Соломко И.М., Тишутина О.И. (сост.) Бюджетное регулирование в РФ - файл n1.doc

Соломко И.М., Тишутина О.И. (сост.) Бюджетное регулирование в РФ
скачать (1072.5 kb.)
Доступные файлы (1):
n1.doc1073kb.06.11.2012 18:54скачать

n1.doc

1   2   3   4   5   6   7   8
на решение вопросов местного значения межмуниципального характера.

Теперь необходимо охарактеризовать каждый вид финансовой помощи подробней. Так как региональные фонды финансовой поддержки поселений и муниципальных районов (городских округов) были рассмотрены ранее, то необходимо начать с районного фонда финансовой поддержки поселений.

Районный ФФПП образуется в составе бюджета муниципального района с целью выравнивания бюджетной обеспеченности поселений по исполнению своих полномочий по решению вопросов местного значения поселений. Такое выравнивание является дополнительным по отношению к тому, которое было достигнуто в результате распределения средств из регионального ФФПП. Согласно новой редакции Бюджетного кодекса РФ методика распределения средств районных ФФПП утверждается законом субъекта РФ. Объем районного ФФПП утверждается решением представительного органа муниципального района о бюджете на очередной финансовый год.

Следующее направление финансовой помощи – субвенции местным бюджетам из Федерального и регионального фондов компенсаций.

В форме субвенций бюджетам муниципальных образований в 2001 – 2002 гг. выделялись средства на реализацию отдельных федеральных мандатов, таких как ФЗ «О ветеранах», «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», «О социальной защите инвалидов в РФ». В законе «О бюджетной системе Хабаровского края на 2001г.» размер субвенции на данные цели составил 509 986 тыс. рублей, в 2002 г. данная сумма возросла до 611 168 тыс. рублей. В среднем за 2 года 51 % субвенций выделялся на реализацию ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» и 41 % – на ФЗ «О ветеранах».

В 2003 – 2005 гг. средства Федерального фонда компенсаций были распределены между всеми муниципальными образованиями Хабаровского края. Наибольший удельный вес по сумме перечисляемых средств в общем объеме фонда в 2003 г. занимал г. Хабаровск (49,3 %), наименьший – Аяно-Майский и Тугуро-Чумиканский районы (по 0,2 %), что объясняется разной численностью отдельных групп населения в отдельно взятых муниципальных образованиях.

В 2004 г. ситуация не изменилась и наибольший объем средств также был передан г. Хабаровску (43,4 %), меньше всего было перечислено Аяно-Майскому району. В целом по муниципальным образованиям существенных изменений в структуре не произошло. Сумма выделяемых средств бюджету г. Хабаровска в 2004 г. по сравнению с 2003 г. уменьшилась в 1,2 раза. Абсолютное уменьшение составило 46 млн руб., или 17 %, Советско-Гаванскому району объем субвенций возрос с 18 до 22 млн рублей (4 млн руб. в абсолютном выражении, или 20 %).

Наибольший удельный вес по сумме перечисляемых средств в общем объеме фонда в 2005 г. занимал г. Хабаровск (54 %), наименьший – Тугуро-Чумиканский район. По остальным муниципальным образованиям также не произошло существенных изменений в структуре. В целом в 2005 г. по сравнению с 2004 г. по всем муниципальным образованиям Хабаровского края происходит снижение количества выделяемых средств, что связано с уменьшением доли субвенций на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан.

Региональный фонд компенсаций образуется в составе бюджета субъекта Российской Федерации в целях финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий за счет: субвенций из Федерального фонда компенсаций на осуществление органами местного самоуправления отдельных полномочий федеральных органов государственной власти; собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ в объеме, необходимом для осуществления органами местного самоуправления отдельных полномочий органов государственной власти субъекта РФ.

Субвенции из регионального фонда компенсаций распределяются в соответствии с едиными для каждого вида субвенции методиками, утверждаемыми законом субъекта РФ, между всеми муниципальными образованиями, органы местного самоуправления которых осуществляют переданные им отдельные государственные полномочия, пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих бюджетных услуг, лиц, имеющих право на получение трансфертов населению, другим показателям с учетом объективных условий, влияющих на стоимость бюджетных услуг (объем выплат). Распределение субвенций из этого фонда утверждается законом о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год по каждому виду субвенции.

В случае наделения органов местного самоуправления муниципальных районов полномочиями по расчету и предоставлению субвенций бюджетам поселений распределение указанных субвенций между бюджетами поселений утверждается решением представительного органа муниципального района о бюджете муниципального района на очередной финансовый год. Субвенции из регионального фонда компенсаций, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций из Федерального фонда компенсаций, расходуются в порядке, установленном Правительством РФ. Субвенции из регионального фонда компенсаций, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ, расходуются в порядке, установленном исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.

В составе бюджета Хабаровского края региональный фонд компенсаций был создан только в 2005 году. В таблице 17 приводятся данные о распределении средств из краевого фонда компенсаций в 2005 г. Распределение субвенций из данного фонда утверждается Законом Хабаровского края о краевом бюджете на очередной финансовый год.
Таблица 17 - Распределение средств и структура краевого фонда компенсаций в 2005 г.

Наименование муниципального образования

план

факт

откл., +,-

% выполнения

Уд.вес, %

г.Хабаровск

209 498

202 970

-6 528

96,9

26,6

г.Комсомольск-на-Амуре

305 794

309 022

3 228

101,1

40,6

Советско-Гаванский р-н

18 425

17 365

-1 060

94,2

2,3

Николаевский р-н

13 164

13 567

403

103,1

1,8

Амурский р-н

35 298

34 696

-602

98,3

4,6

Бикинский р-н

10 562

10 679

117

101,1

1,4

Аяно-Майский р-н

7 439

6 615

-824

88,9

0,9

Ванинский р-н

18 917

18 684

-233

98,8

2,5

Верхнебуреинский р-н

8 394

8 291

-103

98,8

1,1

Вяземский р-н

12 449

13 193

744

106

1,7

Комсомольский р-н

14 351

14 952

601

104,2

2,0

Район им. Лазо

49 388

37 917

-11 471

76,8

5,0

Нанайский р-н

17 975

18 000

25

100,1

2,4

Охотский р-н

5 046

5 030

-16

99,7

0,7

Район им.П.Осипенко

3 602

3 400

-202

94,4

0,4

Солнечный р-н

12 852

12 530

-322

97,5

1,6

Тугуро-Чумиканский р-н

5 814

5 430

-384

93,4

0,7

Ульчский р-н

11 579

11 594

15

100,1

1,5

Хабаровский р-н

18 745

17 887

-858

95,4

2,3

ВСЕГО

779 292

761 821

-17 471

97,8

100


Из данных таблицы 17 следует, что средства краевого фонда компенсаций в 2005 г. были профинансированы не в полном объеме (761,8 млн рублей из запланированных 779,3 млн руб.), т. е. недофинансирование составило 17 млн рублей в основном за счет неисполнения плана по району имени Лазо на 23,2 % (11 млн руб.) по выделению субвенций на реализацию Закона Хабаровского края «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Хабаровского края по социальной поддержке и социальному обслуживанию отдельных категорий граждан» и г. Хабаровску на 6,5 млн рублей. Аяно-Майский район был профинансирован только на 88,9 %. Вяземскому и Комсомольскому районам средства были выделены сверх плана. По всем остальным муниципальным образованиям не было существенных изменений.

Наибольший удельный вес по сумме перечисляемых средств в общем объеме фонда в 2005 г. занимали города Комсомольск-на-Амуре и Хабаровск (40,6 и 26,6 % соответственно). Данная часть субвенций была предназначена на реализацию закона Хабаровского края «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Хабаровского края по организации оказания специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, туберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах и других специализированных медицинских учреждениях» и составляла 50,3 % всех средств фонда. Законом Хабаровского края «О краевом бюджете на 2006 год» объем данного фонда предполагается увеличить до 1063 млн руб., что на 40 процентов больше, чем в 2005 г.

В целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов местных бюджетов в составе бюджета субъекта РФ может быть образован региональный фонд софинансирования социальных расходов. Основное назначение данного фонда – содействие и поддержка социально значимых мероприятий, относящихся к полномочиям органов местного самоуправления, путем софинансирования за счет средств бюджета субъекта РФ. Целевое назначение, условия и порядок предоставления и расходования указанных субсидий устанавливаются законами субъекта РФ.

На федеральном уровне данный фонд был создан еще в 2002 г. В краевом бюджете фонд софинансирования социальных расходов был сформирован только в 2005 г. Средства из него предоставлялись в виде субвенции на частичное возмещение бюджетам городских округов и муниципальных районов расходов по выплате гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг. Данный фонд на 2005 г. был запланирован в размере 810 млн рублей, но профинансирован только на 61 % (выплачено 492,6 млн руб.) в основном за счет недофинансирования по городам Хабаровск и Комсомольск-на-Амуре. На 2006 год создание этого фонда в бюджете Хабаровского края не предусмотрено, так как первая попытка его введения оказалась неудачной. Размер данного фонда и распределение субсидий из него утверждался законом Хабаровского края о краевом бюджете на очередной финансовый год.

В целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры муниципального значения в составе бюджета субъекта РФ может быть образован фонд муниципального развития субъекта РФ. Основное назначение данного фонда – способствовать социально-экономическому развитию, повышению обеспеченности населения объектами социальной сферы и инженерной инфраструктуры. Отбор инвестиционных программ (проектов) для предоставления указанных субсидий и их распределение между муниципальными образованиями (группами муниципальных образований) осуществляются в порядке, установленном законами субъекта РФ.

Фонд регионального развития был образован в федеральном бюджете в 2000 г. В бюджете Хабаровского края создание фонда муниципального развития предусмотрено Законом Хабаровского края «О краевом бюджете на 2006 год». Он запланирован в объеме 583 млн. рублей. Средства данного фонда пойдут на реконструкцию и расширение канализации и водопровода в городе Хабаровске, строительство канализационной насосной станции «Центральная», реконструкцию реабилитационного центра для детей с ограниченными возможностями в городе Комсомольске-на-Амуре, строительство общеобразовательной школы в с. Даппы Комсомольского района, строительство поликлиники в с. Троицком Нанайского района, капитальный ремонт объектов ЖКХ в районе имени Лазо, Амурском, Бикинском, Аяно-Майском, Охотском и других районах. Размер данного фонда и распределение субсидий из него утверждается законом Хабаровского края о краевом бюджете на очередной финансовый год.

Начиная с 2003 г. в краевом бюджете формируется фонд реформирования муниципальных финансов (ФРМФ) для активизации процессов финансового оздоровления, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирования экономических реформ в муниципальных образованиях. Для этого в Хабаровском крае было разработано Положение о фонде реформирования муниципальных финансов № 501 от 11.12.2002 г.

Источником образования ФРМФ являются средства краевого бюджета Хабаровского края. Предоставление субсидий из данного фонда осуществляется муниципальным образованиям, отобранным на конкурсной основе и обеспечившим реализацию программ реформирования муниципальных финансов.

Участие в конкурсе на получение субсидий из ФРМФ могут принимать все муниципальные образования городов и районов Хабаровского края, имеющие собственный бюджет. Для участия в конкурсе муниципальное образование должно представить в министерство финансов Хабаровского края программу реформирования муниципальных финансов.

Программа должна быть составлена в соответствии с тремя основными принципами:

1. Полнота. Вместе с программой должны быть представлены все мероприятия и индикаторы их выполнения, а также пояснения к Программе.

2. Достоверность. Данные, представленные в программе, должны быть подтверждены первичной документацией и соответствовать действительности.

3. Обоснованность. Программа должна иметь обоснование с точки зрения экономической эффективности, общественной значимости, а также возможности реализации предусмотренных мероприятий.

Муниципальные образования не допускаются к участию в конкурсе в следующих случаях:

- при наличии нормативного акта органа местного самоуправления, запрещающего публичное распространение информации о долге и бюджете;

- при наличии на дату подачи программы просроченных долговых обязательств муниципального образования перед коммерческими кредиторами ( ценные бумаги, банковские кредиты и т.д.)

- при наличии просроченной кредиторской задолженности местного бюджета по заработной плате, превышающей среднемесячный фонд заработной платы;

- при наличии на дату подачи программы просроченной задолженности перед краевым бюджетом, превышающей среднемесячный объем собственных (налоговых и неналоговых) доходов местного бюджета;

- в случае нарушения ограничений по размеру долга и расходам на его обслуживание, установленных Бюджетным кодексом РФ и Бюджетным кодексом Хабаровского края;

- при наличии заключений Главного управления Министерства юстиции РФ по Хабаровскому краю, органов прокуратуры и судов о наличии существенных нарушений федерального и краевого законодательства нормативными правовыми актами органа местного самоуправления.

По результатам конкурса право на получение субсидий из ФРМФ ежегодно предоставляется двум муниципальным образованиям, программы которых имеют наилучшие итоговые показатели оценки. Оценка выполнения программы производится на основе разработанной методики. При этом муниципальное образование указывает, на каком уровне оно находится на момент составления программы, а также отмечает, какого уровня и в какие сроки оно планирует достичь в рамках разработанной им программы. Результаты конкурса доводятся до сведения участников в течение месяца после даты завершения приема программ.

Средства ФРМФ распределяются между двумя муниципальными образованиями, отобранными для получения субсидий из ФРМФ, в следующем порядке:

20 % – поровну между двумя муниципальными образованиями;

40 % – пропорционально численности населения, постоянно прожива-ющего на территории указанных муниципальных образований;

40 % – пропорционально итоговым показателям оценки программы указанных муниципальных образований.

Рассчитанные таким образом субсидии предоставляются тремя частями в течение двух финансовых лет в следующем порядке:

не менее 10 % – не позднее 30 дней после объявления результатов конкурса;

не менее 25 % – не позднее 4 квартала первого года исполнения программ;

оставшаяся сумма – не позднее 30 дней после проведения оценки результатов выполнения программ в целом.

Субсидии из ФРМФ перечисляются в доход бюджетов муниципальных образований и направляются органами местного самоуправления на:

- реализацию программы – расходы по закупке техники и оборудования, программного обеспечения, консультационных услуг, проведению инвентаризации, организации и ведению кадастров, баз данных, учета налогоплательщиков и лиц, нуждающихся в финансовой помощи, обучению и повышению квалификации, проведению аудита бюджетных организаций, муниципальных унитарных предприятий, изменению форм отчетности и т.д.;

- развитие социальной инфраструктуры – для финансирования бюджетных расходов на реконструкцию, капитальный ремонт объектов социальной инфраструктуры (образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения, физической культуры и спорта), коммунального хозяйства (теплосети и системы отопления, водоснабжение и канализация, очистные сооружения, предприятия по утилизации и захоронению отходов, благоустройство территории), мероприятия по ресурсосбережению.

Финансовый контроль за расходованием субсидий из ФРМФ осуществляется в соответствии с законодательством РФ и Хабаровского края.

В 2005 г. фонд реформирования региональных и муниципальных финансов стал правопреемником для действовавшего в 2002-2004 гг. фонда реформирования региональных финансов. Субсидии из фонда предоставляются бюджетам городских округов и муниципальных районов края, отобранным на конкурсной основе, и направляются ими на реформирование и оздоровление муниципальных финансов, развитие социальной инфраструктуры, повышение эффективности бюджетных расходов, поддержку экономических реформ. Направления реформирования включают мероприятия по совершенствованию: бюджетного процесса и межбюджетных отношений; тарифной и ценовой политики; бюджетного учета, отчетности, контроля и аудита; управления бюджетными расходами, государственным и муниципальным долгом, государственной и муниципальной собственностью.

Распределение субсидий из фонда реформирования региональных и муниципальных финансов осуществляется по итогам отбора субъектов РФ (муниципальных образований). К участию в отборе муниципальных образований допускаются муниципальные образования с численностью постоянного населения на конец последнего отчетного года более 200 тысяч человек.

Ежегодно до 2005 г. в законе «О бюджетной системе Хабаровского края на очередной финансовый год» предусматривалось, что администрация края вправе выдавать в случае необходимости из краевого бюджета бюджетам муниципальных образований края беспроцентные бюджетные ссуды в пределах финансового года на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов муниципальных образований края.

Условием предоставления ссуд и других форм финансовой помощи бюджетам муниципальных образований является выполнение последними требований бюджетного законодательства Российской Федерации, законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, законодательства края без каких-либо исключений, дополнений или особых условий.

При несоблюдении сроков возврата бюджетных ссуд, предоставленных из краевого бюджета бюджетам муниципальных образований края или использовании их не по целевому назначению, а также при использовании не по целевому назначению средств краевого бюджета, предоставленных бюджетам муниципальных образований края на безвозвратной основе, суммы средств, подлежащих возврату в краевой бюджет, и суммы средств, использованных не по целевому назначению, списываются Министерством финансов края со счетов по учету средств соответствующих бюджетов в бесспорном порядке либо удерживаются им за счет доходов от уплаты налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты муниципальных образований края.

Зачастую ссуды не могли быть погашены в течение шести месяцев, тогда их срок продлевался до конца финансового года и засчитывался в счет причитающейся финансовой помощи из краевого фонда финансовой поддержки бюджетов муниципальных образований края на предстоящий год.

Ссуды из краевого бюджета выделялись не только на покрытие возникающих кассовых разрывов. Так, из краевого бюджета в 2002 г. была выделена ссуда бюджету Охотского района для погашения кредиторской задолженности по выплате государственных пособий гражданам, имеющим детей.

С 2005 г. местным бюджетам из бюджета субъекта РФ могут предоставляться бюджетные кредиты на срок до одного года. Основное назначение данного вида межбюджетных трансфертов – обеспечение финансовыми ресурсами временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов муниципальных образований в течение финансового года. Основания, порядок предоставления, использования и возврата бюджетных кредитов устанавливаются законами субъектов РФ и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. В случае если предоставленные кредиты не погашены в установленные сроки, остаток непогашенного кредита, включая проценты, штрафы и пени, погашается за счет дотаций местному бюджету из бюджета субъекта РФ в соответствующем финансовом году, а также за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами (за исключением местных налогов), подлежащих зачислению в местный бюджет.

В законе Хабаровского края «О краевом бюджете на 2005 год» была предусмотрена возможность предоставления бюджетных кредитов местным бюджетам на условиях возвратности и безвозмездности. Общий размер бюджетных кредитов в 2005 г. составил 185 млн руб. В законе Хабаровского края «О краевом бюджете на 2006 год» запланировано предоставление бюджетных кредитов на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении местных бюджетов, расходов, связанных с финансированием мероприятий по обеспечению топливом населения районов с ограниченными сроками завоза грузов. Плата за пользование бюджетными кредитами местным бюджетам установлена в размере 0 процентов.

Законом субъекта РФ может быть предусмотрено перечисление в бюджет субъекта субвенций («отрицательные трансферты») из бюджетов поселений или муниципальных районов (городских округов), в которых в отчетном году расчетные налоговые доходы местных бюджетов превышали уровень, установленный законом субъекта РФ. Данный уровень не может быть установлен ниже двукратного среднего соответственно по поселениям или муниципальным районам (городским округам) данного субъекта РФ уровня в расчете на одного жителя. Порядок расчета и перечисления «отрицательных трансфертов» устанавливается законом субъекта РФ.

Субвенции из бюджетов поселений зачисляются в региональный фонд финансовой поддержки поселений, а из бюджетов муниципальных районов и городских округов - в региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов). В случае наделения представительных органов муниципальных районов полномочиями органов государственной власти субъектов РФ по расчету и предоставлению дотаций из регионального ФФПП субвенции из бюджетов поселений, входящих в состав территории муниципальных районов, зачисляются в региональный фонд компенсаций для распределения между бюджетами муниципальных районов.

Объем субвенций, подлежащих перечислению из местных бюджетов в бюджет субъекта РФ, рассчитывается пропорционально превышению расчетных налоговых доходов уровня, установленного законом субъекта РФ. Объем данной субвенции для отдельного муниципального образования в расчете на одного жителя не может превышать 50 процентов разницы между расчетными налоговыми доходами местного бюджета в расчете на одного жителя и двукратным средним уровнем расчетных налоговых доходов в расчете на одного жителя в последнем отчетном году. Объем субвенций утверждается законом субъекта РФ о бюджете субъекта на очередной финансовый год.

В случае если муниципальное образование не перечислило утвержденную часть объема субвенции органы государственной власти субъекта РФ вправе уменьшить для данного муниципального образования нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов.

Введение «отрицательных трансфертов» закреплено Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который должен был вступить в силу с 1.01.2006 г. Однако после принятия нового Федерального закона от 12.10.2005 г. №129-ФЗ введение этого механизма отложено до 1.01.2009 г., с 1 января 2006 года начался переходный период, в течение которого субъекты РФ вправе самостоятельно постепенно перестраиваться на новую систему. Положительная сторона введения «отрицательных трансфертов» состоит в том, что отдельные поселения будут таким образом повышать свой уровень бюджетной обеспеченности, отрицательным является то, что у органов власти соответствующих поселений пропадет стимул для развития налогового потенциала соответствующего муниципального образования. Механизм введения «отрицательных трансфертов» был отложен по причине того, что в большинстве муниципальных образований отсутствует подобная практика и его внедрение было бы не целесообразным и неэффективным, желательно постепенно внедрять этот механизм сначала в порядке эксперимента в отдельных муниципальных образованиях. В настоящее время Законом Хабаровского края «О краевом бюджете на 2006 год» предусмотрена субвенция, перечисляемая в краевой бюджет из бюджета Аяно-Майского муниципального района, с зачислением в краевой фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), в сумме 25 тыс. рублей.

Последний вид межбюджетных трансфертов на субфедеральном уровне – это субвенции на решение вопросов межмуниципального характера. Согласно новой редакции Бюджетного кодекса РФ, в случае если представительный орган муниципального района формируется из глав поселений, расположенных в границах муниципального района, и из депутатов представительных органов в соответствующих поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава, поселения, входящие в его состав, обязаны перечислять субвенции в бюджет муниципального района на решение вопросов местного значения межмуниципального характера. Данные субвенции являются по своей сути формой оплаты услуг, которые органы местного самоуправления муниципального района предоставляют жителям поселений и предоставляются из фондов компенсаций.

Рассмотренные механизмы бюджетного регулирования на региональном уровне позволяют выявить и сформулировать их основные направления совершенствования в современных условиях.

Контрольные вопросы и задания




  1. Охарактеризуйте структуру доходов краевого бюджета Хабаровского края.

  2. Перечислите фонды, из которых поступает финансовая помощь краевому бюджету Хабаровского края из федерального бюджета.

  3. Проанализируйте состав и структуру краевого фонда финансовой поддержки бюджетов муниципальных образований за 2000 – 2005 гг.

  4. Назовите иные формы финансовой помощи бюджетам муниципальных образований из краевого бюджета Хабаровского края.


6. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМОВ БЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
В связи с переходом российской экономики на рыночные отношения изменились условия формирования и исполнения бюджетов всех уровней. Бюджеты стали рассматриваться как самостоятельные финансовые институты, формирующиеся на основе разграничения налогов и расходных полномочий по уровням бюджетной системы Российской Федерации. Поэтому большое значение приобретают вопросы бюджетного федерализма, отношения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в части разграничения бюджетно-налоговых полномочий.

С целью выработки более справедливого механизма бюджетного регулирования Правительством РФ 30 июля 1998 г. было принято Постановление «О Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах» (далее – Концепция).

Суть стратегии реформирования межбюджетных отношений, заложенная в Концепции, состояла в сле­дующем:

1. Оцениваются расходные полномочия всех уров­ней бюджетной системы.

2. В соответствии с закрепленными расходными пол­номочиями перераспределяются доходные источники всех уровней бюджетной системы.

3. Сохранившиеся дисбалансы бюджетной системы компенсируются за счет финансовой поддержки из ФФПР и Фонда регионального развития (ФРР).

Большинство вопросов, предложенных в Концепции, в том числе закрепление расходных полномочий, собственные доходы бюджетов и принципы межбюджетных отношений нашли свое отражение в Бюджетном кодексе Российской Федерации, принятом 31 июля 1998 г. и вступившим в действие с 1 января 2000 г. Установленное статьей 48 Бюджетного кодекса РФ условие о том, что при распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации должны составлять не менее 50 % от суммы доходов консолидированного бюджета Российской Федерации, формально позволяло территориальным бюджетам рассчитывать на получение необходимых средств, если в недостаточном объеме, то в большей степени позволявших обеспечить необходимые расходы. Но в дальнейшем возобладала тенденция к централизации получаемых доходов на уровне федерального бюджета. Так, если в 2000 г. доля налоговых доходов феде­рального бюджета составляла 56,5 % от доходного потенциала консо­лидированного бюджета, в 2001 г. она была увеличена до 59,6 %, в 2002 г. до 62 %, в 2003 г. до 59 %.

В 2001 г. Правительство Российской Федерации разработало и утвердило Программу развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г. Ее основной целью явилось установление четкого разграничения расходных и доходных полномочий, позволяющего обеспечить финансовую самостоятельность и ответственность региональных и местных органов власти, повышение их заинтересованности в эффективном управлении общественными финансами, поддержку экономического развития территорий, проведение структурных реформ.

С момента принятия Правительством Российской Федерации Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., были достигнуты значительные позитивные результаты. В частности, сделан большой шаг в направлении уточнения расходных полномочий всех уровней бюджетной системы. Удалось продвинуться в направлении разработки нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Существенно усовершенствован механизм распределения Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Приняты Федеральные законы «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений», «О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации», «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» », а также Постановление Правительства №249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».

Бюджетный кодекс РФ с изменениями и дополнениями устанавливает нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджеты различных уровней бюджетной системы страны. Это позволит повысить предсказуемость и стабильность доходной базы бюджетов. Увеличится заинтересованность региональных и местных органов власти в создании условий для экономического роста. Вырастет налоговый потенциал на соответствующих территориях.

Вместе с тем, согласно заключению Счетной палаты, расширение бюджетной самостоятельности и ответственности региональных и местных органов власти, являющееся целью реформы, не подкреплено необходимым финансированием. Некоторые положения законов не увязаны с законопроектами по реформе государственного и местного самоуправления. Исключение, например, из текста Бюджетного кодекса категорий "минимальные государственные социальные стандарты", "минимальная бюджетная обеспеченность" противоречит социальной направленности реформ. Необоснованно исключены полномочия и функции органов государственной власти по составлению прогнозов консолидированного бюджета РФ. Снижается их ответственность за сбалансированность бюджетной системы в целом на региональных и местных уровнях. Ослабляется влияние представительных органов власти различных уровней на формирование и распределение средств межбюджетных трансфертов. Принятые поправки не позволяют увеличить объем средств выше уровня инфляции для оказания финансовой помощи нижестоящим бюджетам.

Предусмат­ривается сохранение жесткой зависимости доходной базы консолидированных бюдже­тов субъектов от отчислений от федеральных налогов и сборов. На долю федеральных на­логов и сборов, закрепляемую за бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами, в 2005 г. приходилось 78 % нало­говых доходов этих бюджетов.

В последние годы, когда почти все объекты социальной сферы были переданы в ведение региональных и местных органов власти, нагрузка на территориальные бюджеты резко возросла. Темпы роста бюджетных расходов существенно опережают темпы роста доходов, растет разрыв между государственными обязательствами и бюджетными ресурсами для их обеспечения. Не случайно в бюджетных посланиях Президента на 2005 и 2006 гг. акцент сделан на необходимости оптимизации бюджетных расходов с учетом их рациональности и эффективности. Вопрос о сбалансированности доходной и расходной частей бюджетов разных уровней, безусловно, – одно из главных направлений реализации принципов бюджетного федерализма.

Число регионов, имеющих дефицит бюджета, выросло в последние годы с 42 до 63. Все больше региональных и местных бюджетов не справляются с полноценным финансированием расходов за счет собственных средств. Растет их зависимость от финансовой поддержки из федерального бюджета. Причина – сокращение собственных доходов территорий и усиление их централизации.

При осуществлении политики централизации доходов нужно учитывать, что критерием для определения предела централизации доходов вышестоящих уровней бюджетной системы должна быть та граница, за которой выравнивающая функция межбюджетных отношений действует в ущерб их стимулирующей функции, за которой инициатива и самостоятельность в наращивании налогового потенциала на местах подменяется усилением сепаратизма, ведет к нарушению единого экономического пространства и не отвечает как общегосударственным, так и региональным и местным интересам.

В условиях излишней централизации доходов, сокращения собственных доходов бюджетов регионов и муниципалитетов, изъятия у них своих налоговых источников и наделения их социально значимыми мандатами первостепенную важность приобретает проблема бюджетного выравнивания. Как уже было отмечено, в доходах региональных и местных бюджетов возрастает доля дотационных форм бюджетного регулирования. В 1999 – 2002 гг. произошло резкое снижение удельного веса налоговых и неналоговых доходов территориальных бюджетов с 90,5 % до 80,5 % и, соответственно, увеличение в той же степени удельного веса финансовой помощи и компенсаций из федерального бюджета в доходах консолидированных бюджетов субъектов Федерации при снижении налоговой составляющей (отчислений от регулирующих налогов) в средствах межбюджетного регулирования. Данный момент очень существенен: он противоречит задаче ориентации на собственные силы, порождает иждивенческие настроения у региональных и местных властей, гасит заинтересованность в наращивании собственного налогового потенциала. В результате, при таком подходе, ни о какой эффективной работе, заинтересованности, устойчивости и экономическом росте говорить не приходится.

С 2005 г. было установлено распределение практи­чески всех налоговых доходов между уров­нями бюджетной системы Российской Феде­рации, что привело к законодательному за­креплению доходных источников между бюджетами различных уровней.

Что касается финансируемых расходных обязательств субъектов, то в 2005 г. они увеличились на 304,6 млрд рублей при одновременном уменьшении финансируемых расходных обязательств местных бюджетов на 321,2 млрд рублей.

Большая часть средств финансовой помощи в настоящее время направляется из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов (регионов). Ежегодно методики оказания федеральной помощи, общие принципы распределения средств меняются. Не соблюдаются единые подходы распределения финансовой помощи регионам. Нарушается равенство субъектов во взаимоотношениях с федеральным центром. Целесообразно формирование ФФПР обусловить нормой, связанной напрямую с прогнозным объемом налоговых доходов федерального бюджета на очередной финансовый год.

Составной частью методики распределения средств ФФПР является расчет индекса налогового потенциала, основывающийся на прогнозе налоговой нагрузки в определенных отраслях экономики, промышленности. Индекс должен быть одинаковым на всей территории страны. Для расчета индекса налогового потенциала региона используется линейная зависимость между налоговыми поступлениями и величиной добавленной стоимости. Это не совсем оправдано, так как существует определенная прогрессивность налогообложения. При одной и той же величине добавленной стоимости может быть разная величина прибыли.

Как уже отмечалось в предыдущих разделах работы, основными каналами финансовой по­мощи являются пять созданных фондов, результаты деятельности которых оцениваются с помощью разных параметров:

- по уровню доходов на душу населения до и после выделения финансовой помощи региональным бюджетам;

- по доле финансовой помощи в доходах региональных бюджетов.

Доля финансовой помощи в доходах региональных бюджетов выросла с появлением Фонда компенсаций. Выделение с 2000 г. из Фонда финансовой поддержки субъектов Федерации средств компенсационного характера в отдельный фонд – Фонд компенсаций – в целях покрытия задолженности федерального бюджета по переданным им так называемым «нефинансируемым мандатам» явилось шагом вперед. Но поскольку этот вопрос решен не путем передачи регионам дополнительных налоговых источников, не осталось ни одного субъекта Федерации на полном финансовом самообеспечении.

Рост зависимости регионов от финансовой помощи — негативное явление. Попытка перехода к финансированию федеральных мандатов — факт позитивный.

В целом сложившаяся система финансовой помощи регионам неэффективна.

Во-первых, нет механизмов, гарантирующих большую обеспеченность регионов, получающих финансовую помощь.

Во-вторых, текущие расходы федерального бюджета носят стихийный характер. Выравнивание диспропорций не происходит.

Таким образом, в настоящее время все же ограничивается самостоятельность регионов. В частности сохраняется зависимость доходной базы бюджетов субъектов от отчислений федеральных налогов и сборов, увеличивается финансовая нагрузка на бюджеты субъектов в условиях зависимости от финансовой помощи из федерального бюджета, основные налоговые доходы по-прежнему остаются на федеральном уровне. В то время как совершенствование федеративных отношений на региональном и местном уровнях требует дополнительных бюджетных расходов.

Все это говорит о том, что в настоящее время представляется совершенно необходимым создание в России модели финансового выравнивания уровня развития отдельных регионов, адекватной современным представлениям об эффективности и справедливости.

Бюджет 2005 г. явился началом кардинальной реформы бюджетной системы, проводимой по трем главным направлениям.

По первому направлению – реформированию системы расходных полномочий – в 2004 г. сделано много: приняты важнейшие законы по разграничению полномочий внесению изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы. Эти законы не только разграничивают полномочия между уровнями бюджетной системы, но отменяют нефинансируемые мандаты и осуществляют замену натуральных льгот денежными выплатами. Таким образом, впервые за последние годы государство начиная с 2005 г. стало полностью выполнять все взятые на себя обязательства. Это очень важный момент. Если в предыдущие годы предлагалось приостанавливать действие более пятидесяти законов ежегодно, то теперь эта практика прекращается.

Результатом принятых изменений законодательства в области межбюджетных отношений стало существенное расширение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по формированию расходов соответствующих бюджетов, поскольку и объем, и порядок осуществления выплат стал определяться региональными и муниципальными правовыми актами.

Второе основное направление бюджетной реформы – переход от планирования затрат к программно-целевым методам бюджетного планирования и совершенствованию среднесрочного бюджетного планирования. Сейчас перспективный финансовый план составлен на три года, в дальнейшем его горизонты расширятся до пяти лет, и с 2006 г. перспективные финансовые планы будут утверждаться Правительством и направляться в Государственную думу. Бюджет же будет строиться на основе разделения действующих и вновь принимаемых обязательств.

Суть бюджетной реформы состоит также в смешении акцентов – от управления бюджетными ресурсами или затратами к управлению результатами путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса в рамках четких среднесрочных перспектив. В процессе работы над бюджетом 2005 г. Правительство подготовило сводный доклад о целях и показателях деятельности федеральных министерств. Он позволил обеспечить прозрачный контроль за достижением целей и задач, поставленных Президентом перед Правительством, и тех задач, которые Правительство определило для себя. Теперь каждое федеральное министерство знает, что оно должно сделать для выполнения этих задач, и можно осуществлять контроль легко просчитываемых целевых показателей.

Предприняты шаги по повышению эффективности федеральных целевых программ как одного из важнейших инструментов государственной бюджетной политики. В 2005 г. был предусмотрен значительный рост объемов финансирования федеральных целевых программ – со 180 млрд руб. в 2004 г. до 257,8 млрд руб. в 2005, что составило 8,5 % всех расходов федерального бюджета против 6,7 %, утвержденных Законом о бюджете на 2004 г. При этом 122 млрд руб., или почти 70 % общего объема средств, направлялось на реализацию 38 федеральных целевых программ, т.е. количество их сокращено, а средств на их реализацию выделяется намного больше.

В 2005 г. Правительство разработало порядок формирования и использования нового инструмента – ведомственных целевых программ, который обеспечил реализацию программно-целевых принципов бюджетного планирования на уровне министерств и ведомств и позволил им осуществлять свои расходы в соответствии с приоритетами государственной политики.

Третье ключевое направление бюджетной реформы касается административной реформы, в рамках которой Правительство проводит масштабную реструктуризацию огромной сети бюджетных учреждений, меняя порядок их финансирования и в большинстве случаев статус. Целью проводимой реформы является системная модернизация государственного управления, формирование ясной и функционально прозрачной системы органов власти в стране с четким разделением их компетенции.

На первом этапе были проанализированы функции федеральных органов исполнительной власти. В результате примерно треть функций признана избыточными или дублирующими, еще около 20 % потребовали сокращения или уточнения. К настоящему времени в результате проделанной работы штатная численность федеральных органов исполнительной власти в центре и на местах уже сокращена более чем на 20 тыс. человек. Правительство проводит работу по оптимизации подведомственных федеральным органам исполнительной власти унитарных предприятий и государственных учреждений, поскольку значительное их число выполняет властные полномочия, включая контроль и надзор, являющиеся исключительной прерогативой органов власти, а также ведет деятельность, не соответствующую целям их создания и, таким образом, сдерживает развитие конкуренции в силу их монопольного положения. Рассмотрена работа более 30 тыс. государственных учреждений и государственных унитарных предприятий. Часть из них будет сохранена в федеральной собственности, часть передана субъектам Федерации, а оставшиеся, чья деятельность не связана с реализацией государственных функций, подлежат реорганизации, отчуждению из госсобственности и приватизации. К 2007 г. в федеральной собственности, в основном, останется имущество, запрещенное к приватизации, а также стратегические предприятия и акционерные общества, обеспечивающие выпуск продукции стратегического назначения для обеспечения национальной безопасности. Неприватизированными могут остаться объекты инфраструктуры федерального значения, действующие в неконкурентном секторе экономики.

На пути внедрения новой системы межбю­джетных отношений стоят зна­чительные трудности как общего, так и част­ного порядка. Во-первых, для предлагаемой методики на всех уровнях требуется огром­ный статистический материал, а некоторых показателей пока еще просто не существует. На уровне местного самоуправления необхо­димо иметь статистическую информацию для расчетов налогового потенциала территории, точный учет претендентов на все виды льгот. На всех территориях могут возникнуть проблемы кас­сового обслуживания бюджетов. Вряд ли все ор­ганы Федерального казначейства готовы к ра­боте с ними.

Несомненно, существуют общие схемы решения государственных и местных проблем, но в каждой стране есть своя специфика. И опыт зарубежных стран для нас тоже является поучительным, применимым в российских условиях.

Например, как в России, так и в Италии продолжаются процессы внутренней миграции и урбанизации, для огромного числа муниципалитетов характерны крохотные размеры и, соответственно, скудность ресурсов, что создает проблемы в формировании финансовой базы органов местного самоуправления. Для решения подобных проблем в Италии стали организовывать промежуточные структуры: с одной стороны, ассоциативного типа (союзы муниципалитетов); с другой стороны, провинции и города-метрополии, располагающие более крупными ресурсами для планирования территории и содействия местному развитию. Для решения вопросов местного значения стали практиковать создание "функциональных автономий", которые взаимодействуют с властями в своих районах, муниципалитетах. К таковым, например, относятся торговые палаты, местные ярмарки, школы, некоторые центры здравоохранения, межмуниципальные предприятия сферы услуг и ряд других.

Продолжением этих проблем является "ассиметричность федерализма". По ряду причин (исторических, географических, экономических и др.) муниципальные образования не способны развиваться на одном уровне и, как следствие, невозможно повсеместное утверждение налоговой автономии. Поэтому правительством Италии была предложена идея внедрения "асимметричности федерализма". Она заключается в том, что если одни районы пока не способны принять на себя всю ответственность, связанную с автономными правами, то это не должно стать препятствием к получению автономии другими районами. Подобная практика получила широкое распространение в Китае. Но здесь она применяется в отношении регионов, а не муниципальных образований. По мнению китайских ученых, успех экономики Китая достигается умением удерживать региональные различия в рамках допустимой диспропорциональности, не перерастающей в противостояние регионов. Эффективность применения обусловлена следующими факторами:

1) высокими темпами роста экономически развитых территорий, в результате которых обеспечивается накопление капитала, используемого как инвестиции в слаборазвитые районы;

2) неограниченные ресурсы рабочей силы на территориях со слаборазвитой экономикой (на западе и в центре), которые могут быть использованы для стабильного развития ее восточной части (более экономически благоприятной);

3) эффективность внешних связей на Востоке стимулирует реформу и общее экономическое развитие;

4) специальные экономические зоны обеспечивают экспериментальную площадку реформ.

Кроме того, создаются благоприятные условия для полного развертывания преимуществ экономики регионов.

Экономически отсталых территорий в России во много раз больше, чем экономически развитых, и, кроме того, они расположены неравномерно, сосредоточены в районах Восточной Сибири и Дальнего Востока. Думается, что применение данной политики могло бы быть эффективным, если определить наиболее перспективные отрасли (предприятия) на отсталых территориях и с помощью налоговых рычагов сделать их инвестиционно привлекательными. На сельскохозяйственную продукцию, очевидно, необходимо увеличить спрос за счет госзаказа.

Существующая бюджетная ассиметрия в России, имеющая тенденцию к росту, дает основание утверждать, что действующий механизм бюджетного регулирования не оказывает должного влияния на ее сокращение и реализует преимущественно выравнивающую, но не стимулирующую функцию. Безусловно, в России в условиях значительной дифференциации уровня социально-экономического развития регионов, которая объяснима рядом объективных причин (климатических, географических, исторических), бюджетное выравнивание просто необходимо. Но важно, чтобы оно обосновывалось именно этими объективными причинами, а не возможностью того или другого региона лоббировать свои интересы. При реализации межбюджетного выравнивания важно отталкиваться от необходимости обеспечения минимально необходимого уровня и качества социальных услуг в регионах. Чтобы не снижать мотивацию достаточно сильных регионов в наращивании налогового потенциала, правильным и, главное, справедливым будет учитывать порядок распределения регионов по степени бюджетной обеспеченности до выравнивания, и сохранить его таким же после реализации межбюджетных мероприятий. Власти территорий должны быть заинтересованы в наиболее полном и своевременном сборе налогов в бюджетную систему страны, в рациональном и эффективном расходовании бюджетных средств.

Следует отметить, что большинство норм, регулирующих взаимоотношения между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Федерации, вступили в силу с 1 января 2005 г. В то же время, нормы, регулирующие взаимоотношения между бюджетами субъектов РФ и бюджетами муниципальных образований, вступили в силу с 1 января 2006 г.

Дальнейшее развитие системы межбюджетных отношений закрепляется письмом Министерства финансов Российской Федерации № 06-06-01 от 20.06.2005 г., которым была утверждена Концепция и методика формирования межбюджетных отношений Российской Федерации и субъектов РФ на 2006 год и на среднесрочную перспективу.

Основные подходы к формированию финансовых взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на 2006 год и на среднесрочную перспективу разработаны в соответствии с Посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ и основными показателями перспективного финансового плана на 2006 – 2008 гг.

Основу раздела “Межбюджетные трансферты“, как и в предшествующие годы, составляют региональный фонд финансовой поддержки муниципальных образований, фонд софинансирования социальных расходов, фонд реформирования региональных и муниципальных финансов, фонд развития муниципальных образований и региональный фонд компенсаций.

Региональный фонд финансовой поддержки муниципальных образований образуется в составе регионального бюджета в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований по исполнению своих полномочий по решению вопросов местного значения муниципальных районов. В Хабаровском крае средства данного фонда распределяются в соответствии с законом Хабаровского края от 29.09.2005 г. № 297 «О порядке образования краевого фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и методике распределения дотаций из указанного фонда».

В соответствии с действующим бюджетным законодательством объем регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований, подлежащий утверждению на очередной финансовый год, определяется путем увеличения объема указанного фонда, утвержденного на текущий финансовый год, на прогнозируемый в очередном финансовом году уровень инфляции (индекс потребительских цен).

В целях финансирования муниципальными образованиями в полном объеме расходов, отнесенных к приоритетным расходным обязательствам муниципальных образований, в составе расходов регионального бюджета образуется региональный фонд софинансирования социальных расходов. В составе фонда на 2006 2008 гг. предусматриваются субсидии на частичное возмещение расходов бюджетов субъектов Российской Федерации по осуществлению мер социальной поддержки ветеранов труда; выплате государственных пособий гражданам, имеющим детей; обеспечению социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий; предоставлению гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг.

Объем Фонда на 2006 – 2008 гг. формируется исходя из размеров фонда, предусмотренного на 2005 год, увеличенного на прогнозируемый в очередном финансовом году уровень инфляции (индекс потребительских цен), а также с учетом доведения уровня софинансирования из федерального бюджета расходов по предоставлению гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг до 15 % от расчетных расходов бюджетов регионов.

Распределение средств регионального фонда софинансирования социальных расходов по оказанию мер социальной поддержки отдельных категорий граждан и выплате детских пособий (кроме предоставления гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг) производится исходя из численности соответствующих категорий граждан с учетом уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований после распределения средств регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований.

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 января 2005 г. № 2 «Об утверждении Положения о предоставлении субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов» субсидии из фонда реформирования региональных и муниципальных финансов предоставляются субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям, отобранным на конкурсной основе, двумя частями в течение 2 лет по итогам выполнения этапов реализации программ реформирования региональных и муниципальных финансов.

На 2006 г. планируется увеличение объема фонда по сравнению с 2005 г. в 2,4 раза или до 1412,4 млн рублей. Указанное увеличение связано с тем, что предполагается выделение средств субъектам Российской Федерации, отобранным в рамках первого и второго конкурсных отборов, двумя частями, рассчитанных исходя из объема фонда, утвержденного на 2005 г., увеличенного на уровень роста потребительских цен в размере 7 %. Кроме того, для успешной реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в составе фонда учтены средства в сумме 128,4 млн рублей для муниципальных образований, отбор которых был произведен в 2005 г. В 2007 – 2008 гг. из фонда предполагается выделение средств субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям, претендующим на получение субсидий из Фонда и отобранных в рамках проведения двух последующих конкурсов.

Использование средств фонда направлено на реализацию программ реформирования региональных и муниципальных финансов, погашение и обслуживание долговых обязательств, развитие социальной инфраструктуры, реализацию социально значимых мероприятий и проектов.

В целях оказания финансовой поддержки местных бюджетов в связи с изменением налогового и бюджетного законодательства, объема расходных обязательств в составе расходов регионального бюджета образуются дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов муниципальных образований.

В 2006 году предусматривается реализация Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которая потребует дополнительных средств субъектов Российской Федерации на обеспечение межбюджетного выравнивания муниципальных образований, выполнение ими возложенных обязательств. В этой связи объем дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов муниципальных образований в 2006 г. существенно возрастет. Законом Хабаровского края «О краевом бюджете на 2006 год» данные средства предусмотрены в размере 772403 тыс. рублей. Часть указанных дотаций сформирована за счет безвозмездных перечислений от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, поступивших в региональный бюджет в 2005 г.

На 2007 2008 гг. объем дотаций определен исходя из базового объема дотаций, сложившегося в 2005 г. и прогнозируемого уровня роста потребительских цен в размере 6 и 4 % соответственно.

Объем финансирования расходов на возмещение убытков от содержания объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы, переданных в ведение органов местного самоуправления на 2006 г. определен в сумме 12942,9 млн рублей с учетом завершения расчетов по погашению задолженности, необеспеченной финансированием в 2005 г., и расходов, определенных по актам приема-передачи, представленным субъектами Российской Федерации в 2004 г. в связи с завершением сроков передачи объектов, установленных Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ.

В бюджетах на 2006 – 2008 гг. предусмотрено сохранить финансовую поддержку закрытых административно-территориальных образований.

В целях финансового обеспечения полномочий Российской Федерации, делегируемых для исполнения органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления в составе расходов федерального бюджета по подразделу «Фонды компенсаций» образуется Федеральный фонд компенсаций.

В состав Федерального фонда компенсаций включены субвенции на обеспечение мер социальной поддержки для лиц, награжденных знаком «Почетный донор России (СССР)», на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан и на регистрацию актов гражданского состояния.

Распределение средств Федерального фонда компенсаций производится с учетом нормативов финансовых затрат на выполнение соответствующих полномочий и численности отдельных категорий граждан.

На 2006 год планируется сформировать Фонд в сумме 62366,9 млн рублей (без учета расходов на выполнение федеральных полномочий по регистрации актов гражданского состояния).

Средства на обеспечение мер социальной поддержки для лиц, награжденных знаком «Почетный донор России (СССР)», рассчитаны исходя из объема, утвержденного Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2005 г.», увеличенного на рост потребительских цен в 2006 г. в размере 7 %. На 2007 – 2008 гг. объем указанных средств определен, исходя из прогнозируемого уровня роста потребительских цен в размере 6 и 4 % соответственно.

В 2005 г. объем средств в Федеральном фонде компенсации на реализацию мер социальной поддержки инвалидам, гражданам, подвергшимся радиационному воздействию, ветеранам, (кроме ветеранов труда и тыла) был определен с учетом численности лиц, обращающихся за получением льгот по оплате жилья и коммунальных услуг и затрат организаций жилищно-коммунального комплекса, предоставивших эти услуги.

Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам местного ведения РФ и субъектов РФ, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» установлены новые подходы формирования Федерального фонда компенсаций.

В соответствии с этим законом расчет необходимого объема средств на финансирование данных мер социальной поддержки граждан должен производиться исходя из численности граждан, имеющих право на указанные льготы, федеральных стандартов предельной стоимости жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. метр общей площади жилья в месяц и социальной нормы площади жилья. В результате объем средств, выделяемых из Федерального фонда компенсаций на оплату отдельным категориям граждан жилья и коммунальных услуг возрастет в 2006 г. по сравнению с 2005 г. в 2 раза и составит 58658,4 млн рублей.

В состав подраздела также будут включены средства на реализацию других расходных обязательств РФ с учетом положений федеральных законов от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам местного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» такие как: на осуществление полномочий по тушению лесных пожаров в сумме 500,0 млн рублей, на осуществление прав владения, пользования и распоряжения лесами, ранее находящимися во владении сельскохозяйственных организаций – 726,0 млн рублей.

В составе межбюджетных трансфертов в 2006 г. на финансирование мероприятий по реструктуризации угольной промышленности в части реализации программ местного развития и обеспечения занятости для шахтерских городов и поселков предусмотрено 2036,6 млн рублей. Указанные средства будут направлены на снос и переселение граждан из ветхого жилья, содействие созданию новых рабочих мест для высвобождаемых в процессе реструктуризации работников угольной отрасли, а также переселение граждан из неперспективных шахтерских городов и поселков.

В связи c разграничением расходных полномочий и централизацией средств водного налога в федеральном бюджете предусматриваются средства на капитальный ремонт гидротехнических сооружений, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности и бесхозных гидротехнических сооружений в сумме 670 млн рублей.

В связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения на 2006 2008 гг. предусматриваются средства в сумме 30,7 млн рублей ежегодно на осуществление полномочий в области охраны и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты.

Кроме того, для дополнительного финансирования полномочий субъектов Российской Федерации по поддержке сельскохозяйственного производства на 2006 г. предусмотрены ассигнования в объеме 11285 млн рублей. Указанные средства будут направлены бюджетам субъектов Российской Федерации в виде субсидий с последующим их использованием на государственную поддержку растениеводства и животноводства, субсидирование процентных ставок по кредитованию сельхозтоваропроизводителей, страхование посевов сельскохозяйственных культур.

В соответствии с положениями Федерального закона № 131-ФЗ все территории субъектов Федерации предлагается разграничить региональными законами между городскими и сельскими поселениями, объединить группы поселений в муниципальные районы. Таким образом, заложена идея формирования двухуровневой системы местного самоуправления с фиксированным перечнем полномочий для муниципальных образований разного типа. Новые подходы к территориальной организации местного самоуправления предопределили и специфику регулирования в новом федеральном законе таких вопросов как разграничение полномочий, распределение налоговых доходов, установление общих принципов организации межбюджетных отношений, а также схемы взаимодействия между региональным и местным уровнем для предоставления финансовой помощи.

Предлагаемая схема оказания финансовой помощи муниципальным районам и городским округам во многом схожа с применяемой в субъектах Российской Федерации и до принятия этого закона, однако имеется и ряд новшеств.

Новое законодательство существенно меняет систему внутрирегионального финансового выравнивания с помощью трансфертов. В новой версии Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предусмотрена возможность создания на территории одного субъекта РФ трёх видов региональных фондов по выравниванию душевой бюджетной обеспеченности.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований будут предоставляться из трех фондов: двух, сформированных на региональном уровне (фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и фонд финансовой поддержки поселений), и из районного фонда финансовой поддержки поселений, сформированного на местном уровне. Законом уточнены требования к формированию и распределению средств этих фондов.

Кроме того, законом предусмотрена возможность формирования в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации регионального фонда муниципального развития и регионального фонда софинансирования социальных расходов, которые по своим целям аналогичны схожим федеральным фондам. Предусматривается возможность формирования и иных фондов финансовой помощи местным бюджетам.

Федеральным законом закреплено положение, согласно которому использование при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов, городских округов показателей фактических доходов и расходов за отчетный период или показателей прогнозируемых на плановый период доходов и расходов тех или иных муниципальных образований не допускается. Применение этой нормы на практике позволит повысить объективность распределения средств финансовой помощи и снизить иждивенческие настроения муниципальных образований. Кроме того, для всех типов муниципальных образований финансовая помощь может быть заменена дополнительными нормативами отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов.

Еще одним новшеством является введение ограничения по объемам трансфертов из фондов для конкретного муниципального образования, исходя из соотношения бюджетной обеспеченности муниципалитета и средних по региону показателей. Таким образом, муниципалитет, получающий дотации, не должен в результате оказаться в положении лучшем, чем другой муниципалитет, таких дотаций не получающий.

Законом предусматривается возможность использования в целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности различных муниципальных образований механизма так называемых «отрицательных трансфертов», субвенций в региональный фонд финансовой поддержки поселений из бюджета поселений, чей уровень бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя в два и более раза превышает средний уровень по данному субъекту Российской Федерации.

Кроме того, законом предусмотрены субвенции местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий из регионального фонда компенсаций, которые распределяются между всеми муниципальными образованиями пропорционально численности населения (отдельных групп населения) или потребителей соответствующих бюджетных услуг с учетом объективных условий, влияющих на стоимость этих услуг.

Процесс предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета планируется осуществлять с использованием сложившейся практики оказания финансовой поддержки субъектам Российской Федерации. Фактически существующие подходы к составу федеральных фондов, через которые распределяются средства между региональными бюджетами, а также основные подходы к распределению этих средств получают закрепление на законодательном уровне. Подобные же подходы нашли отражение в новой редакции Бюджетного кодекса применительно к формированию и распределению региональных фондов, аналогичных по своей сути соответствующим федеральным фондам.

Вместе с этим, изменилось и понятие «собственные доходы» бюджета, которые теперь включают не только налоговые и неналоговые доходы, но и безвозмездную финансовую помощь бюджетов других уровней в виде дотаций.

Таким образом, в 2003 – 2005 гг. в Российской Федерации был принят ряд законодательных актов, завершивших перевод межбюджетных отношений на качественно новый виток развития. Изменения федеральной нормативно-правой базы требуют концентрации усилий на внедрении новых фискальных инструментов в практическую деятельность региональных органов государственной власти. Органы государственной власти и органы местного самоуправления сегодня столкнулись с целым спектром новых правил и институтов, прописанных в новых федеральных законах, регулирующих общественные финансы на всех уровнях бюджетной системы, действие которых актуализируется в ближайшие годы.

Указанные проблемы лишь наиболее крупные препятствия на пути реализации принципов бюджетного и налогового федерализма в России. К сожалению, нужно констатировать, что проводимые реформы и сегодня не отличаются стабильностью и законченностью, вносимые в законодательство поправки содержат много неточностей и до сих пор вызывают много дискуссий. Хотя произошедшие изменения, несомненно, являются значительным шагом вперед, в дальнейшем планируется проведение еще ряда мероприятий для кардинального реформирования бюджетной сферы.

Контрольные вопросы и задания




  1. Какие результаты были достигнуты в ходе реализации Концепции реформирования межбюджетных отношений в 1999 – 2001 гг.?

  2. Какова основная цель Программы развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г.?

  3. Назовите основные мероприятия, выполнение которых связано с реализацией нового этапа реформы межбюджетных отношений.

  4. Охарактеризуйте основные приоритеты бюджетной политики в 2005 г.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Изменения, произошедшие в последние годы в бюджетном и налоговом законодатель­стве России, суще­ственным образом меняют характер взаимоотношений между уровнями бюджетной системы.

Реформа межбюджетных отношений ставит задачу расширения финансовой самостоятельности субъек­тов Федерации и муниципальных образований.

Бюджетное регулирование с помощью расщеп­ления налогов по уровням бюджетной системы успеш­но действует в ряде зарубежных стран, большой опыт и у нашей страны. Характер российского бюджет­ного федерализма в большей степени отвечает призна­кам кооперативной модели, придающей большое зна­чение выравниванию территориальных различий субъектов Федерации и базирующейся на использова­нии совместных налогов. Необходимо попытаться извлечь из этого максимальную выгоду и совершенствовать эту практику. Наряду с этим можно использовать и отдель­ные элементы децентрализованной модели бюджетного федерализма.

На современном этапе важно постепенное измене­ние существующих бюджетных взаимосвязей, осторож­ное введение новых элементов, чтобы иметь опреде­лённый временной шаг на их адаптацию. В резуль­тате сосуществования действующих и новых финансо­вых механизмов будет осуществляться естественный отбор лучших экономически и социально приемлемых элементов.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК



1. Конституция Российской Федерации. – М.,1993.

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации (с изменениями на 29 декабря 2004 года) : ФЗ от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ // Российская газета. 1998. № 153 – 154.

3. Налоговый кодекс Российской Федерации (с изменениями на 29 июля 2004 года) : ФЗ от 31.07.1998 №146-ФЗ. // Российская газета. 1998.

6 августа. С. 12-17.

4. О Федеральном бюджете на 1999 год : ФЗ от 22.02.1999 № 36-ФЗ.

5. О Федеральном бюджете на 2000 год : ФЗ от 31.12.1999 № 227-ФЗ.

6. О Федеральном бюджете на 2001 год : ФЗ от 27.12.2000 № 150-ФЗ.

7. О Федеральном бюджете на 2002 год : ФЗ от 30.12.2001 № 194-ФЗ.

8. О Федеральном бюджете на 2003 год : ФЗ от 24.12.2001 № 176-ФЗ.

9. О федеральном бюджете на 2004 год : ФЗ от 23.12.2003 г. № 186-ФЗ (с изменениями на 10 ноября 2004 г.)

10. О федеральном бюджете на 2005 год : ФЗ от 23.12.2004 г. № 173-ФЗ.

11. О бюджетной политике на 2001 год и на среднесрочную перспективу : бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.

12. О бюджетной политике на 2002 год и на среднесрочную перспективу : бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.

13. О бюджетной политике на 2003 год : бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.

14. О бюджетной политике на 2004 год : бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.

15. О бюджетной политике на 2005 год : бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации

16. О бюджетной политике на 2006 год : бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации

17. О Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах : постановление Правительства РФ от 30.07.1998 г № 862 // Российская газета. 1998. 2 июля.С. 7.

18. О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005г. : постановление Правительства Российской Федерации от 15.08.2001 г. № 584 (с изменениями на 6 февраля 2004 г.) // Российская газета. 2001. 21 августа. С. 5.

    19. Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации на период 2004 – 2006 гг. : постановление от 22.05.2004 г. № 249 // Российская газета. 2004. 2 июня. С. 7.

20. Концепция и методика формирования межбюджетных отношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на 2006 г. и на среднесрочную перспективу : письмо Министерства финансов РФ от 20.06.05 г. № 06-06-01.

21. Устав Хабаровского края (с изменениями на 29 сентября 2004 г.) : постановление законодательной думы Хабаровского края от 30.11.1995 г. № 150, Устав от 30.11.1995 г.// Приамурские ведомости. 1995. 10 января. С.2.

22. Бюджетный кодекс Хабаровского края (с изменениями от 30.03.2005г.) : постановление законодательной думы Хабаровского края от 28.07.1999 г. № 560 // Сборник нормативных актов законодательной думы Хабаровского края. 1999. №7 (Ч.2). Ст. 968.

23. Бабич А. М., Павлова Л. Н. Государственные и муниципальные финансы : учебник для вузов. – М. : ЮНИТИ, 1999.

24. Баранова К. К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. – М. : Дело и сервис,2000.

25. Бетин О. И. Бюджетный федерализм в России: проблемы регулирования и управления. – М. : Изд-во МГУ,1999.

26. Бюджетные отношения в РФ: Новые подходы к анализу и правовому регулированию / под общ. ред. В. Н. Лексина, А. Н. Шевцова. – М. : Формула права,2001.

27. Бюджетная система Российской Федерации : учебник / под ред. М. В. Романовского, О. В. Врублевской. – СПб. : Гос. ун-т экономики и финансов. – М.,1999.

28. Бюджетная система России : учебник для вузов / под ред. проф. Г. Б. Поляка. – М. : ЮНИТИ, 2000.

29. Бюджетный федерализм : Российско-канадский проект «Федерализм в сотрудничестве». – 2-е изд. – М. : МОНФ,1998.

30. Бюджетный федерализм: проблемы, теория, опыт. – М. : Консорциум по вопросам прикладных экономических исследований,2001.

31. Валентей С. Д. Федерализм: российская история и российская реальность. – М. :Институт экономики РАН,1998.

32. Годин А. М., Подпорина И. В. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации. – М. : Дашков и Ко,2001.

33. Игудин А. Г. Региональная асимметрия в РФ и межбюджетные отношения в свете требований бюджетного федерализма / НИИФИ Минфина России. – М.,2001.

34. Лавров А. Развитие бюджетного федерализма // Федерализм. 2000. №3.

35. Лавров А., Литвак Дж., Сазерлэнд Д. Реформа межбюджетных отношений в России: Федерализм, создающий рынок // Вопросы экономики. 2001. №4.

36. Лавров А., Христенко В. Новый этап реформы межбюджетных отношений // Финансы. 1999. №2.

37. Лексин В. Н., Швецов А. Н. Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ // Вопросы экономики. 1998. №3.

38. Лексин В. Н., Швецов А. Н. Бюджет и межбюджетные отношения: Системная модернизация российской модели бюджетного федерализма. Концепция и рекомендации. – М. : ГУ ВШЭ, 1999.
39. Материалы семинара – совещания по проблемам совершенствова-ния межбюджетных отношений / под ред. С. Н. Хурсевича. – М., 2000.

40. Программы реформирования региональных финансов: первые результаты / под ред. А. М. Лаврова. – М. : Эдиториал УРСС, 2001.

41. Пчелинцев О. С., Минченко М. М. Как соединить в формуле для расчета трансфертов принципы выравнивания и стимулирования? // Финансы. 1998. №7.

42. Пчелинцев О. С., Минченко М. М. Региональные финансовые ресурсы в системе межбюджетных отношений // Финансы. 1999. №10.

43. Развитие межбюджетных отношений и реформирование региональных финансов / под ред. Е. В. Бушмина. – М. : Академия бюджета и казначейства, 2001.

44. Селиверстов В., Подпорина И., Игудин А и др. Формирование бюджетных и других финансовых ресурсов региональной политики для выравнивания региональной асимметрии // Региональная политика, направленная на сокращение социально-экономической и правовой асимметрии. Вып. 2. Новосибирск: Сибирское соглашение, 2000. С.120–194.

45. Трансферты (1994 – 2000 гг.), как это было и возможные перспективы : материалы практич. семинара для рук. фин. органов субъектов РФ (Сочи, 17 – 19 апреля 2000 г.). – М. : Академия бюджета и казначейства, 2000.

46. Федерализм : энциклопедический словарь / Ин-т экономики РАН. – М. : ИНФРА-М, 1997.

47. Федеральный бюджет и регионы: Опыт анализа финансовых потоков / Моск. центр ин-та «Восток-Запад»; рук. авт. кол. А. М. Лавров. –М.: Макс-пресс, 1999.

48. Христенко В. Б., Лавров А. М. Новая методика распределения трансфертов // Финансы. 2001. №3. С.3 – 7.

49. Христенко В. Б. Развитие бюджетного федерализма в России: итоги 1990-х годов и задачи на перспективу // Вопросы экономики. 2002. №2. С.4 – 18.

Соломко Ирина Михайловна

Тишутина Ольга Игоревна

БЮДЖЕТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В РФ


Учебное пособие
«Рекомендовано УМО по образованию в области финансов, учета

и мировой экономики в качестве учебного пособия для студентов,

обучающихся по специальности «Финансы и кредит»

 Хабаровская государственная академия экономики и права, 2006

1 Бюджетная система России : учебник для вузов / под ред. Г.Б. Поляка. М. : Юнити-Дана, 1999. С. 25.


2 Годин А. М., Подпорина И. В. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации : учебное пособие – М. : Изд. «Дашков и Ко», 2002. С. 193.


1   2   3   4   5   6   7   8


Учебный материал
© bib.convdocs.org
При копировании укажите ссылку.
обратиться к администрации