Афанасьев С.А., Батанов Г.Н. и др. Комментарий к пенсионному законодательству Российской Федерации (постатейный) - файл n1.doc

Афанасьев С.А., Батанов Г.Н. и др. Комментарий к пенсионному законодательству Российской Федерации (постатейный)
скачать (7210.5 kb.)
Доступные файлы (1):
n1.doc7211kb.03.11.2012 16:54скачать

n1.doc

  1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   54
МИНИСТЕРСТВО ЗДРАВООХРАНЕНИЯ И СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПЕНСИОННЫЙ ФОНД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КОММЕНТАРИЙ К ПЕНСИОННОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Под общей редакцией

министра здравоохранения и социального

развития Российской Федерации

М.Ю. ЗУРАБОВА
Редакционный совет:
Зурабов Михаил Юрьевич, министр здравоохранения и социального развития Российской Федерации (председатель редакционного совета).

Батанов Геннадий Николаевич, председатель Правления Пенсионного фонда Российской Федерации.

Вельмяйкин Сергей Федорович, директор Правового департамента Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации.

Воронин Юрий Викторович, директор Департамента развития социального страхования и государственного обеспечения Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации.

Сафонов Александр Львович, директор Департамента трудовых отношений и государственной гражданской службы Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации.
Авторский коллектив:
Белоглазова Валентина Гавриловна, советник Отдела вопросов государственного обеспечения Департамента развития социального страхования и государственного обеспечения Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, советник Российской Федерации 2 класса - комментарий к ст. ст. 28 (подп. 2, 6, 11 и 13 п. 1, п. п. 2 и 3) и 31 (п. 3) Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации".

Белякин Виктор Григорьевич, заместитель начальника Отдела вопросов государственного обеспечения Департамента развития социального страхования и государственного обеспечения Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, советник Российской Федерации 2 класса - комментарий к ст. ст. 27, 28 (подп. 7 - 9 п. 1) Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации".

Вельмяйкин Сергей Федорович, директор Правового департамента Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации - комментарий к Федеральному закону "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации".

Воронин Юрий Викторович, директор Департамента развития социального страхования и государственного обеспечения Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, действительный государственный советник Российской Федерации 3 класса - комментарий к преамбуле и ст. ст. 2 - 17 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации".

Назаров Андрей Сергеевич, консультант Отдела вопросов государственного обеспечения Департамента развития социального страхования и государственного обеспечения Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, государственный советник Российской Федерации 1 класса - комментарий к Федеральному закону "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", комментарий к ст. ст. 28.1 и 32 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации".

Писарева Ирина Владимировна, заместитель директора Департамента организации пенсионного обеспечения Исполнительной дирекции Пенсионного фонда Российской Федерации, государственный советник Российской Федерации 1 класса - комментарий к ст. ст. 18 - 23, 25, 26 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации".

Савицкая Татьяна Михайловна, заместитель директора Департамента развития социального страхования и государственного обеспечения Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, государственный советник Российской Федерации 1 класса - комментарий к ст. ст. 1, 24, 28 (подп. 1, 3 - 5, 10, 12 п. 1), 29, 30, 31 (п. п. 1, 2, 4) Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации".
Редакторская группа: Ю.В. Воронин (руководитель редакторской группы, ответственный редактор), Т.М. Савицкая, А.С. Назаров, О.А. Тяпкина, С.А. Афанасьев, В.И. Вьюницкий.
ВСТУПИТЕЛЬНАЯ СТАТЬЯ
Настоящее издание содержит комментарий к трем Федеральным законам - "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" и "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", подготовленным и принятым в 2001 г. Они в достаточной степени раскрывают замысел пенсионной реформы.

Пенсионная система в том виде, в котором она существовала накануне реформы, практически исчерпала свой ресурс. Она характеризовалась крайне низким уровнем пенсионного обеспечения 38,5 млн. пенсионеров. Средний размер пенсии в Российской Федерации (социальных пенсий и государственных трудовых пенсий) соответствовал прожиточному минимуму пенсионера. Дифференциация пенсий - разница между максимальной и минимальной пенсиями - составляла не более 25 - 30%. Пенсионная система практически не являлась системой, связывающей заработок, стаж и пенсию. Это была уравнительная система, которая выплачивала, по сути, социальные пособия.

Неэффективность пенсионной системы для работающего населения приводила к тому, что доходы в пенсионную систему поступали крайне ограниченные и, следовательно, средства, которые перераспределялись между пенсионерами, оказывались незначительными.

Введение единого социального налога в 2001 г. не привело к существенному росту доходов Пенсионного фонда Российской Федерации. Это свидетельствовало о том, что улучшение администрирования, нахождение более эффективных рычагов сбора средств, даже улучшение макроэкономической ситуации в целом не приводит к радикальному изменению финансового положения Пенсионного фонда и, следовательно, не дает возможность существенно улучшить положение пенсионеров.

Поэтому в 2001 г. была предпринята попытка не только создать в стране более понятную и эффективную пенсионную систему, которая впоследствии давала бы определенный инвестиционный ресурс в экономику, но и, прежде всего, решить главную задачу - увеличить доходы Пенсионного фонда и направить их на повышение пенсий.

Основным источником доходов Пенсионного фонда и их увеличения являются отчисления с выплат работникам. В 2001 г., по разным оценкам, официальная заработная плата составляла только 35 - 36% от совокупных доходов населения. Таким образом, при ставке отчислений 28% к распределению между пенсионерами можно было направить лишь приблизительно 10% от совокупных доходов населения.

Варианты увеличения доходной части за счет повышения тарифа или направления в Пенсионный фонд средств из других источников, не связанных с фондом оплаты труда (дополнительных налогов или акцизов), не представлялись возможными или эффективными. Например, если в 2001 г. на повышение доходной части Пенсионного фонда была бы дополнительно направлена сумма около 40% годового совокупного бюджета, необходимая для восстановления уровня пенсионного обеспечения, имевшего место до финансового кризиса 1998 г., то в 74 регионах Российской Федерации пенсия превысила бы размер официальной заработной платы.

Поэтому проблема состояла в том, чтобы предложить такую пенсионную реформу, которая смогла бы помочь решить задачу не только роста пенсий, но и, прежде всего, роста доходов населения. Рост доходов населения - это более эффективная налоговая политика, более эффективные трудовые отношения и, безусловно, пенсионная реформа, что явилось краеугольным камнем в рассуждениях, которые предшествовали принятию решения о преобразовании пенсионной системы. Цель реформы - сделать систему привлекательной для работающего населения.

При этом проведенную пенсионную реформу нельзя назвать радикальной. Скорее, она лишь модифицировала пенсионную систему. В основе модифицированной системы лежит та же самая распределительная пенсионная система. То, что называют накопительной пенсионной системой, - это, по существу, распределительная пенсионная система с элементом, который представляет собой ее резерв. Именно резерв, который, правда, персонифицирован, т.е. расписан за каждым конкретным человеком, но это резерв и не более того.

Каков должен быть размер этого резерва исходя из здравого смысла и имеющейся практики? Если вспомнить ситуации, возникавшие в 1996 и 1998 гг., когда все пенсии финансировались исключительно "с колес" и дважды приходилось ликвидировать двух-, трехмесячные задержки выплаты пенсий, то можно сказать, что резерв в размере двух-, трехмесячной потребности средств на текущее пенсионное обеспечение является абсолютно нормальным. Введение накопительного элемента означало создание в ближайшие три-четыре года резерва всего лишь в объеме, который будет совпадать с двух-, трехмесячным резервом средств. В остальном пенсионная система продолжала работать на тех принципах финансирования, на которых она функционировала до ее модификации.

Понятно, что персонифицированные средства пенсионных накоплений, которые предназначены для выплаты пенсий в будущем, не могут направляться на решение проблем покрытия текущего дефицита или кассовых разрывов. Понятно, что со временем объем пенсионных накоплений составит более существенную величину, чем любой резерв. Однако при принятии решений об объеме средств, отвлекаемых на накопление, важно было снять опасения по поводу возможных среднесрочных рисков необеспеченности выплаты пенсий.

Что же было предложено нового в пенсионной системе? Первое, самое главное - предложено снять ограничение по размеру учитываемого заработка для определения размера пенсии. Второе - для этих целей ввести учет заработка в течение всей трудовой деятельности человека. Третье - учитывать не заработок и стаж, а фактически перечисленные страховые взносы в Пенсионный фонд, которые связаны с заработком. Поскольку ранее была введена регрессивная ставка налога в социальные фонды, то фактически ограничитель по размеру уплаченных взносов уже существовал и отпадала необходимость в иных ограничителях. При этом сумма средств, которую работодатель перечислит в пенсионную систему за конкретного работника, в эквивалентном размере будет возвращена работнику после выхода на пенсию.

В отношении этих средств не существует проблемы сохранности, потому что они приходят в пенсионную систему и сразу же направляются на выплату пенсий. Это та же самая распределительная система, которая существовала до реформы, но с другим механизмом учета пенсионных обязательств перед конкретным человеком. В тот самый момент, когда он выходит на пенсию, эти накопленные обязательства вступают в силу.

По-новому в модифицированной системе решен вопрос о минимальных социальных гарантиях. Вместо минимальной пенсии, составлявшей накануне реформы 185 рублей, а также системы компенсаций и надбавок введена базовая пенсия (базовая часть трудовой пенсии), размер которой был "привязан" к минимальной заработной плате, к ставке первого разряда единой тарифной сетки (450 рублей).

Кроме того, была введена индексация этой выплаты в связи с ростом цен и предусмотрена возможность ее повышения сверх роста цен. Точно так же, как в Трудовом кодексе Российской Федерации, принято решение о том, что минимальный размер заработной платы должен подойти с течением времени к прожиточному минимуму, ровно такое же движение было предусмотрено и в отношении базовой пенсии.

Базовая пенсия является первым кирпичиком трехуровневой системы и финансируется за счет средств федерального бюджета. Предусмотрено, что решение в отношении размера базовой пенсии как уровня государственной гарантии, который должен ежегодно утверждаться, принимает Федеральное Собрание Российской Федерации одновременно с принятием закона о федеральном бюджете и принятием решения по ставке первого разряда единой тарифной сетки.

Введен минимальный страховой стаж - пять лет, дающий право на получение трудовой пенсии по старости. В прежней системе, которая существовала много лет, для получения пенсии в полном размере необходимо было отработать 20 - 25 лет. При выходе на пенсию человек, например, получавший высокую заработную плату в течение семи-восьми лет и имевший небольшой заработок в другие периоды, сталкивался с тем, что из его трудовой карьеры брали пять лучших лет, "обрезали" эту заработную плату до 2 тыс. рублей и подсчитывали стаж. И не принимали во внимание стаж свыше 45 лет у мужчин и 40 лет - у женщин. В то время как выработанных семи-восьми лет, возможно, было достаточно для формирования эквивалентных обязательств по предоставлению вполне нормального уровня пенсионного обеспечения.

Поэтому были сняты ограничения по минимальному размеру стажа, кроме пяти лет, и фактически устранены ограничения по максимально учитываемому стажу. В каждый конкретный год можно получить ту заработную плату, которую реально зарабатывает человек, заплатить с нее взносы в пенсионную систему и впоследствии получить пенсию, эквивалентную этим взносам.

При принятии законов, посвященных пенсионной реформе, был определен статус Пенсионного фонда как страховщика по обязательному пенсионному страхованию. При этом Пенсионный фонд является государственным учреждением, средства, находящиеся в его управлении, являются федеральной собственностью, сохранены механизмы контроля и управления, имевшиеся до реформы.

Сохранено право на две пенсии. До реформы существовали получатели государственных пенсий одновременно по двум основаниям. С 2002 г. эти основания просто разнесены по двум разным Законам: "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" и "О трудовых пенсиях в Российской Федерации".

По сравнению с действовавшим ранее законодательством получатели двух пенсий, прежде всего участники Великой Отечественной войны, несколько выиграли в размере выплаты. В новом законодательстве предусмотрены меры по сохранению прежнего уровня материального обеспечения пенсионеров, исключающие уменьшение пенсионных прав и обязательств государства по отношению к пенсионерам.

Самым тщательным образом были проработаны вопросы, связанные с социальными гарантиями. Поэтому нестраховые периоды включены в закон в полном объеме. Предусмотрено возмещение средств из федерального бюджета за периоды нахождения в отпуске по уходу за ребенком и службы по призыву. Эти периоды включаются по "цене" стоимости страхового года и, соответственно, увеличивают размер пенсии.

В пенсионной системе предусмотрен третий, накопительный, элемент. С 2004 г. введено право каждого человека самостоятельно выбирать, где будут накапливаться средства, предназначенные для финансирования накопительной части его будущей трудовой пенсии. При этом не ограничено его право остаться в государственной пенсионной системе. Одновременно с этим решен вопрос об инфраструктуре контроля за сохранностью этих средств. Кроме того, предусмотрено введение профессиональных пенсионных систем для досрочного обеспечения лиц, занятых в неблагоприятных условиях.

Пенсионная система в том виде, в котором она задумана, обретет окончательную конфигурацию не раньше чем через 10 - 15 лет. Ее реформирование проводится поступательно и предполагает спокойное и достаточно взвешенное движение вперед, что позволяет обезопасить пенсионную систему от ошибочных решений.

Федеральный закон "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" кодифицировал нормы, которые существовали в прежнем законодательстве. Его структура абсолютно традиционна. В этом Законе определены основные положения, круг лиц, которые имеют право на пенсию по государственному пенсионному обеспечению, виды пенсий, финансирование этих пенсий, условия назначения пенсий и размер пенсий, учет стажа и средней заработной платы, порядок перерасчета пенсий, порядок доставки и выплаты, а также индексация пенсий.

Эти пенсии финансируются за счет средств федерального бюджета и предоставляются федеральным государственным служащим, военнослужащим, лицам, пострадавшим в результате радиационных и техногенных аварий, нетрудоспособным лицам (социальная пенсия), а также лицам, потерявшим кормильца, которые имеют право получать пенсию за военнослужащих и лиц, пострадавших в результате техногенных и радиационных катастроф.

Инновацией Закона было введение понятия базовой пенсии на уровне 450 рублей вместо прежнего крайне низкого минимального размера пенсии (185 рублей). Соответственно все материальные нормы пересчитаны с ориентацией на 450 рублей.

Наконец, в Законе определено, что социальная пенсия в период работы человека не выплачивается, учитывая, что в новом законодательстве резко снижены требования к стажу. Человек в течение его трудовой деятельности обязан отработать пять лет для назначения трудовой пенсии. Если он поступает на работу лишь после 65 лет и, таким образом, начинает зарабатывать трудовую пенсию, то выплату социальной пенсии, предназначенной именно тем, кто не смог заработать трудовую пенсию, необходимо приостанавливать.

В Законе введено понятие пенсии за выслугу лет государственных служащих, которая до этого существовала только как доплата. При этом имелось в виду, что законодательство об основах государственной службы устанавливает значительное число ограничений в отношении того, чем может заниматься государственный служащий в период исполнения им своих служебных обязанностей. В частности, существуют ограничения по дополнительным заработкам, не предусмотренные для других категорий граждан. С учетом преобразований пенсионной системы, практически снимающих ограничения на заработок при определении размера трудовой пенсии, которую чиновники зарабатывают так же, как и остальные граждане, госслужащим необходима определенная компенсация ограничений, действовавших в период прохождения службы.

При этом сохранен уровень пенсионного обеспечения государственных служащих, который имелся до реформы. Одновременно сохранены и довольно жесткие ограничения, когда для получения права на доплату к пенсии чиновник должен был уйти на пенсию именно с государственной службы и еще иметь 15 лет выслуги. Большая часть из тех чиновников, которые сегодня работают, не дорабатывают 15 лет государственной службы.

Возможно, было бы более справедливо, сохранив условие по минимальной выслуге, предоставлять дополнительную государственную пенсию при выходе на пенсию с любой должности, в том числе и с негосударственной.

Но в любом случае нужно иметь в виду, что пенсия государственному служащему, привлекающая повышенный интерес общественности, будет назначаться только в том случае, если заработанная трудовая пенсия окажется меньше, чем сумма обеспечения, на которую госслужащий имеет право в соответствии с данным Законом. При более высокой заработной плате, в том числе в периоды, не связанные с государственной службой, может быть обеспечена трудовая пенсия в таком размере, что применение норм этого Закона не потребуется.

Федеральный закон "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" ввел новую структуру трудовой пенсии. Она состоит из базовой и страховой частей, а также относительно небольшой, во всяком случае на начальном этапе, накопительной части.

Существенным моментом в нем является положение о сохранении пенсионных прав сегодняшних пенсионеров. В Законе есть норма, в соответствии с которой пенсия при проведении преобразований в пенсионной системе ни у одного из пенсионеров не уменьшается.

Решена одна из серьезных проблем - проблема работающих пенсионеров. Для этого сумма средств, которую должен получать конкретный человек ежемесячно в виде пенсии и которая индексируется по правилам, аналогичным тем, что действовали до реформы, превращена в сумму финансовых обязательств государства по отношению к этому человеку в течение всего периода нахождения его на пенсии - расчетного пенсионного капитала, являющегося базой для определения размера пенсии.

При этом в формулу расчета пенсии введено такое понятие, как "ожидаемый период выплаты", что позволяет восстановить тот же механизм, который существовал до 1990 г., когда человек отрабатывал дополнительный год на пенсии, оформив ее, и получал за это прибавку, а не сумму пенсии. По новым правилам это предполагается осуществлять посредством механизма сокращения величины ожидаемого расчетного периода, в течение которого человек будет находиться на пенсии. Несложные расчеты показывают, что если работающий пенсионер отказывается от получения пенсии, то ежегодно размер его пенсии будет увеличиваться на 6 - 7% помимо индексации, только за счет этого отказа.

Решение, получать или не получать пенсию в полном размере, абсолютно добровольное, которое зависит от конкретного пенсионера. При этом принималось во внимание и такое обстоятельство. Незадолго до реформы остатки на счетах пенсионеров в Сбербанке России составляли 135 млрд. рублей. Это были деньги, отложенные из пенсии под хорошие проценты, которые предлагал Сбербанк. Механизм учета отложенных средств, отраженных на индивидуальном счете в Пенсионном фонде, с начислением процентов, может стать стимулом для большей части работающих пенсионеров не снимать средства и повышать размер отложенной пенсии.

Еще одно важное обстоятельство - сохранение и оценка пенсионных прав работающего населения. Новое законодательство исходит из того, что человек, который отработал несколько лет, уже заработал часть пенсии по ранее действовавшему законодательству.

Для сохранения приобретенных прав на пенсию можно было применить подход, при котором человеку, если он выходит на пенсию через несколько лет, рассчитывается и назначается часть пенсии по действовавшему до 1 января 2002 г. законодательству со всеми имеющимися ограничениями по учитываемому стажу и заработку. А за периоды с 1 января 2002 г. рассчитать часть пенсии по новому законодательству, без ограничений.

Однако принят другой механизм оценки пенсионных прав. Он исходит из того, что рассчитанная и сохраняемая пенсия эквивалентна определенной сумме имеющихся у государства обязательств. Ее предложено трансформировать, конвертировать в деньги. Например, пенсию, рассчитанную в размере 1000 рублей в месяц, умножить на 19 лет ожидаемого периода выплаты, на 12 месяцев каждый, что составит начальные обязательства. И уже по отношению к ним человек начинает накапливать пенсионные права, а страховщик - пенсионные обязательства по отношению к данному человеку. Все вопросы конвертации пенсионных прав из старой системы в новую решаются по действовавшему ранее законодательству, без изменений.

Ежегодно страховщик будет производить индексацию обязательств перед работающими лицами так же, как перед пенсионерами. Если пенсия выросла на 25%, то и обязательства страховщика по перечисленным ему средствам также возрастают по отношению к каждому человеку на 25%. Это дает возможность в момент, когда человек уходит на пенсию, получить не обесцененную сумму, а увеличенную пропорционально повышению размера выплачиваемых пенсий за соответствующий период.

Предусмотрена раздельная индексация базовой части пенсии и страховой. Это связано с тем, что величина базовой пенсии должна определяться в рамках рассмотрения закона о федеральном бюджете. И если эта пенсия будет повышаться теми же темпами, что и минимальная заработная плата, то она будет индексироваться даже выше, чем рост среднемесячной заработной платы в стране. Индексация страховой части пенсии зависит от роста доходов Пенсионного фонда за счет страховых взносов, отчисляемых с фонда заработной платы, в расчете на каждого пенсионера. Поэтому механизм раздельной индексации тоже оправдан.

Предусмотрено, что в страховой стаж включаются не только периоды, в течение которых уплачиваются страховые взносы, но и засчитываются нестраховые периоды: прохождение военной и другой приравненной к ней службы, предусмотренной законом; получение пособия по государственному социальному страхованию в период временной нетрудоспособности; нахождение в оплачиваемом отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, но не более трех лет в общей сложности и т.д.

В прежнем законодательстве была норма о зачете 9 лет (в общей сложности), которые включались в трудовой стаж женщины, имеющей детей. При этом речь шла о трудовом стаже 20 лет, дающем право на получение трудовой пенсии в полном размере. Поскольку минимальный страховой стаж сокращен до пяти лет, то и соответствующие периоды, засчитываемые женщине в этот стаж, сокращены до трех лет.

В новой пенсионной системе фактически нет никаких ограничений по размеру трудовой пенсии. С самого начала высказывались опасения по поводу того, что дифференциация пенсий - разрыв между минимальной и максимальной трудовыми пенсиями - будет очень большой.

В связи с этим распределение тарифа на две части - 14% на покрытие расходов федерального бюджета по выплате базовой части пенсии и 14% на финансирование страховой и накопительной частей пенсии - было продиктовано желанием предусмотреть отличие максимальной от минимальной пенсии приблизительно в таком же размере, как разница между ставкой 1-го и 16-го разряда в бюджетной сфере - 4,5 - 5 раз. Ограничителем является уменьшающийся с ростом заработка тариф страхового взноса в пенсионную систему, связанный с принятой в 2001 г. регрессией ставки отчислений единого социального налога.

Анализ показывает, что дифференциацию пенсий невозможно увеличить при сохранении низкого размера заработка, с которого выплачиваются взносы в Пенсионный фонд. Если не будет расти заработная плата, то не будет возрастать и дифференциация пенсий. Управлять через пенсионную систему ростом заработной платы невозможно. Можно либо создать предпосылки для этого роста, предоставив человеку возможность заработать пенсию, либо не предоставлять такую возможность. Поэтому дифференциация размеров пенсий один к пяти состоится, если пенсионная система сможет привлечь средства, став более привлекательной для людей, и возвратить человеку, который платил взносы, накопленные суммы в виде пенсии.

Закон ввел минимальный размер трудовой пенсии (суммы базовой и страховой частей) - 660 рублей. Эта норма адресована тем, кто имел крайне низкий заработок или непродолжительный стаж. Получателей таких минимальных пенсий насчитывалось 2,5 - 3 млн. человек. По отношению к ним пенсионная система продолжает выполнять функции борьбы с бедностью. По мере роста базовой пенсии необходимость в таком регулировании отпадет, а гарантии минимального дохода пенсионера будут реализовываться при предоставлении базовой пенсии.

Существенную часть этих лиц составляли получатели пенсий по случаю потери кормильца и некоторые категории инвалидов.

В новом законодательстве пенсии по случаю потери кормильца серьезно модифицированы. Эти пенсии выплачиваются за счет тех средств, которые накапливаются как обязательства страховщика по отношению к каждому человеку в течение его трудовой деятельности. При этом государство предоставляет базовую часть пенсии как государственную гарантию, на которую может рассчитывать любой нетрудоспособный человек, потерявший кормильца.

Аналогичный подход применен и к пенсиям по инвалидности. При определении размера ее страховой части из сумм расчетного капитала применяется сокращенный по сравнению с пенсиями по старости ожидаемый период выплаты, в зависимости от возраста инвалида, которому назначается пенсия. Размер базовой пенсии устанавливается с учетом степени утраты способности к трудовой деятельности.

В прежнем законодательстве пенсии по инвалидности дифференцировались в зависимости от группы инвалидности - такой классификации инвалидности, которая устанавливается по восьми критериям. Это не только утрата способности к труду, но и другие критерии ограничения жизнедеятельности инвалида (утрата способности передвигаться, ориентироваться, общаться, обучаться и т.д.). При социальном обеспечении инвалидов, безусловно, необходимо руководствоваться критериями групп инвалидности. А выплата трудовой пенсии по случаю инвалидности как компенсации утраченного заработка при утрате трудоспособности должна исходить из степени утраты трудоспособности. Предусмотрен переходный период - два года, в течение которого для инвалидов без их переосвидетельствования вместо степеней ограничения способности к трудовой деятельности могут применяться соответствующие группы инвалидности.

Нормы нового законодательства не препятствуют получению пенсии в полном размере инвалидом, которому, например, определена 100-процентная степень утраты трудоспособности, но который тем не менее продолжает работать.

Размер базовой части трудовой пенсии устанавливается в пределах средств, выделенных на эти цели в федеральном бюджете и бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации. Размеры базовой части трудовой пенсии по старости, по инвалидности и по случаю потери кормильца могут в целях поэтапного приближения к прожиточному минимуму пенсионера устанавливаться отдельными федеральными законами одновременно с принятием федеральных законов о бюджете Пенсионного фонда и о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год.

Это предполагает, что инициатива повысить базовую пенсию до уровня прожиточного минимума должна рассматриваться ежегодно при обсуждении соответствующих бюджетов, и решение о базовом размере пенсии должно приниматься в том размере, в котором будут изысканы средства.

Размеры базовых частей трудовых пенсий устанавливаются в твердой сумме. Взамен прежней системы надбавок на нетрудоспособных иждивенцев и на постоянный посторонний уход вводится система повышенных размеров базовых частей пенсии. При этом принято решение не устанавливать повышения в процентах от базовой части (например, 30% на иждивенца, а также 100% на постоянный посторонний уход инвалиду I группы или 80-летнему пенсионеру). Предложено определить для каждой категории получателей свою базовую пенсию, имея в виду, что впоследствии федеральными законами можно будет отдельные базовые пенсии повышать быстрее, чем остальные.

При этом решена проблема индексации надбавок, имевшаяся в прежнем законодательстве, в котором эти суммы рассматривались как нечто дополнительное к той пенсии, которую получал конкретный пенсионер, и не подпадали под общие нормы индексации пенсий. Базовая пенсия со всеми поглощенными надбавками и повышениями - это выплата, которая индексируется для каждого конкретного человека целиком, а не частями.

Сохранены досрочные пенсии, без какого-либо расширения круга получателей и с учетом некоторых изменений в части предоставления этих пенсий.

Если, например, речь идет о пенсиях за работу на Крайнем Севере, то для северных территорий принципиально важной является заработная плата, с которой выплачиваются взносы, и момент выхода на пенсию. Поскольку сохранен более ранний момент выхода на пенсию, чем для всех остальных категорий пенсионеров, то за счет большей накопленной суммы в течение укороченного "северного" стажа пенсионные права северян на более высокий размер пенсии могут быть надежно защищены.

Кроме того, новый Закон через механизм конвертации позволил пенсионерам, которые выехали из территорий, относящихся к Крайнему Северу и приравненным к северным территориям, пересчитать свою пенсию с учетом "северного" заработка, к которому устанавливался районный коэффициент. Такие же права получили лица, проживающие на дату вступления в силу этого Закона на Крайнем Севере. При этом урегулированы вопросы учитываемого районного коэффициента - производственного и непроизводственного, установленного в централизованном порядке.

Пенсии за выслугу лет преобразованы в пенсию по старости, назначаемую досрочно. Поскольку работающие пенсионеры по новым нормам получают пенсию без всяких ограничений, то расширены возможности для получения пенсий в период работы лицам, которым ранее назначалась пенсия за выслугу лет: педагогическим работникам, работникам здравоохранения, включая занятых в учреждениях городов и поселков, приравненных к городскому типу, работникам учреждений культуры и летному составу гражданской авиации.

Также сохранено досрочное назначение пенсий по условиям труда. Предусмотрено, что право на назначение такой пенсии могут приобрести лица, имеющие к установленной Законом дате стаж на определенных видах работ продолжительностью не менее половины требуемой для назначения такой пенсии. Остальные лица, занятые на работах с особыми условиями труда, приобретают право на досрочное обеспечение в рамках профессиональных пенсионных систем в соответствии с отдельным законом.

Перерасчет страховой части трудовой пенсии с учетом уплаченных сумм взносов в отношении работающего пенсионера предусмотрено производить ежегодно, накопительной - раз в три года. Предполагается, что, исходя из планируемого размера отчислений на формирование накопительной части пенсии, ее размер составит всего лишь 10% от совокупного размера пенсии в 2013 г., когда такая часть пенсии будет назначаться. В случае если пенсионер продолжает работать, то суммы дополнительных отчислений именно на накопительную часть будут небольшими, и ежегодный ее перерасчет - в отличие от страховой части - не имеет смысла. При этом дополнительно сформированная сумма накоплений, не участвовавшая в перерасчете, может быть выплачена правопреемникам. В связи с этим никакого ущемления прав пенсионера не будет допущено.

Федеральный закон "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" разработан в соответствии с принятым в 1999 г. Федеральным законом "Об основах обязательного социального страхования". Он является специальным законодательным актом, который детально регулирует правоотношения по обязательному пенсионному страхованию.

Нормы Закона определяют основные правила взаимоотношений между всеми участниками процесса обязательного пенсионного страхования, включая федеральные органы власти, страхователей, страховщиков, застрахованных лиц, порядок утверждения бюджета, тарифы взносов.

Фундаментальными в Законе являются положения по определению полномочий федеральных органов государственной власти в отношении контроля за деятельностью Пенсионного фонда и пенсионной системы в целом. Они предусматривают, что федеральные органы власти устанавливают порядок принятия бюджета Пенсионного фонда, утверждают бюджет Пенсионного фонда и его исполнение, принимают решение об установлении обязательного размера платежей, регулируют вопросы ответственности субъектов обязательного пенсионного страхования по реализации тех прав и обязанностей, которые в законодательстве изложены, определяют порядок хранения средств обязательного пенсионного страхования и использования временно свободных средств, а также порядок управления системой обязательного пенсионного страхования.

Определен организационно-правовой статус Пенсионного фонда - это государственное учреждение.

Определены права и обязанности застрахованных лиц, которые в 2001 г. в связи с отменой отчислений 1% заработка в Пенсионный фонд практически утратили возможность иметь связанные с уплатой этих взносов права.

В Российской Федерации к началу реформы экономически активного населения насчитывалось 63 млн. человек. Из них 49,6 млн. работали по найму, и в отношении них работодатели постоянно уплачивали страховые взносы. Объем этих взносов в 100 раз превышал отчисления за остальных 13 млн. человек. Это означало, что пятая часть экономически активного населения, практически не уплачивая взносы, тем не менее рассчитывала на получение пенсии. Например, в результате проведенного в одной из южных областей страны обследования были выявлены 186 тыс. человек, у которых заработная плата - база для уплаты взносов - составляла 86 рублей. Все они тем не менее рассчитывали на то, что в последние два года до достижения пенсионного возраста получат или "покажут" достойную заработную плату, а затем будут требовать пенсию в размере не менее 600 рублей. Не обязательно речь шла о сокрытии подлинной заработной платы работодателем. Человек мог сам обеспечивать себя работой, при этом "храня" трудовую книжку в организации с минимальными начислениями заработной платы "для стажа", исключительно в целях получения пенсии.

В ходе реформы предложена новая модель для самозанятого населения. Если человек сам себя обеспечивает работой, то в этом случае ему предоставлена возможность уплачивать фиксированный платеж в пенсионную систему. Платеж этот ограничен относительно небольшой суммой в размере 150 рублей в месяц. Такое решение продиктовано тем, что в отношении этой категории населения меньше всего хотелось бы, чтобы возникла конкуренция между государственной пенсионной системой и негосударственными пенсионными фондами. Дополнительное пенсионное страхование в рамках проводимой реформы должно довольно активно развиваться с использованием тех преимуществ, которые есть в негосударственной системе.

Пенсионный фонд обязан представлять интересы застрахованных лиц перед страхователями. Это предполагает, что данные интересы будут представляться везде, включая и судебные инстанции.

В Законе предусмотрена субсидиарная ответственность государства по обязательствам Пенсионного фонда, поскольку Пенсионный фонд - это государственное учреждение. Отказ от использования терминов "государственные трудовые пенсии" и "государственное пенсионное страхование" вовсе не означает, что за страховым обеспечением нет государственной ответственности. Это всего лишь терминологически правильная запись. Принято во внимание, что в соответствии со ст. 969 Гражданского кодекса Российской Федерации государственное страхование - это страхование, которое реализуется за счет средств федерального бюджета. Источником средств, которые идут непосредственно от работодателей в Пенсионный фонд на цели пенсионного страхования, федеральный бюджет не является, и в этом смысле пенсионное страхование не может считаться государственным.

Отдельные права страховщика и застрахованных лиц, связанные с накопительным компонентом, регулируются специальным законодательством - об инвестировании средств, направляемых на формирование накопительной части трудовой пенсии.

Так, Пенсионный фонд не наделен полномочиями по инвестированию средств пенсионных накоплений. Решение в отношении инвестирования средств в те или иные виды активов принимается самостоятельно гражданином. При этом гражданин имеет возможность отказаться от такого выбора, и в этом случае средства будут вложены исключительно в государственные обязательства, гарантированные государством.

Гарантий минимальной доходности не предусмотрено. Например, если доходность оказалась ниже инфляции, то государство или Пенсионный фонд не должны компенсировать эту разницу гражданину, сделавшему свой выбор по инвестированию средств. Иное решение было бы несправедливым, потому что это фактически бы означало, что прибыль является частной, а убытки - общественными.

Совершенно очевидно, что в перспективе неизбежно возникнет объективная необходимость кодификации всех пенсионных законов и принятия по опыту многих стран Пенсионного кодекса Российской Федерации.

Кодификация пенсионного законодательства представляет собой следующий этап в реформировании отечественной пенсионной системы. Однако к нему не следует относиться только как к юридико-техническому действию.

Дальнейшее совершенствование пенсионного законодательства, принятие Пенсионного кодекса Российской Федерации подведут общество к необходимости обособления отрасли пенсионного права. Отсутствие такого обособления сдерживает развитие пенсионного права как в научном, так и в практическом плане. Существующие догматы советского права социального обеспечения, основанные на распределительном характере соответствующих отношений, чем дальше, тем больше препятствуют внедрению новых прогрессивных организационно-правовых форм и методов осуществления пенсионного страхования и обеспечения.
Министр здравоохранения и социального развития

Российской Федерации

Официальный представитель Президента

Российской Федерации

при рассмотрении палатами Федерального Собрания

Российской Федерации

проектов Федеральных законов

"О государственном пенсионном обеспечении

в Российской Федерации",

"Об обязательном пенсионном страховании

в Российской Федерации",

"О трудовых пенсиях в Российской Федерации"

М.Ю.ЗУРАБОВ
ПРЕДИСЛОВИЕ
Необходимость написания комментария к Федеральным законам "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" и "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", принятым в 2001 г. и составляющим правовую основу тех преобразований пенсионной системы, которые осуществляются с 2002 г., назрела давно. Попытки дать такой комментарий предпринимались и ранее. Однако надо признать, что эти комментарии не давали исчерпывающих ответов на волнующие общество вопросы, затрагивая в большей мере идеологию новых законов и не раскрывая в должной мере механизм их реализации.

Предлагаемый комментарий призван восполнить эти недоработки предшественников. Основное его содержание составляет разъяснение практических вопросов применения нового пенсионного законодательства, ибо именно вопросы правоприменения, несмотря на опыт первых пяти лет реализации Законов, принятых в 2001 г., остаются все еще непонятными не только для населения, но и для некоторых специалистов. Это нельзя признать нормальным, поскольку одной из основных задач реформирования пенсионной системы, сформулированных в 2001 г., было сделать новую пенсионную модель и новое пенсионное законодательство "прозрачными" и понятными. В апреле 2001 г. Национальным советом по пенсионной реформе при Президенте Российской Федерации и Правительством Российской Федерации была одобрена Федеральная программа пенсионной реформы, которой определены основные принципы и направления развития новой пенсионной модели. Эта Программа окончательно закрепила страховые принципы в качестве основы государственной системы пенсионного обеспечения и утвердила действующие ныне механизмы обязательного пенсионного страхования. Определила Программа и главные составные части пенсионной системы страны - государственное пенсионное обеспечение, обязательное пенсионное страхование и дополнительное пенсионное страхование. Государственное пенсионное обеспечение и обязательное пенсионное страхование составляют предмет тех трех новых пенсионных законов, которые комментируются в настоящем издании. Дополнительное пенсионное страхование является предметом деятельности негосударственных пенсионных фондов и регулируется блоком своих законов.

В принципе, новая пенсионная модель и законы, в которых она воплощена, гораздо понятнее, проще, доступнее старого пенсионного законодательства. Понимание их дает возможность каждому застрахованному иметь представление о размере своей будущей пенсии задолго до того момента, когда настанет время обращаться в органы Пенсионного фонда за ее назначением.

Пенсионная формула предельно проста: у застрахованных лиц 1967 года рождения и моложе пенсия состоит из трех частей - базовой, страховой и накопительной. Для старших возрастных групп пенсия предусматривает две части - базовую и страховую (за исключением мужчин 1953 - 1966 годов рождения и женщин 1957 - 1966 годов рождения, пенсия у которых предусматривает и накопительную часть за первые три года пенсионной реформы - 2002 - 2004 гг.).

Размер базовой части пенсии устанавливается законодателем в фиксированных суммах, которые ежегодно индексируются. Источником финансирования этой части пенсии являются средства федерального бюджета. Размер страховой части напрямую зависит от размера и регулярности уплаты страховых платежей, которые по закону работодатели-страхователи должны уплачивать в бюджет Пенсионного фонда за своих работников - застрахованных. Тариф этих платежей составляет 14% от фонда оплаты труда. При этом часть страхового платежа (на нынешнем этапе реформирования пенсионной системы ее размер постепенно возрастает с 2 до 6%) направляется на специальную часть лицевого пенсионного счета тех застрахованных лиц, которые по закону имеют право на накопительную часть пенсии, а далее по их решению или по умолчанию передается в доверительное управление либо управляющим компаниям, государственной или частным, либо негосударственным пенсионным фондам. Доход, полученный от инвестирования этих средств, также является источником для финансирования накопительной части будущей пенсии застрахованного лица и зачисляется на его лицевой счет.

Принципиальное отличие средств пенсионных накоплений от страховых платежей заключается в том, куда направляются эти средства, после того как они зафиксированы на индивидуальном лицевом счете гражданина в системе индивидуального (персонифицированного) учета Пенсионного фонда. Средства, поступающие на финансирование страховой части пенсии, лишь проводятся через лицевой счет и затем направляются на выплату пенсий нынешним пенсионерам. А вот накопительные отчисления изымаются из расходов Пенсионного фонда и резервируются на счетах граждан для последующей передачи в доверительное управление государственным или негосударственным агентам.

Такая передача производится ежегодно, причем для принятия решения законодатель с 2005 г. предоставил гражданам четыре месяца - с 1 сентября по 31 декабря. Для того чтобы это решение было осмысленным и основанным на достоверной информации, гражданам в период с июня по конец августа производится рассылка информационных извещений о средствах, поступивших на их лицевые счета за предшествующий год (лицам, в структуре трудовой пенсии которых нет накопительной части, подобные извещения рассылаются ежегодно в октябре - декабре).

Средства, зафиксированные как обязательства государства по финансированию страховой части пенсии гражданина за все годы его работы, составляют расчетный пенсионный капитал застрахованного, а накопительные отчисления и доход от их инвестирования образуют пенсионные накопления застрахованного (для тех, у кого нет накопительной части пенсии, формируется только расчетный пенсионный капитал за счет страховых платежей). Размер ежемесячной выплаты из этого капитала определяется путем его деления на так называемый период расчетного пребывания на пенсии (ожидаемый период выплаты). По закону этот период в интервале между 2002 и 2012 гг. постепенно возрастает с 12 до 19 лет (или с 144 до 228 выплатных месяцев). Меньший ожидаемый период выплаты установлен для начальных лет реформирования пенсионной системы в связи с тем, что выходящие на пенсию в эти годы не успели бы заработать большой пенсионный капитал, и цель этой меры - обеспечить относительное равенство условий начисления пенсии для транзитных, переходных групп пенсионеров.

Полученный в результате деления расчетного пенсионного капитала размер ежемесячной выплаты вместе с базовой частью пенсии, установленной законодателем, и составит исходный размер пенсии при ее назначении застрахованному. В дальнейшем эта пенсия будет ежегодно повышаться и индексироваться по нормам нового пенсионного законодательства.

Страховая часть индексируется по темпам роста инфляции на протяжении финансового года. Если темп инфляции превышает 6% за квартал или за полугодие, то по решению Правительства Российской Федерации производится индексация пенсий на зафиксированный процент инфляции в течение финансового года, не дожидаясь его окончания. Окончательный расчет с пенсионерами производится по завершении первого квартала следующего календарного года, 1 апреля. Если же темпы роста инфляции не превышают 6% годовых, то индексация страховой части пенсий производится только 1 февраля следующего календарного года.

Таким образом, новая модель формирования пенсионных прав и расчета пенсий намного проще и понятнее старой. Информация о заработанных пенсионных правах получается застрахованными лицами от государства регулярно, правильность ее должна быть удостоверена самим гражданином, и в случае несогласия он имеет право и возможность инициировать процедуру проверки тех данных о состоянии своего лицевого счета, которые ежегодно сообщаются ему в форме информационных извещений. В подобных случаях застрахованные лица имеют возможность сделать запрос своему работодателю-страхователю с целью получить копию сведений о перечислении в его интересах страховых и накопительных платежей в Пенсионный фонд (в соответствии с законом работодатель должен дать ответ в трехдневный срок с момента получения запроса). Если и эти сведения не снимают сомнения, можно обратиться за окончательной проверкой в органы Пенсионного фонда.

И все же, несмотря на наличие такой простой и понятной модели, дающей возможность проверки всех данных о будущей пенсии, у граждан возникают порой вопросы и непонимание в связи с механизмами реализации и функционирования новой пенсионной модели. А это требует разъяснения принципов практической реализации этих механизмов, в чем и состоит задача публикуемого комментария.

Из-за чего же возникают вопросы и непонимание? Прежде всего, из-за того конфликта интересов, который сложился вокруг пенсионной реформы. Нынешние пенсионеры, застрахованные работники, представители бизнеса - у каждой из этих сторон имеются свои представления о пенсионной реформе, свои ожидания, связанные с ней. И примирить их непросто. Вокруг преобразований пенсионной системы - и в период разработки концепции реформы и пенсионного законодательства, и с момента начала реализации реформы по сей день - было и идет немало споров, дискуссий. Они-то и искажают у части населения восприятие реформы, затрудняют понимание ее действительной сути и механизмов.

Неверные представления о содержании нового пенсионного законодательства и механизмах реализации его норм возникают из-за различия подходов работодателей-страхователей и застрахованных лиц к тем данным, которые фиксируются в системе индивидуального (персонифицированного) учета Пенсионного фонда на индивидуальных лицевых счетах граждан.

Ведь в отличие от старой в новой пенсионной модели сама заработная плата никак не учитывается - учитываются платежи с нее. Лишь в этом случае обязательства работодателя перед государством трансформируются в пенсионные права гражданина и обязательства государства персонально перед ним.

Несмотря на то что эта норма однозначно и четко прописана в новых пенсионных законах, до недавнего времени уровень социальной ответственности работодателей-страхователей перед своими работниками за их пенсионные права был недостаточно высок. Количество страхователей, не уплачивающих взносы или уплачивающих их менее чем наполовину, не только не уменьшается, но, напротив, растет. Например, в 2005 г. в целом по Российской Федерации более 90 тыс. организаций не платили взносы за своих работников. Это на 13,1 тыс. (или на 16,9%) больше, чем в 2004 г. И еще 73,1 тыс. организаций платили взносы в размере менее 50% от полагающихся по закону - это на 7516 организаций (или на 11,5%) больше, чем в 2004 г.

Общая численность работников всех этих организаций, в которых работодатели не соблюдают дисциплину уплаты страховых взносов, составила в 2005 г. свыше 6,5 млн. человек.

Пенсионный фонд ведет целенаправленную работу по повышению уровня ответственности работодателей по пенсионным обязательствам перед своими работниками. Эта работа включает в себя целый комплекс правовых, финансово-экономических, социально-психологических мер. В частности, Пенсионный фонд стремится создать обстановку нетерпимости вокруг работодателей-страхователей, нарушающих пенсионные права застрахованных лиц, чтобы ни у кого не возникало желания нарушать пенсионные права работника.

Не менее важная форма защиты этих прав - проводимое Пенсионным фондом взыскание недоимки по страховым взносам, пеней и штрафов. За период с января 2002 г. органами Пенсионного фонда в целом по Российской Федерации предъявлено должникам 5,5 млн. требований об уплате недоимки по страховым взносам, пеням и штрафам на общую сумму 98,1 млрд. рублей. Принято около миллиона решений по взысканию штрафных санкций на общую сумму 16,7 млрд. рублей. Направлено около 2 млн. исковых заявлений в суды на сумму 58,8 млрд. рублей.

С 2002 по 2006 гг. погашено более половины задолженности по страховым взносам, пеням и штрафам, из них в досудебном порядке - 61,2 млрд. рублей (44,2% от всей задолженности, подлежащей погашению) и по решениям судов - 11,3 млрд. рублей (8,2% от всей задолженности, подлежащей погашению). Однако около половины задолженности еще только предстоит взыскать.

К тому же кроме явных нарушений пенсионных прав работников - неуплаты страхователями начисленных страховых взносов - имеет место и такое нарушение пенсионных прав работающих граждан, как занижение фонда оплаты труда в связи выплатой заработной платы "в конвертах".

По информации отделений Пенсионного фонда, подобные нарушения в целом по Российской Федерации допускают свыше 550 тыс. работодателей. Такое количество организаций по стране уплачивает взносы с заработной платы ниже прожиточного минимума в соответствующих регионах. Минимальная сумма недоплаты ими страховых взносов по состоянию на 1 августа 2006 г. составляет 10,3 млрд. рублей (это сумма возможных взносов с разницы между официально декларируемой заработной платой и прожиточными минимумами в регионах). Фактически же эта недоплата существенно больше.

У Пенсионного фонда нет законодательно закрепленных рычагов воздействия на работодателей с целью обязать их выплачивать заработную плату только легальными методами. Поэтому подобную работу мы вынуждены проводить совместно с администрациями регионов, профсоюзными органами. В частности, во всех регионах действуют комиссии по вопросам оплаты труда и ликвидации задолженности по заработной плате, играющие большую роль в выводе заработной платы из тени. Пока эта работа главным образом сводится к поднятию декларируемых заработных плат до уровня прожиточного минимума. За первые пять лет преобразований пенсионной системы удалось практически вдвое увеличить объем легальных облагаемых доходов работающего населения. Ведь если в 2002 г. из каждых трех рублей облагаемых доходов страховые взносы платились только с одного, то теперь - уже с двух. Но скрытой остается еще как минимум треть облагаемых доходов граждан. И Пенсионному фонду предстоит ликвидировать последствия недисциплинированности работодателей в первые годы реформирования пенсионной системы, когда образовался значительный массив обезличенных платежей работодателей и нулевых счетов у застрахованных.

Большое количество вопросов возникает и в связи с тем, что подавляющее большинство застрахованных лиц сегодня имеет пенсионные права, заработанные как по старому, так и по новому пенсионному законодательству. В этом кроется причина ряда ошибочных ожиданий, которые представители старших возрастных групп связывают с пенсионной реформой. В частности, все еще нередки случаи, когда застрахованные лица неверно понимают суть тех преобразований, которые начаты в 2002 г., полагая, что посредством реформы должны быть исправлены недостатки и пороки прежней пенсионной модели, огрехи старого пенсионного законодательства.

Но старые модель и законодательство с 31 декабря 2001 г. утратили юридическую силу и стали достоянием истории. Окончательная черта под ними будет подведена только тогда, когда выйдет на пенсию последний застрахованный, в стаже которого имеется хотя бы год работы по старым пенсионным нормам. И иллюзия того, что эти нормы еще имеют какую-то силу и значимость, создает порой путаницу в головах. А ведь значение старых пенсионных нормативных документов только в одном - они нужны для конвертации пенсионных прав, заработанных по старому пенсионному законодательству, в права, учтенные в новой пенсионной модели.

В связи с этим для правильного понимания населением пенсионной реформы большое значение приобретает скорейшая конвертация пенсионных прав представителей транзитных поколений, приобретенных в рамках старой пенсионной модели, и окончательное "закрытие" старого пенсионного законодательства. Задача эта должна быть в полном объеме решена к 2013 г., после чего для назначения пенсий от застрахованных лиц, наконец, не потребуется предоставление многочисленных справок - пенсии будут назначаться по данным персонифицированного учета. Сегодня все больше пенсий назначается подобным способом - с учетом сведений о трудовом стаже застрахованных лиц, представленных по форме СЗВ-К, прошедших правовую обработку. В 2005 г. число трудовых пенсий по старости, назначенных с использованием формы СЗВ-К, в среднем по стране составило 6,4% от общего количества назначенных трудовых пенсий. Наиболее высокие показатели были достигнуты в Приволжском федеральном округе - 12,6% и Сибирском федеральном округе - 10,5%. Это самые высокие показатели по стране. Ниже среднего этот показатель в Северо-Западном федеральном округе - 3,1%, Центральном федеральном округе - 1,9 и Уральском федеральном округе - 1,7%.

Низкий процент назначения трудовых пенсий на основании данных СЗВ-К объясняется тем, что работа по назначению пенсий с использованием сведений из форм СЗВ-К реально началась только во втором квартале 2005 г. Нормативным основанием для нее стало Постановление Правления Пенсионного фонда Российской Федерации от 1 марта 2005 г. N 34п "О предварительных итогах проведения работы по конвертации пенсионных прав застрахованных лиц за период до 1 января 2002 года ускоренными темпами и задачах Пенсионного фонда Российской Федерации по продолжению этой работы в 2005 - 2007 годах". В отделения Пенсионного фонда в июле 2005 г. была направлена Технология назначения пенсии на основании сведений о стаже застрахованных лиц, представленных по форме СЗВ-К, прошедших правовую обработку. Сегодня работа по конвертации ведется высокими темпами, и год от года доля пенсий, назначаемых с использованием формы СЗВ-К, будет неуклонно возрастать.

Известное непонимание у граждан, как показывает практика работы органов Пенсионного фонда, вызывают и те положения пенсионного законодательства, которые связаны с учетом интересов разных возрастных групп застрахованных лиц, и введенные с этой целью меняющиеся количественные нормы. В частности, речь идет о меняющемся проценте взносов, направляемых на финансирование накопительной части пенсии (рост с 2 до 6%), и изменении ожидаемого периода выплаты пенсии для назначения пенсий в 2002 - 2012 гг. Хотя в самом законодательстве эти нормы и мотивация их введения прописаны достаточно четко, путаница в представлениях граждан по этим вопросам встречается нередко. Это свидетельствует о необходимости проведения активной информационно-разъяснительной работы по вопросам применения нового пенсионного законодательства.

Вопрос, который очень тревожит граждан, - пенсионный возраст. Хотя он четко зафиксирован в действующем законодательстве (60 лет у мужчин, 55 - у женщин), гражданами периодически высказываются опасения, что планка возраста может быть повышена (тем более что тема повышения пенсионного возраста постоянно муссируется отдельными СМИ). Пенсионному фонду приходится опровергать эти опасения и слухи, разъясняя, что никаких планов повышения пенсионного возраста в обозримой перспективе нет.

Однако при этом надо отдавать себе отчет в том, что демографические процессы в Российской Федерации идут в том же направлении и ведут к старению населения практически такими же темпами, что и в большинстве экономически развитых стран мира. Поэтому, если не удастся обеспечить позитивные изменения в демографии, рано или поздно окажется невозможным сохранять в неприкосновенности нынешний (к слову, самый низкий в мире) пенсионный возраст. Симптомом необходимости изменения пенсионного возраста станет в этом случае изменившееся соотношение работающих и пенсионеров в стране - когда пенсионеры начнут по численности сравниваться с работающими и тем более превосходить их, повышение пенсионного возраста станет неизбежным. Пока же в стране на двух пенсионеров приходится более трех работающих.

Вызывают недопонимание и вопросы, связанные с размером базовой части пенсии. В законах, принятых в 2001 г., указан ее размер - 450 рублей. Но за годы, прошедшие с начала реформы, в результате неоднократных повышений (в том числе и превышающих первоначально запланированные, осуществлявшихся по инициативе Президента Российской Федерации) размер базовой части пенсии возрос к началу 2007 г. до 1035 рублей 9 копеек. Необходимо активнее разъяснять гражданам логику правоприменения в данном вопросе.

Жизнь не раз уже заставляла вносить поправки в принятые пенсионные законы в связи с появлением новых законодательных актов, затрагивающих вопросы реализации пенсионных прав граждан. Подобные поправки предстоит принимать и в дальнейшем. В частности, матерям, родившим двух и более детей, должно быть предоставлено право учитывать дополнительные средства, выделяемые из федерального бюджета, - так называемый материнский капитал - при определении размера накопительной части своей пенсии. Механизм реализации этого права должен быть законодательно прописан и включен в корпус действующего пенсионного законодательства.

Или, например, признанное недавно Конституционным Судом Российской Федерации право работающих военных пенсионеров на страховую часть пенсии, которую они зарабатывают на гражданских должностях после завершения военной службы. Эта категория работников - а их в стране около 2,5 млн. человек - имеет лицевые счета в системе индивидуального (персонифицированного) учета Пенсионного фонда, за них работодатели осуществляют платежи с фонда оплаты труда. Однако механизм реализации признанного за ними права пока также не прописан.

Можно указать и другие моменты, требующие принципиального решения. Они возникали и будут возникать, поскольку пенсионная система - живой развивающийся социальный организм, требующий постоянного совершенствования и обновления. Та пенсионная модель, которая реализована в действующих пенсионных законах, - это модель для переходного периода. И по мере решения задач, поставленных для этого периода, неизбежно появление новых вопросов и принятие новых норм. Такая задача может встать в практической плоскости уже после завершения первого этапа пенсионной реформы - после 2012 г. И если пенсионная практика потребует после этого рубежа того или иного обновления пенсионного законодательства, пенсионная система должна быть готова к этой работе.
Председатель Правления Пенсионного фонда

Российской Федерации

Г.Н.БАТАНОВ
ПРЕДИСЛОВИЕ
Пять причин, по которым стоит прочитать эту книгу
После вступления в силу с 1 января 2002 г. Федеральных законов "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" и "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" различными издательствами был выпущен целый ряд комментариев к этим Законам. Позволю себе объяснить нашим читателям, чем же настоящее издание выгодно отличается от всех ранее вышедших работ по данной тематике.

Во-первых, предлагаемый вашему вниманию комментарий к пенсионному законодательству Российской Федерации является самым подробным изданием такого рода, в котором даются детальные разъяснения всех без исключения законодательных положений, регулирующих осуществление пенсионного страхования и пенсионного обеспечения граждан.

При подготовке комментария была обобщена и систематизирована вся правоприменительная и судебная практика, сформировавшаяся в процессе реализации нового пенсионного законодательства, проанализированы поступившие в Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации письма граждан и запросы государственных органов, осуществляющих пенсионное обеспечение, разобраны наиболее типичные ошибки, допускаемые при назначении и выплате пенсий.

В настоящем издании для удобства читателей приведено большое количество справочных таблиц и примеров, наглядно иллюстрирующих порядок применения в различных ситуациях наиболее сложных для понимания положений нового механизма исчисления пенсии. Все законодательные новеллы анализируются в сопоставлении с ранее действовавшими нормами по тем же вопросам.

Во-вторых, над подготовкой комментария работали ведущие специалисты страны в области пенсионного права, которые являлись непосредственными разработчиками Федеральных законов "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" и "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", а в настоящее время отвечают за формирование правоприменительной практики в отношении этих Законов.

Общую редакцию комментария осуществил министр здравоохранения и социального развития Российской Федерации М.Ю. Зурабов, который являлся официальным представителем Президента Российской Федерации при рассмотрении палатами Федерального Собрания Российской Федерации проектов указанных Законов.

Именно поэтому положения комментария основаны не на субъективной позиции их авторов, а исключительно на действующем законодательстве, отражают официальную точку зрения Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Пенсионного фонда Российской Федерации.

Таким образом, наши читатели имеют уникальную возможность получить юридические консультации о своих пенсионных правах, что называется, из первых рук - от самых компетентных специалистов.

В-третьих, обычно в комментариях к законодательным актам различные специалисты - кто хуже, а кто лучше - разъясняют то, что, собственно, написано в соответствующем законе, но не объясняют, почему законодатель принял именно такое, а не иное решение, какие цели правового регулирования он при этом преследовал.

Только в настоящем издании читатель найдет ответы на вопросы, касающиеся идеологии пенсионной реформы 2002 г., воплощенной в новых пенсионных законах, а также прояснит для себя природу многих мифов и заблуждений по поводу этой крайне важной и серьезной реформы.

В-четвертых, комментарий написан не сухим, наукообразным языком, характерным для изданий такого рода, а в доступной и понятной широкому кругу читателей форме. Наши авторы специально отошли от шаблонного стиля изложения правового материала и использовали в комментарии некоторые литературные приемы, позволяющие упростить общение с читателем, заинтересовать его и призвать к совместным размышлениям о содержании норм нового пенсионного законодательства.

Иначе говоря, мы старались не наставлять или поучать читателя, а пытались помочь ему умело ориентироваться в хитросплетениях одной из самых сложных отраслей российского права и грамотно защищать свои пенсионные права.

Поэтому настоящее издание предназначено не только для специалистов в области пенсионного права, но и для всех граждан нашей страны, которые находятся на пенсии или станут пенсионерами в будущем.

В-пятых, вы держите в руках, можно сказать, самый свежий, наиболее актуальный комментарий к пенсионному законодательству. Все законодательные и иные нормативные правовые акты приведены в настоящем издании по состоянию на 1 января 2007 г.

Его авторы не гнались за рыночной конъюнктурой, не стремились скорее опубликовать сырой полуфабрикат, лишь бы оказаться первыми. Мы очень дорожим доверием наших читателей, поэтому кропотливо и основательно в течение нескольких лет готовили к выходу в свет данную работу.

Все заслуживающие внимания комментарии к пенсионному законодательству были опубликованы в период 2002 - 2003 гг., вследствие чего по многим позициям, конечно же, устарели, отстали от развития законодательства, правоприменительной и судебной практики.

За время, прошедшее с момента вступления в силу Федеральных законов "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" и "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", они были дополнены целым рядом принципиально важных норм, которые в настоящем издании комментируются специалистами впервые.

Наконец, нельзя не выразить благодарность известным специалистам в области пенсионного права Е.Г. Азаровой, Л.С. Вульф, М.Л. Захарову, З.А. Кондратьевой, Е.Е. Мачульской, В.Б. Савостьяновой, Э.Г. Тучковой, чьи критические оценки положений пенсионной реформы и норм нового пенсионного законодательства предоставили авторам настоящего комментария обширный материал для разъяснений и позволили сделать его столь подробным и основательным изданием.

Особая признательность нашему другу и уважаемому учителю Анатолию Георгиевичу Соловьеву за товарищескую поддержку и профессиональные советы, которые очень помогли нам при реализации данного проекта.
Ответственный редактор

Ю.В.ВОРОНИН
15 декабря 2001 года N 166-ФЗ


РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
О ГОСУДАРСТВЕННОМ ПЕНСИОННОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(в ред. Федеральных законов от 25.07.2002 N 116-ФЗ,

от 30.06.2003 N 86-ФЗ, от 11.11.2003 N 141-ФЗ,

от 08.05.2004 N 34-ФЗ, от 22.08.2004 N 122-ФЗ,

от 25.11.2006 N 196-ФЗ, от 21.12.2006 N 239-ФЗ,

с изм., внесенными Определением Конституционного Суда РФ

от 11.05.2006 N 187-О)
Комментарий к преамбуле
Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" <1> является одним из основных пенсионных законов, направленных на непосредственную реализацию пенсионной реформы в Российской Федерации.

--------------------------------

<1> Далее - Закон N 166-ФЗ или комментируемый Закон.
Как известно, широкомасштабная пенсионная реформа в нашей стране началась с 1 января 2002 г. С этой даты вступили в силу новые пенсионные Законы, в соответствии с которыми устанавливаются пенсии: комментируемый Закон и Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" <1>.

--------------------------------

<1> Далее - Закон N 173-ФЗ.
В настоящее время в пенсионной системе Российской Федерации выделились два типа пенсий, которые можно различать по источнику их финансового обеспечения.

Первый тип пенсий, считающийся основным, - трудовые пенсии. Указанные пенсии получают большинство пенсионеров в нашей стране. Право на такую пенсию возникает вследствие уплаты в течение определенного периода времени страховых взносов в систему обязательного пенсионного страхования. Основным источником выплаты этих пенсий являются средства, формируемые за счет указанных страховых взносов.

Второй тип пенсий - пенсии по государственному пенсионному обеспечению. Эти пенсии выплачиваются за счет средств федерального бюджета.

Таким образом, пенсии по государственному пенсионному обеспечению предоставляются вне системы обязательного пенсионного страхования. Право на эти пенсии возникает не от того, что в период работы или другой деятельности специально на цели пенсионного обеспечения за соответствующего гражданина отчислялись обязательные страховые взносы (единый социальный налог (взнос)), а в силу других обстоятельств, определенных в Законе.

Закон выделяет четыре группы обстоятельств, в связи с которыми наступает право на пенсию по государственному пенсионному обеспечению.

Такое право на пенсию возникает:

в связи с длительным выполнением гражданином особых функций, связанных с непосредственной деятельностью государства и государственных органов (государственная служба различных видов в системе органов государственной власти - гражданская государственная служба, военная служба, служба в правоохранительных органах);

в связи с необходимостью компенсации государством вреда, нанесенного здоровью человека радиационными или техногенными катастрофами. В данном случае государство, как правило, компенсирует нанесенный вред не полностью, а лишь гарантирует гражданину определенный уровень материального обеспечения в случае наступления постоянной или длительной утраты трудоспособности, который (уровень материального обеспечения) этот гражданин не может самостоятельно заработать в виде трудовой пенсии по независящим от него обстоятельствам (лишение здоровья, потеря кормильца и т.п. в связи с указанными катастрофами и, соответственно, снижение работоспособности, заработка и т.д.);

в связи с необходимостью предоставления гражданам, не приобретшим право на трудовую пенсию, материальной поддержки при наступлении престарелого возраста, инвалидности или в случае потери кормильца в виде пенсии по государственному пенсионному обеспечению (социальной пенсии);

в связи с необходимостью (целесообразностью) выделения отдельных категорий граждан, имеющих особые (специфические) заслуги перед государством, с целью дополнительного (специального) пенсионного обеспечения этих граждан - в частности, пенсии по государственному пенсионному обеспечению предоставляются участникам Великой Отечественной войны из числа инвалидов (независимо от причины инвалидности). Право на такую пенсию обусловлено в первую очередь не столько наличием инвалидности, а фактом участия в боевых действиях по защите Отечества, что влечет за собой установление дополнительных социальных гарантий, в данном случае в виде второй пенсии (дополнительно к трудовой), если у такого участника войны наступает инвалидность.

Закон N 166-ФЗ регулирует вопросы предоставления пенсий (основания возникновения права на такие пенсии и порядок их назначения), не связанных с уплатой страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, - пенсий по государственному пенсионному обеспечению. При этом указанные термины ("основания возникновения права на пенсию", "порядок назначения пенсии") следует понимать в широком смысле. Например, "порядок назначения пенсии" подразумевает собой не только процессуальный порядок назначения (куда и когда обращаться за пенсией и т.п.), но и порядок определения размера пенсии, сроки назначения пенсии и т.д. Таким образом, Закон N 166-ФЗ регулирует весь спектр отношений, связанный с установлением пенсий по государственному пенсионному обеспечению. При этом комментируемый Закон по ряду общих вопросов установления и выплаты пенсий не содержит специальных норм, а дает отсылку к Закону N 173-ФЗ.
  1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   54


Учебный материал
© bib.convdocs.org
При копировании укажите ссылку.
обратиться к администрации