарны всем, кто пришлет в Издательство свои замечания, предложения, вопросы, дополнения к Комментарию.

В Комментарии использовались не имеющие обязательного характера терминологические разработки - Терминология по природным ресурсам земли, 1975; Указатель терминов и сокращений по охране окружающей среды на русском и английском языках, 1982; 2-е изд., 1986; Словарь терминов и понятий, связанных с охраной живой природы (Н.Ф. Реймерс, А.В. Яблоков), 1982; Справочник по охране природы, 1980, 1986; Природопользование. Словарь-справочник (Н.Ф. Реймерс), 1990; Советский энциклопедический словарь; Экология. Юридический энциклопедический словарь (рук. авт. колл. и отв. ред. С.А. Боголюбов), 2000; ГОСТы; юридические словари и энциклопедии.

В силу того что некоторые положения Закона оказались достаточно новыми, а в ряде случаев - противоречивыми и неясными, порой мало как теоретически, так и практически исследованными, в предлагаемом Комментарии оказались и авторские разработки, и рекомендации. Часть из них была апробирована в законопроектной работе, при чтении лекций, в научных обсуждениях. Можно надеяться, что они представят интерес для читателя и принесут пользу в истолковании, разъяснении Закона.

Излишне напоминать, что Комментарий не имеет обязательной силы, а носит лишь рекомендательный, научный характер, зависящий от авторитета составителей и мотивированности, убедительности их доводов. При этом составители старались не столько критиковать Закон (как это достаточно модно делать сегодня), сколько помочь его понять, осмыслить замысел законодателя, оказать содействие правоприменителю (критиков законов, указов, постановлений, хода их реализации у нас сейчас хватает).

Хочется, чтобы Россия на деле стала демократическим правовым социальным государством, и для этого необходимо не расшатывание ее законодательной, правовой основы, а обеспечение режима неуклонной законности и правопорядка, соблюдения прав природопользователей, всех граждан на благоприятную окружающую среду.

В большинстве случаев в Комментарии называются нормы Конституции РФ, акты, имеющие отношение к теме, обозначаются места их опубликования, что должно помочь читателю разобраться, отыскать документ, использовать его в процессе уяснения и применения Закона.

Порой в Комментарии излагается основное содержание подзаконного акта, однако делать это повсеместно не представляется возможным ввиду множественности статей и норм комментируемого Закона и обилия развивающих его актов. Расчет делается на вдумчивого читателя, для которого Комментарий станет подспорьем для решения спорных, дискуссионных вопросов, дальнейших поисков, размышлений, углубленной работы.

Настоящий Комментарий продолжает традиции ученых Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, где ранее создавались и издавались с участием других специалистов, практических работников комментарии к законам РФ об охране окружающей природной среды, о животном мире, о мелиорации земель, о недрах, к Земельному, Лесному, Водному кодексам, иным федеральным законам.
30 ноября 1995 года N 187-ФЗ


РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
О КОНТИНЕНТАЛЬНОМ ШЕЛЬФЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(в ред. Федеральных законов от 10.02.1999 N 32-ФЗ,

от 08.08.2001 N 126-ФЗ)
Комментарий к преамбуле
Федеральный закон "О континентальном шельфе Российской Федерации" начинается с преамбулы - вводной, вступительной части, где в концентрированной форме излагаются цели и задачи данного акта. Редкий закон обходится без такой, во многом разъяснительной, пропагандистской части. Однако в ней законодатель уделяет определенное внимание констатации, регулированию, а не только объяснению, разъяснению общественных отношений.

В преамбуле осуществляется определенное размежевание отраслей права и законодательства, регулирующих сходные, смежные отношения, которые надо учитывать при правоприменении.

В комментируемом Законе и, в частности, в его преамбуле не содержится раскрытия, пояснения терминов, формулировок и определений, используемых в Законе, как это делается в ряде других федеральных нормативных правовых актов. Это сделано в ст. 4 комментируемого Закона.

Обращается внимание на Конституцию РФ, которая имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. Согласно ст. 15 Конституции РФ законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ. Упоминаются другие федеральные законы. К континентальному шельфу РФ могут быть применимы и другие нормативные правовые акты. К нормативным правовым актам РФ относятся указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, акты министерств и ведомств РФ (приказы, инструкции, правила, наставления, положения и т.д.).

Аналогично строится иерархия актов субъектов РФ - конституции, уставы субъектов РФ, их законы, указы президентов и постановления глав администраций и правительств субъектов РФ, акты государственных и иных органов субъектов РФ; они также участвуют в реализации комментируемого Закона. Ряд положений Конституции РФ прямо относится к регулированию охраны и использования континентального шельфа РФ:

об использовании и охране природных ресурсов в РФ как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; о возможности нахождения природных ресурсов в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ст. 9); о праве каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом (ст. 29);

о свободном осуществлении владения, пользования и распоряжения природными ресурсами их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ст. 36; в связи с этой нормой уместно напомнить об обязанностях государства - собственника многих природных ресурсов - соблюдать права и интересы природопользователей - физических и юридических лиц; это правило вытекает также из положений ст. 15 Конституции - "органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы");

о праве каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42; эти нормы остались во многом декларативными - см. Комментарий к Закону РФ "Об охране окружающей природной среды" (под ред. С.А. Боголюбова), Инфра-М-Норма, 1997, 1999, 2001);
КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Закону Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" (под ред. С.А. Боголюбова) включен в информационный банк согласно публикации - М.: Издательская группа ИНФРА-М-НОРМА, 1996.
об обязанности каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58 Конституции РФ) и др.

В связи с необходимостью уяснения полномочий России на ее континентальном шельфе возникает давний вопрос о соотношении отраслей законодательства и права, сфер регулирования, науки и знаний. Каждая отрасль российского законодательства регулирует свою конкретную самостоятельную область общественных отношений, складывающуюся между людьми при использовании и охране соответствующих объектов. Предусмотренное в ст. 71 и 72 Конституции РФ разграничение предметов ведения имеет прямое отношение к комментируемой преамбуле настоящего Закона.

Вопросы, относящиеся к континентальному шельфу РФ, регулируются настоящим Законом, являющимся комплексным, включающим нормы административного, международного права. Иные, смежные, отношения предусматриваются в иных отраслях российского законодательства. Среди них - охрана окружающей природной среды и природопользование, т.е. использование и охрана недр, вод, лесов, животного мира и иных природных ресурсов. Природоохранительные и значительная часть природоресурсных отношений в Российской Федерации регулируются Законом РФ от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

В нем предусматриваются право граждан на благоприятную окружающую среду, экономический механизм ее охраны, нормирование качества окружающей среды, экологические требования при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации предприятий, сооружений и иных объектов, зоны экологического бедствия и чрезвычайные ситуации, экологический контроль, разрешение споров и ответственность в области охраны окружающей среды, возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением.

Законодательством предусматривается государственная служба наблюдения за состоянием природных ресурсов и окружающей среды, которая в настоящее время становится первоначальным, а в некоторых случаях и основным, порой - единственным этапом выявления и предупреждения загрязнения окружающей среды и природных ресурсов.

Эта служба организуется с целью наблюдения за происходящими в среде физическими, химическими, биологическими процессами, за уровнем загрязнения атмосферного воздуха, почв, водных объектов, последствиями его влияния на растительный и животный мир, обеспечения заинтересованных организаций и населения текущей и экстренной информацией об изменениях в окружающей среде, предупреждениями и прогнозами ее состояния.

Государственная служба наблюдения за состоянием окружающей среды осуществляется специально уполномоченными на то государственными органами РФ в области охраны окружающей среды при участии министерств и ведомств через систему наблюдения в городах, промышленных центрах, на водных объектах, в отдельных регионах, а также в космическом пространстве.

Государственная служба наблюдения является условием и началом действия системы экологического контроля, который включает также согласно действующему законодательству государственный, муниципальный, производственный и общественный контроль и имеет наряду с наблюдением своими задачами проверку выполнения планов и мероприятий по охране природы, рациональному использованию природных ресурсов, оздоровлению окружающей среды, соблюдению требований природоохранного законодательства и нормативов качества окружающей среды.

Законодательство в области охраны континентального шельфа РФ и окружающей среды включает также Федеральные законы от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" (СЗ РФ. 1995. N 9. Ст. 713), от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024), от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556).

Природоохранное законодательство рассматривается в качестве первой составной части экологического законодательства, которое развивается динамично и охватывает почти все сферы окружающей среды. Во вторую часть экологического законодательства включается обычно природоресурсное законодательство - земельное, горное, лесное, водное, фаунистическое (о животном мире), законодательство об охране атмосферного воздуха.

Поскольку регулирование указанных общественных отношений относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов, представляется немаловажным хотя бы краткий анализ федеральных законов, регулирующих эти сферы совместного ведения.

Горное законодательство представлено Федеральными законами от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (ВВС РФ. 1992. N 16. Ст. 834) и от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" (СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 18; см. Постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону "О недрах" (рук. авт. колл. С.А. Боголюбов) // Законодательство и экономика, 1999, N 4, 5; Комментарий к Закону Российской Федерации "О недрах" (рук. авт. колл. С.А. Боголюбов). М.: Норма, 2001); О.И. Крассов. Комментарий к Закону Российской Федерации "О недрах". М.: Юристъ, 2002).

Использование и охрана вод регулируются Водным кодексом РФ, принятым 18 октября 1995 г. и подписанным Президентом РФ 16 ноября 1995 г. (СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4471; см. Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. С.А. Боголюбов. Юридический дом "Юстицинформ", 1997).

Федеральным законом "О животном мире" от 24 апреля 1995 г. регулируются отношения в сфере сохранения и восстановления среды обитания животного мира, создания условий для устойчивого существования животного мира как неотъемлемого элемента природной среды (СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462; см. Законодательство о животном мире. Постатейный комментарий к Закону. Нормативные акты и документы. Законодательство и экономика, 1996, N 1 - 2; Комментарий к Федеральному закону "О животном мире" (рук. авт. колл. С.А. Боголюбов). Юридический Дом "Юстицинформ", 2002).

Применяются Федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", Закон РФ от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (СЗ РФ. 1998. N 26. Ст. 3009). Законом РФ от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации" предусматривается захоронение отходов на континентальном шельфе при обеспечении надежной локализации захороненных материалов (СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4694).

К иному законодательству, к другим федеральным законам, иным нормативным правовым актам Федерации и ее субъектов, предусмотренным в преамбуле комментируемого Закона, относятся Федеральные законы от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650), от 2 мая 1997 г. N 76-ФЗ "Об уничтожении химического оружия" (СЗ РФ. 1997. N 18. Ст. 2105), от 19 июля 1997 г. N 109-ФЗ "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами" (СЗ РФ. 1997. N 29. Ст. 3510), от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3588).

В комментируемом Законе не названы отрасли российского законодательства, увязываемые с континентальным шельфом, фаунистическим и иным природоресурсным законодательством. Так, административные отношения, в том числе финансовые, возникающие при использовании и охране континентального шельфа, объектов животного мира, иных природных ресурсов, регулируются в соответствии с административным и финансовым законодательством РФ (такая норма имеется в Водном и Лесном кодексах РФ).

Наиболее актуальным представляется взаимодействие законодательства о континентальном шельфе, фаунистического, горного и гражданского законодательства РФ, тем более, что в ряде норм кодексов и законов РФ предусматривается, например, недопущение приватизации определенного имущества в отрыве от земли и иных природных ресурсов, заключение гражданско-правовых договоров и других сделок по поводу объектов животного мира и т.д.

Концептуальными, имеющими отношение к теме, положениями Гражданского кодекса РФ являются его ст. 129, 130 и 209, определяющие, что:

природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о природных ресурсах;

к недвижимым вещам (недвижимости) относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, т.е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно (о государственной регистрации недвижимости см. ст. 131 ГК РФ);

владение, пользование и распоряжение природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляются их собственником (в отношении недр - государством) свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.

В период реформ и передела форм собственности, информационной революции и информационных войн основополагающее значение имеет ст. 139 ГК РФ "Служебная и коммерческая тайна", согласно которой информация составляет служебную или коммерческую тайну в случае, когда она имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам, к ней нет свободного доступа на законном основании и обладатель информации принимает меры к охране ее конфиденциальности. Сведения, которые не могут составлять служебную или коммерческую тайну, определяются законом и иными правовыми актами.

Лица, незаконными методами получившие информацию, которая составляет служебную или коммерческую тайну, обязаны возместить причиненные убытки. Такая же обязанность возлагается на работников, разгласивших служебную или коммерческую тайну вопреки трудовому договору, в том числе контракту, и на контрагентов, сделавших это вопреки гражданско-правовому договору.

Имеются и другие, более общие, нормы ГК РФ, влияющие на регулирование отношений по поводу охраны и использования континентального шельфа России. В пункте 3 ст. 8 ГК РФ "Основания возникновения гражданских прав и обязанностей", например, предусматривается судебное решение, устанавливающее гражданские права и обязанности. Оно может быть вынесено судом, к примеру, при обжаловании итогов конкурса и аукциона участков шельфа и отказе в выдаче лицензии на охоту или иной вид природопользования.

Правовым фундаментом организации и проведения конкурсов и торгов участков шельфа и выдачи лицензий на вид природопользования, заключения лицензионного соглашения являются положения ст. 445 "Заключение договора в обязательном порядке", 448 "Организация и проведение торгов", 449 "Последствия нарушения правил проведения торгов" и др. ГК РФ.

Разграничение шельфовых, фаунистических и иных полномочий между Федерацией и ее субъектами напрямую зависит от конституционного разграничения предметов ведения между ними, размежевания и взаимодействия фаунистического, горного и иных отраслей российского законодательства. Выбор соответствующих норм при правоприменении имеет немаловажное значение для упорядочения общественных отношений, определения вещных и иных прав на объекты шельфа, на его участки, решения экологических и иных современных проблем.

В преамбуле, как и в тексте комментируемого Закона, неоднократно упоминаются международные договоры. Подобная норма о международных договорах имеется во многих федеральных законах, принятых в последнее десятилетие. Согласно ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Однако нормативного акта, который бы исчерпывающе перечислял общепризнанные принципы и нормы, не существует; принято считать таковыми те, которые одобрены в Организации Объединенных Наций, в других авторитетных международных организациях с участием и признанием России.

Государственные учреждения, правоприменительные органы должны в каждом конкретном случае рассматривать доказательства признания мировым сообществом того или иного принципа, опираясь на ст. 38 Статута Международного Суда ООН (см. Комментарий к Конституции Российской Федерации (пред. редколлегии Л.А. Окуньков). М.: Юристъ, 2002; Конституция Российской Федерации. Комментарий (рук. авт. колл. Б.Н. Топорнин). М.: "Юридическая литература", 1994). Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ при решении отдельных вопросов нередко ссылаются на международное право, на ратифицированные Россией договоры.
КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Конституции Российской Федерации (под ред. Л.А. Окунькова) включен в информационный банк согласно публикации - М.: Издательство БЕК, 1996.
Ратифицированные договоры России обладают приоритетом лишь в отношении законов и подзаконных актов и не могут превалировать над положениями Основного Закона РФ - Конституции РФ; так же поступают и в большинстве зарубежных стран.

Приведенный порядок не является ущемлением российского суверенитета. Ратификация осуществляется Парламентом в форме федерального закона, при этом могут быть при необходимости сразу внесены изменения и дополнения в российское законодательство. Ратификации подлежат следующие международные договоры:

исполнение которых требует принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом;

предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина;

об участии РФ в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части полномочий РФ или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для РФ (см. ст. 15 Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации". СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757).

Попытка придать прямое действие нормам международного права обусловлена тем, что процесс приведения национальных норм в соответствие с международными правилами может затягиваться на неопределенное время, и на этот период желательно (некоторые ученые полагают - необходимо) непосредственное "подчинение" национального законодательства международному праву.

Однако, как правило, превращение международных норм в национальные требования осуществляется через постепенную имплементацию (включение) международных норм в законодательство страны, что и реализуется путем принятия и дополнения федеральных законов и подзаконных актов после подписания и опубликования договоров России в Собрании законодательства Российской Федерации, в иных официальных изданиях. Международные договоры РФ подлежат добросовестному выполнению субъектами Федерации, всеми юридическими и физическими лицами.

В настоящее время отношения на континентальном шельфе регулируются:

Конвенцией об охране всемирного культурного и природного наследия (Париж, 16 ноября 1972 г.), ратифицированной Указом Президиума Верховного Совета СССР от 9 марта 1988 г.; Хартией экономических прав и обязанностей государств (12 декабря 1974 г.), Конвенцией об открытом море (1958 г.), Конвенцией о континентальном шельфе (1958 г.);

Конвенцией о биологическом разнообразии (Рио-де-Жанейро, 5 июня 1992 г.), ратифицированной Федеральным законом от 17 февраля 1995 г.; Хартией океанов (см. Постановление Правительства РФ от 4 января 1999 г. N 13 "О присоединении Российской Федерации к Хартии океанов");

Конвенцией по предотвращению загрязнений моря сбросами отходов и других материалов (Москва - Вашингтон - Лондон - Мехико, 29 декабря 1972 г.), ратифицированной Президиумом Верховного Совета СССР 15 декабря 1975 г.; Международной конвенцией по предотвращению загрязнений с судов (Лондон, 2 ноября 1973 г.), присоединение к которой осуществлено Постановлением Совета Министров СССР от 30 сентября 1983 г. N 947;

Временной конвенцией о сохранении котиков северной части Тихого океана (Вашингтон, 9 февраля 1957 г.), ратифицированной Президиумом Верховного Совета СССР 27 сентября 1957 г.; Конвенцией о сохранении запасов анадромных видов в северной части Тихого океана (Москва, 11 февраля 1992 г.), ратифицированной Постановлением Верховного Совета РФ от 4 ноября 1992 г.; Конвенцией о сохранении ресурсов минтая и управлении ими в центральной части Берингова моря (Вашингтон, 16 июня 1994 г.), Соглашением между правительством Союза Советских Социалистических Республик и Правительством Японии по ведению рыбопромысловых операций (Токио, 7 июня 1975 г.) и др.
Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Определение и границы континентального шельфа Российской Федерации
Комментарий к статье 1
Первая глава комментируемого Федерального закона содержит определения ключевых элементов правовых отношений, предмета правового регулирования в сфере пользования и распоряжения ресурсами континентального шельфа.

Специфика правовых отношений, возникающих в области использования ресурсов континентального шельфа, такова, что предполагает определенную ориентацию на нормы международного права. Поэтому базовое определение континентального шельфа было заимствовано из Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву (Монтего-Бей, 10 декабря 1982 г.) (Собрание законодательства Российской Федерации <*>. 1997. N 48. Ст. 5493; Бюллетень международных договоров. 1998. N 1).

--------------------------------

<*> Далее - СЗ РФ.
В частности, ч. VI Конвенции в ст. 76 содержит определение континентального шельфа: континентальный шельф прибрежного государства включает в себя морское дно и недра подводных районов, простирающихся за пределы его территориального моря на всем протяжении естественного продолжения его сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка или на расстояние 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, когда внешняя граница подводной окраины материка не простирается на такое расстояние.

Континентальный шельф прибрежного государства не простирается далее пределов, предусмотренных Конвенцией. Подводная окраина материка включает находящееся под водой продолжение континентального массива прибрежного государства и состоит из поверхности и недр шельфа, склона и подъема. Она не включает дно океана на больших глубинах, в том числе его океанические хребты или его недра.

Прибрежное государство устанавливает внешнюю границу подводной окраины материка во всех случаях, когда эта окраина простирается более чем на 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, с помощью:

i) проведенной линии, путем отсчета от наиболее удаленных фиксированных точек, в каждой из которых толщина осадочных пород составляет по крайней мере один процент кратчайшего расстояния от такой точки до подножия континентального склона; либо ii) путем отсчета от фиксированных точек, отстоящих не далее 60 морских миль от подножия континентального склона. b) Если нет доказательств об обратном, подножие континентального склона определяется как точка максимального изменения уклона в его основании.

Согласно нормам Конвенции, фиксированные точки, составляющие линию внешних границ континентального шельфа на морском дне, должны находиться не далее 350 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, или не далее 100 морских миль от 2500-метровой изобаты, которая представляет собой линию, соединяющую глубины в 2500 м.

На подводных хребтах внешние границы континентального шельфа не выходят за пределы 350 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря. Настоящий пункт не применяется к подводным возвышенностям, которые являются естественными компонентами материковой окраины, таким, как ее плато, поднятия, вздутия, банки и отроги.

Прибрежное государство устанавливает внешние границы своего континентального шельфа в тех случаях, где шельф простирается более чем на 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, прямыми линиями, не превышающими в длину 60 морских миль и соединяющими фиксированные точки, определяемые с помощью координат широты и долготы.

Данные о границах континентального шельфа за пределами 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, представляются соответствующим прибрежным государством в Комиссию по границам континентального шельфа на основе справедливого географического представительства. Комиссия дает прибрежным государствам рекомендации по вопросам, касающимся установления внешних границ их континентального шельфа. Границы шельфа, установленные прибрежным государством на основе указанных рекомендаций, являются окончательными и для всех обязательны.

Прибрежное государство сдает на хранение Генеральному секретарю Организации Объединенных Наций карты и соответствующую информацию, включая геодезические данные, перманентно описывающие внешнюю границу его континентального шельфа. Генеральный секретарь надлежащим образом их опубликовывает.

Комментируемая норма содержит положение о том, что внутренней границей континентального шельфа является внешняя граница территориального моря.

Правовое регулирование отношений по использованию ресурсов территориального моря осуществляется в том числе нормами Федерального закона от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" (СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3833). В статье 2 этого Закона приводятся определение и границы территориального моря Российской Федерации.

Территориальное море Российской Федерации - примыкающий к сухопутной территории или к внутренним морским водам морской пояс шириной 12 морских миль, отмеряемых от исходных линий.

Иная ширина территориального моря может быть установлена в соответствии с нормами приводимого Федерального закона.

Определение территориального моря применяется также ко всем островам Российской Федерации. Внешняя граница территориального моря является Государственной границей Российской Федерации.

Внутренней границей территориального моря являются исходные линии, от которых отмеряется ширина территориального моря.

На территориальное море, воздушное пространство над ним, а также на дно территориального моря и его недра распространяется суверенитет Российской Федерации с признанием права мирного прохода иностранных судов через территориальное море.
Статья 2. Делимитация континентального шельфа
Комментарий к статье 2
Делимитация - это разделение континентального шельфа, установление условных границ между Российской Федерацией и соседними государствами. Согласно комментируемой норме, разграничение континентального шельфа осуществляется на основе международных договоров. Для наглядности приведем несколько примеров. 28 марта 1986 г. был издан Указ Президиума ВС СССР N 4374-XI "О ратификации Договора между Союзом Советских Социалистических Республик и Корейской Народно-Демократической Республикой о разграничении экономической зоны и континентального шельфа" (Ведомости Верховного Совета СССР. 1986. N 13).

Согласно этому Указу Президиум Верховного Совета СССР ратифицировал вышеназванный Договор, подписанный в Пхеньяне 22 января 1986 г.

Этот Договор принимал во внимание Конвенцию ООН по морскому праву 1982 г., подписанную обеими Договаривающимися Сторонами.

Граница экономической зоны и континентального шельфа между Союзом Советских Социалистических Республик и Корейской Народно-Демократической Республикой, согласно Договору, начинается в точке пересечения линии государственной границы между СССР и КНДР с линией внешнего предела советских и корейских территориальных вод с географическими координатами 42 градуса 09,0 минут северной широты и 130 градусов 53,0 минут восточной долготы, которая установлена Договором между СССР и КНДР от 17 апреля 1985 г. о прохождении линии советско-корейской государственной границы. От этой точки граница проходит по прямой линии сначала в юго-восточном направлении до точки, имеющей географические координаты 39 градусов 47,5 минуты северной широты и 133 градуса 13,7 минуты восточной долготы, а затем поворачивает на восток и идет до точки с географическими координатами 39 градусов 39,3 минуты северной широты и 133 градуса 45,0 минут восточной долготы.

Граница, определенная в ст. 1, обозначена на прилагаемых к Договору советской морской карте N 96201 в масштабе 1:1200000 и корейской морской карте N 0021 в масштабе 1:1200000, которые составляют неотъемлемую часть названного Договора.

Такие договоры Российская Федерация как правопреемница Советского Союза имеет со всеми граничащими с ней государствами. В частности, есть Указ Президиума ВС СССР от 3 февраля 1981 г. N 3859-X "О ратификации Соглашения между Правительством СССР и Правительством Турецкой Республики о разграничении континентального шельфа между СССР и Турецкой Республикой в Черном море" (Ведомости Верховного Совета СССР. 1981. N 6); распоряжение Президента РФ от 23 октября 1997 г. N 436-рп "О подписании российско-литовских Договора о российско-литовской государственной границе, Договора о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа в Балтийском море и обмене нотами о подготовке соглашения об аренде Литовской Республикой части Виштынецкого озера" (СЗ РФ. 1997. N 43. Ст. 4966).

Данное распоряжение интересно тем, что был подписан договор с бывшей республикой Советского Союза, с которой, как и с другими бывшими республиками, впоследствии ставшими суверенными государствами, не были сформированы устойчивые отношения, соответствующие нормам международного права. Это своего рода новелла в сфере международных отношений и отношений, возникающих в области использования ресурсов континентального шельфа.

Российская Федерация и Литовская Республика исходя из положений Договора об основах межгосударственных отношений между Российской Советской Федеративной Социалистической Республикой и Литовской Республикой от 29 июля 1991 г. и Соглашения между Российской Советской Федеративной Социалистической Республикой и Литовской Республикой о сотрудничестве в экономическом и социально-культурном развитии Калининградской области РСФСР от 29 июля 1991 г., в том числе решая конкретные вопросы прохождения линии государственной границы между Российской Федерацией и Литовской Республикой на всем ее протяжении, подписали договор о делимитации континентального шельфа.

В данном Договоре под термином "государственная граница" понимаются линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, разделяющие территории на суше, в водах, недрах и воздушном пространстве Российской Федерации и Литовской Республики.

Государственная граница между Российской Федерацией и Литовской Республикой начинается от точки стыка границ Российской Федерации, Литовской Республики и Республики Польша и проходит в соответствии с Описанием прохождения линии государственной границы между Российской Федерацией и Литовской Республикой до точки стыка внешних границ территориальных морей Сторон в Балтийском море.

Стороны, по Договору, условились, что точное положение упомянутой точки стыка будет определено соответствующим документом.

Кроме того, любые естественные изменения русел пограничных рек, ручьев, а также береговой линии водоемов не влекут за собой изменений в положении определенной Договором линии государственной границы, если Стороны не договорятся об ином.

Государственная граница на мостах, плотинах и других сооружениях, проходящих через реки, ручьи, озера и иные водоемы, проходит по середине этих сооружений или по их технологической оси независимо от прохождения государственной границы на воде.

Вопросы, связанные с эксплуатацией инженерных сооружений, коммуникаций и других объектов инфраструктуры, пересекаемых государственной границей или проходящих по ней, регулируются отдельными соглашениями.

Вопросы, связанные с сотрудничеством Сторон в области сохранения и использования рыбных запасов и охраны природной среды озера Виштынецкое (Виштитис), Куршского залива, рек и других пограничных водоемов, пограничных участков суши, регулируются также отдельными соглашениями.

Делимитация континентального шельфа подразумевает, согласно нормам международного права, закрепление за прибрежными государствами определенных прав на континентальный шельф. Комментируемая норма закрепила в национальном праве основные положения по этому вопросу.

Согласно ст. 77 Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву прибрежное государство осуществляет на континентальном шельфе суверенные права в целях разведки и разработки его природных ресурсов.

Эти права являются исключительными, т.к., если прибрежное государство не производит разведку континентального шельфа или не разрабатывает его природные ресурсы, никто не может делать этого без определенно выраженного согласия прибрежного государства.

Природные ресурсы включают минеральные и другие неживые ресурсы морского дна и его недр, а также живые организмы, относящиеся к "сидячим видам", т.е. организмы, которые в период, когда возможен их промысел, либо находятся в неподвижном состоянии на морском дне или под ним, либо не способны передвигаться иначе, как находясь в постоянном физическом контакте с морским дном или его недрами.

Права прибрежного государства на континентальный шельф не зависят от эффективной или фиктивной оккупации им шельфа или от прямого об этом заявления.
Статья 3. Карты и перечни географических координат
Комментарий к статье 3
Специально уполномоченными федеральными органами, осуществляющими формирование банка данных о внешней границе континентального шельфа, являются Министерство природных ресурсов РФ, Федеральная служба геодезии и картографии России и Министерство обороны РФ.

В Положении о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 25 сентября 2000 г. N 726) (СЗ РФ. 2000. N 40. Ст. 3971) указано, что Министерство природных ресурсов Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов и окружающей природной среды, обеспечения экологической безопасности, а также координирующим в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

Основными задачами Министерства природных ресурсов РФ в том числе является обеспечение в пределах своей компетенции охраны морской среды, ее природных ресурсов; сохранение биологического разнообразия, соблюдение норм экологической безопасности во внутренних морских водах и территориальном море, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации; формирование фонда государственных информационных ресурсов, включающего данные о состоянии природных ресурсов и окружающей природной среды, об их использовании и охране; регулирование в установленном порядке использования этой информации; участие в создании информационных систем по видам природных ресурсов; организация подготовки государственных докладов о состоянии окружающей природной среды и об использовании природных ресурсов в Российской Федерации.

Кроме того, Министерство природных ресурсов РФ обеспечивает в установленном порядке проведение работ по стандартизации, сертификации, метрологическому контролю и надзору в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды, участвует в разработке форм государственной статистической отчетности в этой сфере; организует и обеспечивает государственное геологическое изучение недр территории Российской Федерации и ее континентального шельфа.

Федеральная служба геодезии и картографии России (Роскартография) (утв. Постановлением Правительства РФ от 8 сентября 1999 г. N 1021 (с изм. от 26 октября 2000 г.) (СЗ РФ. 1999. N 37. Ст. 4507) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим специальные (исполнительные, контрольные, надзорные, разрешительные, регулирующие и др.) функции в области геодезической и картографической деятельности и наименований географических объектов.

Роскартография в пределах своей компетенции является также специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды, а также в области наименований географических объектов.

В функции Роскартографии входят: геодезическое и картографическое обеспечение делимитации, демаркации и проверки прохождения линии государственной границы Российской Федерации (формирование банков геодезических данных и картографических материалов о российской границе и границах иностранных государств; обеспечение надзора за правильным отображением на картографических материалах государственной границы Российской Федерации, границ континентального шельфа Российской Федерации, исключительной экономической зоны Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и иностранных государств, а также другой информации об объектах местности, включая наименования географических объектов).

Министерство обороны Российской Федерации <*> является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим государственное управление в области обороны, а также координирующим деятельность федеральных министерств, иных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам обороны.

--------------------------------

<*> Положение о Министерстве обороны Российской Федерации утв. Указом Президента РФ от 11 ноября 1998 г. N 1357 (с изм. от 25 марта, 1 декабря 2000 г.). СЗ РФ. 1998. N 46. Ст. 5652.
В задачи Министерства обороны РФ входят: организация работы по созданию и ведению баз данных в области обороны, в том числе правовой информации; участие в разработке и реализации программ правовой информатизации; направление в федеральные министерства, иные федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организации запросов и получение от них в установленном порядке информации и материалов, необходимых для решения вопросов, отнесенных к обеспечению обороны страны.

Таким образом, основные функции, касающиеся вопросов формирования банка данных о внешней границе континентального шельфа, отражены в положениях о вышеназванных ведомствах.

Порядок утверждения перечней географических координат точек, определяющих линии внешних границ континентального шельфа Российской Федерации, был определен в Постановлении Правительства РФ от 16 июня 1997 г. N 717 (СЗ РФ. 1997. N 25. Ст. 2939).

Этим Постановлением Правительство РФ обязало Министерство природных ресурсов РФ и Министерство обороны РФ обеспечить проведение работ по сбору геодезических, научно-технических данных и других материалов для обоснования в соответствии с законодательством Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации географических координат точек, определяющих линии внешних границ континентального шельфа Российской Федерации.

Помимо этого, Министерству природных ресурсов РФ и Министерству обороны РФ по согласованию с Федеральной пограничной службой РФ вменялось в обязанность представлять в Министерство иностранных дел РФ предложения по перечням географических координат точек, определяющих линии внешних границ континентального шельфа Российской Федерации, устанавливаемых в соответствии с Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г., с указанием основных исходных геодезических данных.

Министерство иностранных дел РФ совместно с Министерством природных ресурсов РФ направляет предложения по перечням координат и необходимые для их обоснования материалы в Комиссию по границам континентального шельфа, созданную в соответствии с Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г., для получения рекомендаций по вопросам установления внешних границ континентального шельфа Российской Федерации. Также Министерство природных ресурсов Российской Федерации совместно с Министерством обороны Российской Федерации и по согласованию с Министерством иностранных дел Российской Федерации, Федеральной пограничной службой Российской Федерации представляет в Правительство Российской Федерации предложения по перечням координат.

Перечни координат, утвержденные Правительством Российской Федерации, Министерство обороны Российской Федерации публикует в "Извещениях мореплавателям".

Министерство обороны РФ и Федеральная служба геодезии и картографии России на основании утвержденных Правительством РФ перечней координат издают карты с указанием внешних границ континентального шельфа Российской Федерации. Масштаб карт определяется исходя из необходимости точного установления этих границ.

Копии перечней координат и копии карт с указанием внешних границ континентального шельфа Российской Федерации в соответствии с Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г. сдаются Министерством иностранных дел РФ на хранение Генеральному секретарю ООН.
Статья 4. Основные понятия
Комментарий к статье 4
В комментируемой статье разъясняются шесть основных понятий, неоднократно применяемых в настоящем Законе и получающих, таким образом, юридическое обязательное толкование. Оно отличается от научного, обыденного и иных видов толкований, которые не имеют соответствующего правового значения; данное в законе федерального уровня разъяснение получает правовой характер и должно влечь правовые последствия. Нормативное определение или дефиниция не допускают иных пониманий термина и должны применяться однозначно в соответствии с законом. Ряд используемых и подразумеваемых в комментируемом Законе понятий разъясняются в других федеральных законах.

Так, в Водном кодексе РФ предусматриваются и разъясняются понятия водных ресурсов, водных объектов, сточных, дренажных вод, загрязнения и засорения водных объектов, водозабора, водохозяйственной деятельности. В Федеральном законе "О животном мире" разъясняются понятия биологического разнообразия, устойчивого существования, среды обитания, охраны животного мира. В Федеральном законе "Об отходах производства и потребления" даются определения отходов, опасных отходов, обращения с отходами, размещения, хранения, захоронения, использования, обезвреживания, трансграничного перемещения, норматива образования отходов.

В Федеральном законе "Об охране атмосферного воздуха" даются определения вредного (загрязняющего) вещества, трансграничного загрязнения атмосферного воздуха, технического норматива выброса, предельно допустимого, временно согласованного выброса, экологического норматива качества атмосферного воздуха. При этом необходимо иметь в виду, что согласно ч. 3 ст. 5 комментируемого Закона права России на континентальный шельф не затрагивают правовой статус покрывающих его вод и воздушного пространства над этими водами.

Важное значение для применения комментируемого Закона приобретают разъяснения понятий в Федеральном законе от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", где осуществляется официальное толкование таких понятий, как окружающая, природная среда, охрана и качество окружающей среды, негативное воздействие на окружающую среду, загрязнение окружающей среды, загрязняющее вещество, нормативы природоохранные, качества окружающей среды, допустимого воздействия на окружающую среду, допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, допустимых выбросов и сбросов, оценка воздействия на окружающую среду, мониторинг окружающей среды, вред окружающей среде, экологическая безопасность и др.

Для комментируемого Закона имеют юридический характер понятия: внутренние морские воды (ВМВ) РФ - воды, расположенные в сторону от берега от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря РФ; составная часть территории РФ, на которой обеспечивается охрана окружающей среды и экологическая безопасность. Они предусматриваются в Федеральном законе от 31 июля 1998 г. "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" (СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3833).

В указанном Законе дается определение и устанавливаются границы ВМВ (ст. 1), регулируются исследование, разведка, разработка (добыча) и охрана водных биологических ресурсов и других природных ресурсов и окружающей среды ВМВ (ст. 20), предусматриваются основные принципы экономических отношений при пользовании природными ресурсами ВМВ (ст. 21).

Отдельные нормы этого Закона посвящены морским научным исследованиям во ВМВ, защите и сохранению морской среды и природных ресурсов ВМВ (нормированию качества морской среды ВМВ - ст. 33, государственной экологической экспертизе хозяйственной и иной деятельности во ВМВ - ст. 34, госэкологическому контролю во ВМВ - ст. 35, государственному экологическому мониторингу состояния ВМВ - ст. 36, захоронению отходов и других материалов и сбросу вредных веществ во ВМВ - ст. 37).

Взимание платы за использование ВМВ осуществляется на основании Федерального закона от 6 мая 1998 г. N 71-ФЗ "О плате за пользование водными объектами".

Не меньшее значение имеет уяснение понятия прилежащей зоны РФ - морского пояса, который расположен за пределами территориального моря, прилегает к нему и внешняя граница которого находится на расстоянии 24 морских миль, отмеряемых от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря; она предусматривается в ст. 22 Федерального закона "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" (СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3833).

В статье 23 указанного Закона определены права Российской Федерации в прилежащей зоне (ПЗ):

осуществлять контроль, необходимый для предотвращения нарушений правил, установленных законами РФ и иными нормативными правовыми актами;

налагать наказания за нарушения указанных законов и правил, в том числе привлекать к административной, гражданской и уголовной ответственности за экологические правонарушения.

В прилежащей зоне Российская Федерация принимает меры, необходимые для предотвращения нарушений, в том числе экологических, задержания виновных, включая преследование по горячим следам, остановку, осмотр и задержание всех иностранных судов-нарушителей.

Проблемы ПЗ примыкают к проблемам экологии внутренних морских вод, континентального шельфа и мирового океана. Законодательством РФ предусмотрены исследование, разведка, разработка (добыча) и охрана водных биологических ресурсов и других природных ресурсов и окружающей среды и осуществление во внутренних морских водах и в территориальном море РФ нормирования качества морской среды, экологическая экспертиза хозяйственной и иной деятельности, государственный экологический контроль и государственный экологический мониторинг, регулируются морские научные исследования, а также захоронение отходов и других материалов и сброс вредных веществ.

Понятия ПЗ, внутренних морских вод и территориального моря используются в законодательстве других стран и в морском праве в целях организации надлежащего использования и охраны окружающей среды, осуществления международного сотрудничества в области экологии и в других целях.

Зоны экологического бедствия предусматриваются в ст. 57 Федерального закона "Об охране окружающей среды". Под ними понимаются участки территории РФ, где в результате хозяйственной либо иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны (такое определение давалось в ст. 59 раздела VIII "Чрезвычайные экологические ситуации" Закона РФ "Об охране окружающей природной среды" 1991 г., признанного утратившим силу 10 января 2002 г.).

Наибольшие дискуссии вызывают используемые в комментируемом Законе понятие и термин "живые ресурсы", применяемые в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. и, согласно справочно-правовым системам, встречающиеся в 51 нормативном правовом акте. В статьях 52, 99, 103 Водного кодекса РФ и ст. 1 Федерального закона "О сельскохозяйственной кооперации" используются понятия "водные биоресурсы", "водные биологические ресурсы" (встречаются в 115 актах); в ст. 252 УК РФ и ст. 13, 21, 37 Закона о внутренних морских водах - "живые ресурсы моря"; в ст. 256 УК РФ - "водные животные" (в 39 актах); в ст. 89, 139, 140, 143 ВК РФ - "рыбные ресурсы" (в 21 акте, не считая "рыбных запасов" в 86 актах); ст. 4 Федерального закона "Об исключительной экономической зоне РФ" - "живые ресурсы исключительной экономической зоны".
Статья 5. Права Российской Федерации на континентальный шельф
Комментарий к статье 5
В комментируемой статье раскрываются права Российской Федерации, носящие преимущественно исключительный характер, обеспечивающие суверенные права и юрисдикцию РФ на континентальном шельфе, позволяющие в соответствии с нормами международного права считаться России владельцем ее континентального шельфа.

Статус и правовой режим внутренних морских вод и территориального моря РФ регулируются Федеральным законом "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" (СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3833).

В состав территории РФ входит воздушное пространство над ее сухопутной и водной территорией в соответствии с Воздушным кодексом РФ (СЗ РФ. 1997. N 12. Ст. 1383; 1999. N 28. Ст. 3483).

Суверенитет РФ на эти территории и их естественные ресурсы поддерживается не только законодательством РФ, но и международно-правовыми нормами, например, Декларацией о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН от 24 октября 1970 г., Конвенцией о территориальном море и прилежащей зоне от 29 апреля 1958 г., Конвенцией ООН по морскому праву от 10 декабря 1982 г., Резолюцией 1803 (XVIII) Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1962 г. (см. Международное право в документах. М., 1982; Права человека: Сборник международных договоров. Т. 1, ООН, Нью-Йорк, 1994. С. 66).

Суверенные права и юрисдикция России на ее континентальном шельфе основываются не только на комментируемом Законе, но и на Конвенции ООН по морскому праву и на Конвенции о континентальном шельфе от 29 апреля 1958 г., согласно которым никто не вправе осуществлять определенную деятельность без согласия прибрежного государства. Права России в исключительной экономической зоне устанавливаются вышеуказанными и иными международными нормами и правилами и Федеральным законом "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" (СЗ РФ. 1998. N 51. Ст. 6273).

С учетом развития научно-технического прогресса и обнаружения огромных биологических и минеральных ресурсов Мирового океана в России разработана и осуществляется Концепция Федеральной целевой программы "Мировой океан", утвержденная Указом Президента РФ от 17 января 1997 г., предусматривающая значительный круг мероприятий по обеспечению участия России в использовании и охране этих ресурсов (см. С.А. Боголюбов. Экологическое право. Учебник для вузов. М.: Норма, 1999. С. 266 - 273).

Реализация указанных полномочий России основывается на международных правовых нормах и Конституции РФ. Согласно ст. 5 Конституции РФ ее федеративное устройство основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами определяется Конституцией Российской Федерации, предусматривающей: 1) компетенцию Российской Федерации; 2) совместную компетенцию Федерации и ее субъектов; 3) компетенцию субъектов Российской Федерации.

Полномочия России в области "шельфовых" отношений, предусмотренные в комментируемой статье, основываются на ст. 71 и 72 Конституции РФ. К ведению Российской Федерации согласно ст. 71 Конституции в комментируемой области относятся:

регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (в том числе в области природоохранных и природоресурсных отношений);

федеральная государственная собственность (прежде всего на минеральные, биологические и иные природные ресурсы) и управление ею;

установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации;

определение статуса и защита территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

гражданское, гражданско-процессуальное законодательство, арбитражно-процессуальное законодательство (как методы охраны имущественных отношений, возникающих при использовании и охране объектов охраны окружающей среды, рычаги защиты природных ресурсов и их владельцев);

метеорологическая служба, стандарты, эталоны (в том числе в области фаунистических, горных и иных природоресурсных отношений, охраны окружающей среды).

В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов согласно ст. 72 Конституции находятся:

защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности (в том числе в области природоресурсных отношений);

вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, лесными и другими природными ресурсами;

разграничение государственной собственности (прежде всего на животный мир, недра, иные природные ресурсы);

природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории;

земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

Вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов субъекты Российской Федерации согласно ст. 73 Конституции обладают всей полнотой государственной власти (см. ст. 10 комментируемого Закона).

Это размежевание компетенции "по вертикали" представляется весьма важным и осуществляется на всех уровнях: федеральном - Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания РФ, Президентом и Правительством РФ, иными федеральными органами исполнительной власти; на уровне субъектов Российской Федерации правотворческими и иными органами субъектов Российской Федерации.

Значительная часть вопросов, относящихся к континентальному шельфу РФ, согласно преамбуле комментируемого Закона, регулируется другими федеральными законами, например Водным кодексом РФ. В статье 90 ВК РФ регулируются лимиты водопользования (водопотребления и водоотведения), от которых зависят использование и охрана земельных участков, охрана окружающей среды. Под ними понимаются предельно допустимые объемы изъятия водных ресурсов или сброса сточных вод нормативного качества, которые устанавливаются водопользователю на определенный срок и имеют прямое отношение к сохранению среды обитания животного мира.

Лимиты водопользования устанавливаются субъектам РФ специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда (Министерством природных ресурсов РФ) на основании заявленных потребностей в водных ресурсах по поверхностным водным объектам по согласованию со специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды и животного мира (Минсельхозом и др.), а по подземным водным объектам - и с государственным органом управления использованием и охраной недр (Министерством природных ресурсов РФ).

Водным кодексом РФ предусматриваются основные сферы государственного управления и полномочия Российской Федерации в области использования и охраны водных объектов, существенно влияющие на фаунистические, горные и иные природоресурсные отношения:

водохозяйственные балансы - расчетные материалы, сопоставляющие потребность в воде с имеющимися на данной территории водными ресурсами (ст. 75);

схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов (ст. 76);

государственные программы по использованию, восстановлению и охране водных объектов - федеральные государственные, в том числе бассейновые, и территориальные государственные (ст. 77);

государственный мониторинг водных объектов, государственный учет поверхностных и подземных вод и государственный водный кадастр (ст. 78, 79);

государственный контроль за использованием и охраной водных объектов (ст. 81);

нормирование и лицензирование в области использования и охраны водных объектов (ст. 82 и 83 Водного кодекса РФ; подробнее см. Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации. Отв. ред. С.А. Боголюбов. М.: "Юстицинформ", 1997; Водный кодекс Российской Федерации. Постатейный научно-практический комментарий (Н.Н. Михеев и др.). М.: 2001).

Правового регулирования деятельности на континентальном шельфе и использования его ресурсов касаются также нормы Градостроительного, Гражданского и иных кодексов РФ, Федеральных законов "О недрах", "О животном мире", "Об охране окружающей среды", других федеральных законов (см. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации (отв. ред. С.А. Боголюбов). М., "Норма", 1997; Крассов О.И. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации. М., 2001; Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (отв. ред. О.Н. Садиков). М.: Юринформцентр, 1995; Комментарий к Закону Российской Федерации "О недрах" (рук. авт. колл. С.А. Боголюбов). М.: "Норма", 2001; Комментарий к Федеральному закону "О животном мире" (отв. ред. С.А. Боголюбов). М.: "Юстицинформ", 2002; Комментарий к Закону Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" (отв. ред. С.А. Боголюбов). М.: "Норма", 1997; 1999; 2001).
КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации (части первой) (под ред. О.Н. Садикова) включен в информационный банк согласно публикации - М.: Юридическая фирма КОНТРАКТ, Издательский Дом ИНФРА-М, 1997.
КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Закону Российской Федерации "О недрах" (рук. авт. колл. С.А. Боголюбов) включен в информационный банк согласно публикации - "Законодательство и экономика", NN 4, 5, 1999.
КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Закону Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" (под ред. С.А. Боголюбова) включен в информационный банк согласно публикации - М.: Издательская группа ИНФРА-М-НОРМА, 1996.
Роль комментируемого Закона заключается в том, что все упомянутые и иные федеральные, а также региональные законы и иные акты должны в этой сфере регулирования общественных отношений соответствовать настоящему Закону.
Статья 6. Компетенция федеральных органов государственной власти на континентальном шельфе
Комментарий к статье 6
Комментируемая статья предусматривает группу компетенционных норм, включающих полномочия основных участников (кроме граждан) природоохранных, административных, фаунистических и иных природоресурсных отношений. Властными полномочиями наделяется Российская Федерация как исключительный владелец континентального шельфа РФ в соответствии со ст. 5 комментируемого Закона.

В соответствии с Конституцией РФ Россия может осуществлять деятельность по наделению ее субъектов, органов местного самоуправления некоторыми своими полномочиями. Нормы комментируемой статьи этого Федерального закона во многом имеют государственно-правовой характер, поэтому полезно привести некоторые конституционные нормы, явившиеся основой для положений этой статьи и всей главы.

Участие органов государственной власти в регулировании и реализации общественных отношений различно: это - система и порядок функционирования органов управления в описываемой области общественных отношений; разрешение судами, арбитражными судами, иными звеньями судебной и административной системы споров и применение мер административной, уголовной, дисциплинарной и гражданско-материальной ответственности; часть полномочий РФ и ее субъектов, предусмотренных в статьях комментируемого Закона, реализуется законодательными и представительными органами РФ и ее субъектов.

Компетенция Федерального Собрания и его палат установлена в ст. 102, 103, 105 и 106 Конституции РФ. Статус этих органов и порядок реализации их компетенции предусмотрены также в ст. 97 - 101, 104, 107 и 108 Конституции РФ. Основная форма участия законодательных (представительных) органов РФ в регулировании общественных отношений на континентальном шельфе - это принятие законов, иных нормативных правовых актов, которыми предоставляются права и налагаются обязанности на участников этих отношений, а для Совета Федерации кроме того - ратификация и денонсация международных договоров РФ.

Хотя комментируемая статья посвящена компетенции федеральных органов, в п. 3 упоминаются органы исполнительной власти субъектов РФ, а в других пунктах зачастую подразумевается их участие, поэтому необходимо хотя бы кратко произвести некоторое разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Разграничение полномочий между Федерацией и ее субъектами осуществляется, прежде всего, на основании Конституции Российской Федерации и статей комментируемого Закона.

Российская Федерация и ее субъекты, как и муниципальные образования, могут выступать в общественных отношениях в области фаунистических, горных и иных природоресурсных отношений в двух качествах: как регуляторы этих отношений в отношении объектов участков, находящихся под их юрисдикцией на их территории, - и в этих случаях их акты имеют властный, т.е. государственно-правовой и административный характер; как собственники природных объектов, находящихся в их владении, пользовании и распоряжении, - в этом случае - на равных началах с иными участниками отношений - гражданами и юридическими лицами.

В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, юридические лица и граждане.

Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования как собственники отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности (ст. 126 ГК РФ).

Из этого принципиального положения в ГК РФ делается вывод: "обращение взыскания на природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, допускается лишь в случаях, предусмотренных законом". Созданные ими юридические лица, согласно той же статье ГК РФ, не отвечают по обязательствам своих создателей, а создатели не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц (кроме случаев, предусмотренных законом).

Отношения физических и юридических лиц с РФ, ее субъектами и муниципальными образованиями как с носителями власти в области природоресурсных отношений строятся на основе норм конституционного (государственного), административного, международного права, имеющих публичный характер.

Здесь имеют значение такие конституционные нормы, которые гарантируют каждому судебную защиту его прав и свобод, возможность граждан обжаловать в порядке подчиненности или в суд решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ст. 46 Конституции РФ), право граждан РФ участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ст. 32 Конституции РФ) и т.п.

К комментируемой статье непосредственное отношение имеет и ст. 129 ГК - "природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о природных ресурсах" (подробнее см. Комментарий к Закону Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды". Отв. ред. С.А. Боголюбов. М.: Инфра-М-"Норма", 2001).
КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Закону Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" (под ред. С.А. Боголюбова) включен в информационный банк согласно публикации - М.: Издательская группа ИНФРА-М-НОРМА, 1996.
Таким образом, нормы гражданской, экологической и других отраслей законодательства корреспондируют положениям комментируемого Закона, способствуя его приоритетности в регулировании отношений на континентальном шельфе РФ.

Настоящий Закон не стал размежевывать компетенцию представительных и исполнительных органов на уровне РФ, субъектов РФ, а также муниципальных образований - районов и городов. Это является оправданным, т.к. осуществляется ими по-разному.

Требования по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередач утверждены Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1996 г. N 997. Постановлением Правительства РФ от 26 сентября 1995 г. N 967 (с последующими изм.) утверждено Положение о лицензировании промышленного рыболовства и рыбоводства, а Постановлением от 21 мая 2001 г. N 390 - Положение об определении общих допустимых уловов водных биологических ресурсов.

Конкретизация указанной в комментируемой статье компетенции федеральных органов государственной власти на континентальном шельфе производится в Постановлениях Правительства РФ от 27 декабря 2000 г. N 1010 "О квотах на вылов (добычу) водных биологических ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации" (СЗ РФ. 2001. Ч. II. Ст. 136) и от 16 июня 2001 г. N 469 "О внесении изменений в решения Правительства Российской Федерации по вопросу выполнения обязательств Российской Стороны, вытекающих из Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, от 3 марта 1973 г.".

Правила представления запросов на проведение морских научных исследований в исключительной экономической зоне Российской Федерации и принятия по ним решений утверждены Постановлением Правительства РФ от 28 марта 2001 г. N 249. Примером реализации компетенции, предусмотренной в ст. 5 и 6 комментируемого Закона, может служить Постановление Правительства РФ от 26 февраля 1999 г. N 226 "О создании отраслевой системы мониторинга водных биологических ресурсов, наблюдения и контроля за деятельностью промысловых судов" (СЗ РФ. 1999. N 10. Ст. 1243).

Перечень видов деятельности, относящихся к промышленному рыболовству и рыбоводству, подлежащих лицензированию, утвержден Приказом Госкомрыболовства России от 15 мая 2001 г. N 137. Его Приказом от 30 мая 1994 г. N 86 были утверждены Временный порядок и условия выдачи разрешений иностранным юридическим и физическим лицам, российским предприятиям с иностранными инвестициями на промысел водных биоресурсов в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации.

Порядок проведения аукционов по продаже промышленных квот на вылов (добычу) водных биологических ресурсов и Положение о соответствующей комиссии утверждены Приказом Минэкономразвития России от 10 января 2001 г. N 3 (с последующими изм.) "Об организации обеспечения проведения аукционов по продаже промышленных квот на вылов (добычу) водных биологических ресурсов" (Российская газета. 2001, 13 и 23 января).

Ежегодный план проведения морских научных исследований составляется специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по науке и технологиям в соответствии с Положением о министерстве науки и технологий Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 1998 г. N 1586.

В целях обеспечения функций по охране морской среды, ее живых и неживых ресурсов на континентальном шельфе создавалась специализированная морская инспекция. Типовое положение о ней было утверждено Приказом Госкомэкологии от 25 августа 1999 г. N 466.

Ряд полномочий субъектов РФ, касающихся континентального шельфа РФ, предусматривается в Федеральных законах "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" и "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации", согласно которым могут заключаться соглашения и передаваться друг другу на основании Конституции РФ отдельные полномочия. Соглашения в настоящее время пересматриваются либо отменяются, но в 90-е годы реализовывались.

Так, по договору от 24 апреля 1996 г. "О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Хабаровского края" к предметам совместного ведения отнесены освоение и рациональное использование природных ресурсов континентального шельфа РФ в соответствии с федеральным законодательством.

По аналогичному договору с Сахалинской областью от 29 мая 1996 г. к предметам совместного ведения, кроме того, отнесены вопросы освоения и рационального использования углеводородных, водных биологических и иных природных ресурсов на территории Сахалинской области, в том числе на участке континентального шельфа и 200-мильной экономической зоны РФ, в соответствии с федеральным законодательством (см. Законодательство России об использовании и охране биологического разнообразия // Под ред. А.С. Шестакова. М., ГЕОС, 2001). В правовом федеративном государстве предстоит наполнение этих и иных подобных общих положений конкретным содержанием в интересах сохранения и укрепления вертикали государственной власти, единства экономического пространства и обеспечения достойной жизни всем гражданам.

По соглашению между Правительством РФ и администрацией Хабаровского края о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере освоения и рационального использования минеральных ресурсов в пределах территориального моря от 24 июля 1996 г. администрация Хабаровского края участвует в разработке федеральных программ изучения и освоения минеральных ресурсов континентального шельфа, в организации и проведении конкурсов на право поиска, разведки и добычи минеральных ресурсов на континентальном шельфе в случае реализации проектов с использованием береговой инфраструктуры Хабаровского края, участвует в разработке лицензионных соглашений на право поиска, разведки и добычи минеральных ресурсов в пределах территориального моря и континентального шельфа.
  1   2   3   4   5   6   7   8   9


Учебный материал
© bib.convdocs.org
При копировании укажите ссылку.
обратиться к администрации