Киселев С.Г. Государственная гражданская служба - файл n1.doc

Киселев С.Г. Государственная гражданская служба
скачать (460 kb.)
Доступные файлы (1):
n1.doc460kb.20.11.2012 06:12скачать

n1.doc

  1   2   3   4   5   6   7   8   9   10
Государственная гражданская служба


Киселев С.Г. Государственная гражданская служба. – М.:"ТК Велби", "Изд-во Проспект", 2010 г. – 94 с.

Содержание


Введение в учебную дисциплину: государственная служба - служение народу 2

Тема 1. Краткий экскурс в историю становления и развития государственной службы в России 6

Табель о рангах, введенная Петром I в 1722 г. 15

Вопросы для самоконтроля 28

Тема 2. Система государственной службы Российской Федерации 29

Вопросы для самоконтроля 37

Тема 3. Нормативная правовая основа государственной гражданской службы 38

Вопросы для самоконтроля 43

Тема 4. Принципы организации и функционирования государственной службы 44

Вопросы для самоконтроля 48

Тема 5. Классификация должностей и классных чинов гражданской службы 49

Классификация должностей и классных чинов гражданских служащих 52

Вопросы для самоконтроля 59

Тема 6. Основы поведения и служебной деятельности гражданских служащих 60

Вопросы для самоконтроля 67

Тема 7. Кадровая политика и кадровая работа на государственной службе 68

Вопросы для самоконтроля 74

Тема 8. Культура государственного служащего 75

Вопросы для самоконтроля 88

Краткое послесловие 90

Литература 92


Введение в учебную дисциплину: государственная служба - служение народу



Государственная служба представляет собой профессиональную деятельность определенных граждан, служащих своему народу. Она осуществляется людьми, призванными обществом для выполнения его полномочий по реализации интересов всех граждан страны и работающими в органах государственной власти. В свою очередь государство является основной формой консолидации экономических, социальных, нравственных и профессиональных ценностей граждан и реализации их интересов.

Государство, как часть общества, представляет собой особую организацию публичной политической власти, которая располагает аппаратом управления и принуждения и, представляя общество, осуществляет руководство им. Согласно ст. 3 Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в нашей стране является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно (через референдумы и свободные выборы), а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Государство от имени народа руководит обществом, осуществляет политическую власть в масштабах всей страны. Будучи политически организованной силой, оно проводит в жизнь властные предписания, оказывает управляющее воздействие на общественно значимые дела и преобразования. Механизмом государственного управления является государственная служба, призванная обеспечить функционирование органов государственного управления, жизнедеятельность человека и общества.

С этой целью используется государственный аппарат, который не совпадает с обществом, как бы отделен от него, хотя и является его частью. Именно здесь, в органах государственной власти, выполняют свои функциональные задачи в интересах российского народа граждане, называемые государственными служащими. Правда, изучение мнения госслужащих показывает, что не все чиновники считают, что служат народу. Так, по данным кадрового мониторинга, проведенного на факультете государственной службы Академии народного хозяйства при Правительстве РФ, на вопрос: "Кому, по Вашему мнению, служит государственный служащий Российской Федерации?" - лишь 25% опрошенных госслужащих ответили, что "служат народу", 33% считают, что "служат государству", 36% - "служат руководителям (государства, министерства, департамента, отдела)", 6% ответили, что "служат олигархам".

Для содержания этого аппарата государство использует налоги, собираемые с населения, потому что важно наличие богатого государства с достаточно большим бюджетом. К сожалению, выполнения данного условия остается лишь желать - федеральный бюджет Российской Федерации с населением 145 млн. человек не превышает бюджета Финляндии с населением 5 млн. человек или же бюджета одного американского штата Нью-Йорк. Данное обстоятельство не способствует укреплению прямой взаимосвязи: "крепкая государственная служба - крепкое государство" и наоборот: "крепкое государство - крепкая государственная служба".

Граждане Российской Федерации - народ, которому принадлежит власть в стране, - не только доверяют, поручают, дают полномочия определенной части населения на участие в государственных делах, управлении обществом, государственной службе, на деятельность в госорганах по реализации интересов и ценностей всех граждан. Они вправе требовать отчета за выполнение этих полномочий. Кроме того, согласно ст. 32 Конституции Российской Федерации граждане нашей страны "имеют равный доступ к государственной службе", они "имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей".

В свое время российский император Николай I сказал: "Не я правлю Россией, а тридцать пять тысяч чиновников". За прошедшее с середины XIX в. время число чиновников увеличилось в десятки раз.

Ныне только гражданских госслужащих более 1 млн человек. Добавим к этому неменьшее число правоохранительных служащих и военнослужащих, которые согласно Федеральному закону от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (ст. 2, 6, 7)*(1) также относятся к государственным служащим.

Однако организация и эффективность работы органов государственной власти российское общество не удовлетворяет, что является одной из причин продолжающегося реформирования системы государственного управления и системы государственной службы. России необходимо эффективное государство, стоящее на страже интересов граждан, в котором "законопослушный гражданин вправе требовать для себя надежных правовых гарантий и государственной защиты", которому "нужны такие правоохранительные органы, работой которых добропорядочный гражданин будет гордиться, а не переходить на другую сторону улицы при виде человека в погонах"*(2). Не зря, видимо, гласит старинная русская пословица: "Порой не так страшен закон, как его слуги".

К сожалению, ныне "наше чиновничество, - отметил президент Российской Федерации В. Путин в ежегодном Послании Федеральному Собранию РФ, - еще в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса. И потому задачей номер один для нас по-прежнему остается повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению".

Определенные надежды возлагаются на вступивший в действие 1 февраля 2005 г. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Данный закон, созданный с учетом отечественных традиций госслужбы и зарубежного опыта, призван упорядочить деятельность российского чиновничества в непростых условиях становления новой российской государственности. Закон является базовым, на его основе создается нормативный правовой фундамент функционирования отечественной гражданской службы.

Тема 1. Краткий экскурс в историю становления и развития государственной службы в России



Не учись Бога славить, учись государством править.

Русская пословица
Государственная служба в России имеет глубокие, многовековые историко-культурные корни. Она берет начало с давних времен становления государственности на Руси, когда закладывались основы государственного управления и госслужбы. Поначалу эти вопросы были тесно связаны с великокняжеской военной организацией, поскольку великий князь в деле госуправления опирался на дружину. Дружинная администрация не только обеспечивала вооруженную защиту, но и вопросы управления. Дружинникам князь доверял самые ответственные поручения, они занимали ключевые должности воевод, посадников, тысяцких и др., получали чины. Такой чин, как "боярин", упоминаемый с IX в., присваивался старшему дружиннику.

Князь советовался с ними, заботился об их содержании, "кормлении". Примерно с XII в. отдельным чинам (дружинникам) давались волости в управление и "кормление". Вообще чины государевой службы оплату труда в виде денег получали очень редко. Обычно их ставили на "корм", и местное население обеспечивало их всем необходимым, что нередко приводило к поборам. Бытовали выражения: о воеводе - "Земля любит навоз, а воевода принос"; о судье, торгующем законом - "Хочу - по нем сужу, хочу - на нем сижу". Порядок "кормления" бытовал вплоть до реформ Ивана Грозного и частично до Петровских реформ. Кстати, и поныне встречаются выражения вроде "кормушка", "у кормила власти" и т.п., истоки которых берут свое начало в древнерусской системе оплаты труда государевых людей. Можно даже сказать, что в подобном институте "кормления" кроется одна из причин - культурно-историческая - такого социального явления, как взяточничество. Другой формой оплаты труда было пожалование земель в вотчину. Однако эти земли забирались обратно после оставления службы. Редко когда вотчины оставлялись в наследство.

На смену дружинной организации управления пришла другая система, в основе которой было дворянство. Возникает "княжий двор", представляющий аппарат управления, в который входили дворяне (люди князя, дворовые люди), выполняющие административные, судебные, военные, хозяйственные и иные функции.

Дворяне - высшее правящее сословие в России, возникшее в XII в. на основе государевой службы. Первоначально это были люди, жившие при княжеском дворе, вольные слуги и холопы, и выполняющие определенные поручения князя - административные, военные, хозяйственные. Их называли дворовыми людьми или дворянами. Из-за расширения княжеских дворов и тесноты им предоставлялись поместья на время службы (поместная система). Оплата службы осуществлялась посредством кормления и предоставления земли в вотчину (наследственные владения). Таким образом возникло потомственное и личное дворянство. Личному дворянину поместья предоставлялись на время службы, затем отбирались; потомственному (столбовому) дворянину - с правом передачи в наследство. Впоследствии дворянство станет основой кадровой реформы Петра Великого.

Служилым людям присваивались чины. Старорусское слово "чин" означало порядок, обряд. Получается, что чин - это человек, которому должно было следить за порядком, исполнением законов. Не зря в старинной русской пословице говорилось: "От порядка малые дела растут, а от беспорядка даже большие расстраиваются". Порядку, упорядочиванию жизни придавалось большое значение. Не случайно также появление таких образных выражений, как "чин чином", "чин чинарем", "чин по чину" (т.е. так, как следует), "молвя правду, правду и чини", "по чину" (сообразно занимаемому положению), "чинный" (соблюдающий порядок), "благочиние" (обеспечение спокойствия и безопасности в государстве), "чин чина почитай" (о соблюдении должностного почтения к вышестоящему), "чинить" (совершать, делать, устраивать, исправлять, делать вновь годным для употребления, действия). Некоторые из них дошли до наших дней, сохранив смысловую нагрузку.

Слово "чиновник", обозначающее человека, состоящего на службе государству, государственного служащего, имеющего чин, служебное звание, появилось в России позже, в петровские времена. В других культурах этот термин можно было встретить ранее. Например, Конфуций, один из первых философов на Земле, еще в VI в. до н.э. так характеризовал систему управления государством и место в ней чиновника: "Император - всадник, чиновники и законы - узда и вожжи, народ - лошадь. Чтобы хорошо управлять лошадьми, нужно правильно их взнуздывать, нужно ровно держать вожжи и стимул, следует соразмерять силы лошадей и наблюдать за согласным бегом последних; при этих условиях правителю можно не издавать ни одного звука; вовсе не хлопать вожжами и подстрекать стимулом - лошади сами собой побегут".

В XIV-XV вв. в процессе становления Московского государства образуется государев двор - подобие единого госаппарата, совокупность высших госслужащих. Институт государева двора функционировал вплоть до преобразований Петра I и представлял собой своеобразную систему чинов. Вот некоторые из старинных служилых чинов, идущих со времен княжеской Руси и просуществовавших до начала XVIII в., до их отмены Петром I.

Боярин - служебный чин, который в IX-XIII вв. давался старшему дружиннику, советнику князя. В XIV-XVII вв. был высшим чином. Бояре возглавляли приказы, образованные в XIV в., заседали в Боярской думе.

Воевода - в X в. им был военачальник, начальник княжеской дружины. С XVI в. воеводы возглавляли городское управление, осуществляли военную и гражданскую власть, с 1708 г. были во главе провинций. В отличие от большинства других служебных чинов, которые постигла судьба упразднения Петром Великим в начале XVIII в., данный чин был отменен лишь в 1775 г.

Дворецкий - поначалу дворовый человек князя (царя). С XVII в. - начальник приказа Большого дворца, руководил хозяйственными делами двора.

Конюший - придворный чин, с XV в. возглавлял Конюший приказ, руководил Боярской думой, в отдельных случаях возглавлял правительство (например, Б. Годунов).

Дьяк (служитель). Начиная с IX в. дьяки (писари) вели княжеское делопроизводство, были хранителями казны. Со временем значимость данного служебного чина возросла: с XIV в. дьяки назначались помощниками бояр - начальников приказов; с XVI в. были помощниками наместников; ведали государственными финансами; с XV в. входили в Боярскую думу с правом голоса (где во время заседаний стояли, а не сидели, в отличие от бояр, окольничих или думных дворян). За службу награждались деньгами и поместьями, что было редкостью, так как основная масса чинов "кормилась" (им было расписано, кому сколько положено натуральных продуктов и вещей).

Окольничий (впервые упоминается в XIII в.) - второй по значимости чин после боярина. Вначале занимался устройством путешествия князя, его переговоров с иностранными послами. Затем окольничие входили в состав Боярской думы.

Думный дворянин - третий по значимости думный чин после бояр и окольничих (XVI-XVIII вв.). Думные дворяне участвовали в заседаниях Боярской думы.

Печатник - чин, отвечавший за печатные и летописные дела (был обязан хорошо владеть как пером, так и мечом, участвовать в войнах). С XVII в. печатники руководили Посольским и Печатным приказами.

Стряпчий (от старорусского слова "стряпать", т.е. работать, делать) - старинный дворцовый чин. Сохранился до начала XX в., им был поверенный в делах (адвокат) или чиновник ведомства прокурора, который наблюдал за правильным ведением дела.

Волостель - чин, управлявший от имени князя волостью (XI- XVI вв.).

Чашник, чашничий - чин, организовывавший увеселения, пиры. С XIV в. руководил дворцовым учреждением, в его ведении были питейные заведения и пчеловодство. В XVI в. для этих целей был создан сытенный двор, к которому отошли данные функции, у чашничего осталась обязанность прислуживать царю на пирах.

Служилые люди (чины), представлявшие государев двор, возглавляли центральные и местные органы власти, занимали командные военные должности.

Важное значение в формировании и развитии государственной службы России имела реформаторская деятельность Петра I, его система административных реформ, сыгравшая большую роль в укреплении государства. Именно при Петре I государственная служба оформилась как правовой и социальный институт, действующий на постоянной основе.

Среди комплекса причин, обусловивших проведение Петровских реформ, следует выделить две:

1) прежние институты управления (в лице приказов в центре и местных учреждений) уже не обеспечивали эффективного функционирования государственного механизма;

2) необходимость образования постоянного контингента "служителей государства Российского", создания нового типа кадров.

Отсюда главные итоги преобразований в данных сферах:

1. Осуществление более четкого разграничения функций между отраслями управленческой деятельности.

Целью петровских реформ было проведение важнейших преобразований, направленных на создание особого регулярного (правильного) государства, в котором монархическая власть с помощью законотворчества осуществляет все функции управления. Огромная территория России была поделена сначала на 8, а затем на 10 губерний, а губернии делились на провинции, которые управлялись вице-губернаторами. Земские учреждения были ликвидированы - централизация власти достигла высшего предела.

В результате коллежской реформы были созданы 11 коллегий, имеющих общегосударственную компетенцию.

Реформы коснулись деятельности Думы. В 1711 г. Боярская дума была заменена Сенатом - высшим органом исполнительной и судебной власти. Члены Сената назначались царем по принципу служебной пригодности.

Была проведена церковная реформа. В 1721 г. ликвидировано патриаршество. Создана духовная коллегия (Синод) во главе с назначаемым царем обер-прокурором, имеющим лишь 5-й классный чин государственной службы. Церковь потеряла самостоятельную политическую роль, стала составной частью государственного аппарата, почти частью госслужбы.

Законодательство охватило все сферы жизнедеятельности, в том числе регламентацию промышленности, торговли, положение всех сословий, а также деятельность органов госуправления и госслужащих. В частности, административная реформа включала: а) разработку четкой системы правовых норм и административных правил (инструкций), регламентирующих деятельность органов управления; б) иерархию уровней управления, учреждений, чиновников; в) специализацию уровней управления по функциям; г) законодательное регулирование положения госслужащих (Табель о рангах - первый закон о государственной службе).

В 1720 г. был издан Генеральный регламент, представляющий собой Устав деятельности государственных коллегий, канцелярий и контор. В Регламенте были детально расписаны: состав, компетенция, функции и порядок деятельности учреждений, организация и ведение делопроизводства, обязанности всех должностных лиц. В свою очередь каждая коллегия, исходя из общих принципов и требований, разрабатывала для себя документы в рамках своей компетенции.

Наконец был осуществлен переход от сословно-монархического строя к абсолютной монархии. Атрибуты сословно-монархического строя (Боярская дума и Земские соборы) прекратили свое существование. В 1-м Военно-административном кодексе (1712- 1714 гг.) указывалось: "Его величество есть самовластный монарх, который никому на свете в своих делах ответу дать не должен". Петру I удалось сделать то, чего не было даже при Иване Грозном. Программа реформ Ивана Грозного утверждалась 27 февраля 1549 г. на первом Земском соборе (совещании представителей сословий), в котором участвовали члены Боярской думы, представителей духовенства и служилых людей. Он не обладал титулом "самодержец" (титул был введен опять же Земским собором в 1613 г., избравшим царем Романова Михаила Федоровича). Петр I в 1708 г. после успешной Северной войны получает титул императора.

2. Создание социально-правового института государственной службы. В процессе реформ было осуществлено:

разделение государственной службы на три типа (статская, военная и придворная) за счет выделения гражданской (статской) и военной служб в специальные отрасли госуправления, их обособление от придворной деятельности;

создание института государственной должности. По каждому виду госслужбы были определены должности и классные чины. Чины присваивались только за должности;

возможность перехода к постоянным должностям, их окончательное утверждение в госаппарате. Служебные поручения стали постоянными, найдя свое воплощение в институте государственной должности;

утверждение типа госслужбы как повинности. Все дворяне не только получали право, но были обязаны поступить на госслужбу и нести ее пожизненно.

Петром I принимались строгие меры, принуждающие дворян нести государственную службу в качестве пожизненной повинности. За нарушением требований обязательной службы следовали царские указы о наказании, как, например, указ "О лишении царедворцев и офицеров их поместий за неявку на царские смотры и на службу". Виновные, "отбывая от службы, огурством своим", жестоко наказывались: ":За эту вину поместья их и вотчины отписать на него, в.г., из поместного приказу, и для того из тех их поместий и вотчин жен и детей их выслать и людям и крестьянам слушать их не велеть"*(3), - отмечалось в указе. А в инструкции герольдмейстеру (которому было поручено кадровое обеспечение госслужбы) от 5 февраля 1722 г. Петр I поручил Сенату обеспечить полный учет "служителей государству", создать их общие списки и списки по чинам как в отношении находящихся на службе, так и временно свободных от нее, собрать данные о дворянских детях и их образовании. Указывалось, чтобы они по городам от службы "не укрывались" и "по домам не прятались". Подлежащие службе строго предупреждались, что уклонение от нее будет наказано исключением со службы; переводом из высших чинов в низшие; "шельмованием в публичном месте"; "лишением общества добрых людей" и т.п.

Обязательная государственная служба была отменена лишь манифестом Петра III (1762 г.) и "Грамотой на право вольности и преимущества благородного российского дворянства" Екатерины II (1785 г.). Однако освобождение от обязательности несения госслужбы сопровождалось определенными ограничениями. Например, не поступившие на госслужбу были обязаны перед своей подписью на любом документе писать слово "недоросль", что своеобразно указывало на то, что данный гражданин "не дорос" до государственной службы.

Серию административных преобразований и оформление института государственной службы завершила Табель о рангах (полное название - "Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в котором классе чины; и которые в одном классе, те имеют по старшинству времени вступления в чин между собою, однако ж воинские выше прочих, хотя б и старые кто в том классе пожалован был"), представленная в табл. 1.

Табель о рангах, принятая 24 января 1722 г., отменяла приоритет родовитости над заслугами в делах, т.е. принцип родовитости заменялся принципами выслуги и служебной пригодности. Устанавливалось три рода государственной службы: военная, гражданская (статская) и придворная. Этим документом (законом) были введены: единая система чинов; получение чина на основании должности; номенклатура должностей; их ранжирование в каждом виде службы; распределение должностей по четырнадцати классам; старшинство в рамках одного рода служащих; нормы поведения в зависимости от чина.

В четырнадцать классов Табели о рангах было включено 262 должности. Они подразделялись на три параллельных ряда чинов. Из них военных должностей было 126 (48%), гражданских - 94 (36%), придворных - 42 (16%). Причем Табелью о рангах вводилась иерархия не чинов, а должностей, так как именно должность служила основанием для производства в чин.

Закон о госслужбе (Табель о рангах) не только определял порядок приема на службу и ее прохождение от низших чинов к высшим, он впервые в истории России положил в ее основу принцип служебной пригодности, а продвижение гарантировали личные заслуги, знания, опыт, профессионализм, а не древность и знатность рода, как прежде.

Чин государственной службы давал право на получение дворянства: 14-9-й классы - личного дворянства (давали право освобождения от телесных наказаний, подушного оклада, рекрутской повинности); 8-й класс - потомственного (сословного, столбового). На военной службе потомственное дворянство давали все 14 классов. По замыслу Петра, это давало возможность попасть в высшее государственное сословие не "нахалам и тунеядцам", а отличившимся по службе. Неофициально высшие чиновники (обычно 1-5-го классов) назывались сановниками. Были случаи, когда чиновники имели два чина, занимая должности в разных службах. Граф Бестужев-Рюмин, канцлер при императрице Елизавете, одновременно был действительным тайным советником 2-го класса и генерал-фельдмаршалом.

За особые заслуги присваивались (указом императора) почетные титулы, не входящие в классификацию Табели о рангах: светлейший князь, князь, граф, барон (именно в таком порядке значимости). Их можно было получить, в отличие от классного чина, не занимая определенной должности. Одновременно можно было иметь два частных титула. К примеру, А.В. Суворов был пожалован титулами графа Рымникского и князя Италийского. Первым русским князем по пожалованию стал А.Д. Меншиков в 1705 г. Он же стал первым светлейшим князем в 1707 г. Светлейшего князя Екатерина II пожаловала Г.Г. Орлову и Г.А. Потемкину (за присоединение Крыма получил титул светлейшего князя Таврического). Первым русским графом стал Б.П. Шереметев (в 1706 г., за подавление восстания в Астрахани). Одними из первых в России титул барона получили купцы Строгановы. Кстати, история знает случаи, когда почетные титулы присваивались российским императорам. Петру Великому было присвоено звание "Отец Отечества". Екатерине Великой - "Матерь Отечества".
Таблица 1

  1   2   3   4   5   6   7   8   9   10


Учебный материал
© bib.convdocs.org
При копировании укажите ссылку.
обратиться к администрации