Гилева А.А. Формирование и использование общего бюджета Европейского Союза - файл n1.doc

Гилева А.А. Формирование и использование общего бюджета Европейского Союза
скачать (19674.5 kb.)
Доступные файлы (2):
n1.doc4937kb.18.05.2012 02:02скачать
n2.pdf19023kb.18.05.2012 02:02скачать

n1.doc

  1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   13

Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова

Экономический факультет Кафедра мировой экономики

На правах рукописи

04.2.01 1 5 793 5 "

ГИЛЁВА АННА АЛЕКСАНДРОВНА

Формирование и использование общего бюджета Европейского Союза

Специальность: 08.00.14 Мировая экономика

Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Научный руководитель - доктор экономических наук Потёмкин А.П.

Москва - 2011 г.

Оглавление


Введение

Актуальность темы исследования. Реализация Лиссабонской стратегии, которая подразумевает создание в Европейском Союзе самой динамичной в мире экономики, основанной на знаниях, способной к постоянному росту, обеспечивающей охрану окружающей среды и социальное сплочение народов государств-членов ЕС, стала одной из приоритетных задач развития Евросоюза в XXI веке.

Изучение влияния формирования и использования средств общего бюджета Европейского Союза на осуществление поставленных задач интеграционного развития ЕС представляется важной и актуальной темой научного исследования.

Исполнение Лиссабонской стратегии уже привело к появлению новых программ и проектов, требующих реализации на коммунитарном уровне путем финансирования из общего бюджета Европейского Союза. В бюджете Союза 2011 года впервые в истории интеграционного развития Евросоюза наибольшее финансирование получили расходы на устойчивое развитие (повышение конкурентоспособности и развитие регионов ЕС), составив 46% от общего объема бюджетных средств.

Структура и размер бюджета Европейского Союза претерпели значительные изменения в связи с эволюцией интеграционной стратегии Евросоюза. Так, если в 1950-х годах бюджеты ЕОУС, ЕЭС и Евратома обеспечивали финансирование преимущественно административных расходов, то с 1960-х годов бюджеты Европейских Сообществ в соответствии с целями интеграционного развития стали обеспечивать финансирование развития сельского хозяйства и проведение социальной политики. В настоящее время бюджет Европейского Союза направлен не на дотирование отраслей (исключение составляет только сельскохозяйственная политика), а на осуществление инновационной политики и финансирование программ, направленных на структурное выравнивание регионов.

При этом бюджет Союза является одним из инструментов вовлечения европейских государств в развитие интеграционных процессов в рамках ЕС. Бюджет Евросоюза, с одной стороны, стал инструментом финансирования экономического развития стран, которые «не дотягивали» до вступления во внутренний рынок и Экономический и валютный союз, а с другой стороны, являлся средством вовлечения экономически развитых государств- членов ЕС на более высокий этап интеграционного развития путем предоставления им целенаправленных поступлений из общего бюджета. В результате общий бюджет Европейского Союза ориентирован на обеспечение финансирования тех направлений, которые являются приоритетными с точки зрения коммунитарной стратегии Евросоюза. В то же время бюджет Союза не является классическим примером макроэкономического регулирования единого экономического пространства ЕС.

Бюджет Европейского Союза представляет собой централизованный фонд денежных средств для покрытия расходов Евросоюза и по экономическим и правовым основам отличается от национальных бюджетов. Бюджет ЕС ограничен в размере: в 2010 году бюджет Союза составил 1,04% валового национального дохода стран-членов Европейского Союза1.

В соответствии с правом ЕС бюджет Союза ограничен в размере и по основным характеристикам не сопоставим с бюджетами европейских государств. Регулирование бюджетной политики стран Европейского Союза не закреплено учредительными договорами. Это приводит к тому, что на уровне национальных государств-членов ЕС бюджетная политика обладает значительной автономией. Бюджетные ограничения по уровню государственного долга и бюджетного дефицита, применяемые для установления бюджетной дисциплины стран-членов Европейского Союза, являются единственным инструментом регулирования бюджетной политики на уровне Евросоюза.

Анализ европейского опыта формирования и использования общего бюджета приобретает актуальность для интеграционного развития стран Содружества независимых государств. Несмотря на то, что в настоящее время интеграционные объединения в рамках СНГ не имеют общий бюджет, по мере эволюции экономического сотрудничества, проведения совместной политики во многих отраслях общественной жизни, социального сплочения народов стран-членов Содружества использование опыта Европейского Союза по развитию и использованию общего бюджета может быть полезным.

Исследование вопроса также актуально с точки зрения расширения сотрудничества между Российской Федерацией и Европейским Союзом. Сегодня из бюджета ЕС финансируется ряд совместных программ и проектов в области межкультурного, межнационального, экологического взаимодействия, безопасности и т.д. В перспективе политическое и экономическое сближение России и Евросоюза в контексте общеевропейского процесса может привести к появлению новых статей финансирования в общем бюджете Европейского Союза.

Степень научной разработанности проблемы. Вопрос изучения формирования и использования бюджетных средств Европейского Союза, а также развития бюджета Евросоюза является малоизученным в отечественной научной литературе. Отечественные ученые изучали вопросы развития бюджетных отношений стран-членов ЕС в контексте развития европейской интеграции (В.О. Захаров, В. Гутник,

л

В.Г. Шемятенков), формирования бюджета Евросоюза в связи

с расширением Союза на восток (Д.В. Телегин2),.направлений использования бюджета Союза в контексте текущего мирового финансово-экономического кризиса (О.В. Буторина, эксперты Института мировой экономики и' международных отношений РАН3). Работы российских исследователей' затрагивают отдельные проблемы бюджетного взаимодействия государств- членов Европейского Союза.

В- зарубежной научной литературе исследования направлены на изучение бюджетной политики стран-членов Евросоюза и влияния бюджетных ограничений на проведение экономической политики государствами-членами ЕС (А. Аннет, О. Кальво-Гонзалес, X. Ендерляйн, Р. Риттер и другие4). При этом ряд работ посвящен анализу распределения средств бюджета Европейского Союза (И. Бетрончини, Г. Сиприани, А. де ла Фуенте, Р. Доменех, Н. Грезе, В. Гросс, М. Матилла), формирования, доходной и расходной части бюджета (Р. Болдвин, И. Бегг, Ч.Б. Бланкарт,

п

М.Бути, М. Нава, Дж. Фон Хаген, С. Виплосз), необходимости реформирования системы поступлений , средств в бюджет Союза (Ф. Найнеманн, Ф. Куше, Ф. Моль, С. Остерлох, Е. Рубио6), а также путей

трансформации бюджета Союза в среднесрочной и долгосрочной" перспективе (Р.'П. Инман, Дж. Раттсо, Дж. Пиетрас, Д.Л. Рубинфельд5).

Более подробный, анализ заявленной; проблематики, содержится^ в. официальных изданиях Европейского -Союза6, Европейской? комиссии7. Они. содержат анализ формирования и- исполнения» бюджета Союза, проведения бюджетной политики ЕС, а также ряд рекомендаций в области реформирования бюджета Союза.

Таким образом, в настоящее время в отечественной литературе отсутствует комплексный анализ вопроса формирования и распределения средств бюджета Союза с точки зрения интеграционного развития ЕС и особенностей проведения бюджетной политики Европейского Союза.

Целью работы является анализ процесса формирования и использования общего бюджета Европейского Союза в условиях эволюции европейской интеграции, а также выявления особенностей бюджетной системы Евросоюза.

В соответствии с поставленной целью, автор ставит следующие задачи:

- определить место бюджетной политики в экономическом устройстве ЕС;

Объектом диссертационного исследования является общий бюджет Союза и бюджетная политика Европейского Союза.

Предмет исследования - факторы, обусловившие формирование бюджета ЕС, а также основные направления поступления и распределения средств бюджета Союза.

Теоретическую и методологическую основу исследования составляют труды отечественных и зарубежных исследователей в области мировой экономики, бюджетной и валютной политики государств, международной экономической интеграции, а таюке научно-прикладные исследования в области изучения проблемы соотношения валютной и бюджетной политики государства, возможности проведения бюджетной политики и влияния бюджетных ограничений в условиях функционирования валютного союза.

Данные вопросы рассматриваются в работах известных отечественных экономистов В.А. Абросимова, В.В. Агеева, Л.И. Глухарева, С.И. Долгова, Н.С. Епифанова, В.А. Зубенко, К.К. Калачян, Е.А. Карагулян, М.А. Костюк, Ю.В. Мишальченко, Д. Сиджански, Т.М. Фадеевой, а также западных экономистов М. Араха, Ф. Агийон, А. Алесина, Р. Барро, Ч. Б л ан карт, А. Блиндер, М. Бути, Л. Калмфорс, В. Чари, Ф. Этро, А. Фатас, Дж. Гали,

Р. Хикс, А. Хайд, П. Масон, И. Михов, Д. Митрани, В. Оутс, Р. Перотти, Р. Солоу, П. Ванн ден Нурд.

В ходе проведения диссертационного исследования в зависимостиот характера разрабатываемых теоретических и практических задач в качестве инструментария использовались методы системного анализа и синтеза, ивент-анализ, контент-анализ, сравнительный анализ, проблемный анализ и прогностический анализ.

Информационную базу исследования составляют источники официального, общественного, оценочного происхождения и электронных средств массовой информации. Источники официального происхождения включают законодательные акты, соглашения, регламенты, а также межинституциональные соглашения ЕС. Источники общественного происхождения представлены результатами социологических опросов, проведенных Евробарометром. Источники оценочного происхождения представлены выступлениями премьер-министра Люксембурга Ж.Сантера, канцлера Германии А.Меркель, президента Франции Н.Саркози, Президента Европейского центрального банка Ж.-К. Трише, Президента Европейского Совета Х.В. Ромпея и других.

Также в диссертации были использованы ресурсы электронных средств массовой информации, опубликованные во всемирной информационной сети Интернет. Автором использовались сведения из официальных сайтов Комиссии ЕС, Совета ЕС, Парламента Европейского Союза, публикации, размещенные на официальных сайтах МВФ, ОЭСР, а также исследования Информационного центра Европейского Союза Института Европы РАН и ряда зарубежных исследовательских институтов (Ассоциация Европейских исследований, Центр изучения европейской политики, Центр исследования проблем европейского единства, Французский Научно-исследовательский центр перспектив развития международных отношений, Британский Центр европейских реформ).

Научная новизна проведенного в диссертационной работе исследования представлена следующими^ положениями и выводами.

конкурентоспособности, развитии инноваций государств-членов Евросоюза, в бюджете Европейского Союза появляются статьи расходов, направленные на выравнивание региональных и структурных диспропорций внутри ЕС, социально-экономическое развитие регионов, повышение качества образования и увеличения количества исследований, охрану окружающей среды, проведение совместной внешней политики государств-членов Евросоюза.

Практическая значимость результатов исследования заключается в возможности их использования в учебно-методической работе и при разработке учебных курсов по мировой экономике для студентов- экономистов экономического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова, МГИМО, РУДН и других вузов России, в том числе при подготовке дисциплин «Международная экономика», «Экономика зарубежных стран», «Современные критерии анализа региональной интеграции в Европе», ' «Мировые интеграционные процессы».

Исследование имеет практическую значимость для органов исполнительной власти Российской Федерации (прежде всего, для Министерства иностранных дел Российской Федерации, Министерства экономического развития Российской Федерации, Министерства регионального развития Российской Федерации), на которые возложена ответственность по разработке и осуществлению взаимодействия с Европейским Союзом и странами-членами Содружества независимых государств.

Апробация результатов исследования. Работа прошла апробацию на кафедре мировой экономики экономического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова.

Материалы диссертации были представлены автором на межвузовских конференциях «Международные отношения на рубеже веков» (г. Москва, 2005, 2007, 2010 годы), «Экономика, социология, право: новые вызовы

и перспективы» (г. Москва, 2010 год), «Актуальные проблемы глобальной экономики» (г. Москва, 2010 год).

Основные положения диссертации изложены автором в шести научных публикациях, в том числе в трех статьях в журналах из перечня российских рецензируемых научных журналов, определённого ВАК.

Структура диссертации обусловлена целью исследования. Работа изложена на 179 страницах основного текста, состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии, включающей 224 наименования, содержит 3 таблицы, 5 рисунков и 21 приложение.

Во введении характеризуются актуальность, степень научной разработанности проблемы, теоретическая и методологическая основа исследования, источники, определяются цель, задачи, объект и предмет исследования, обосновывается новизна исследования, характеризуется практическая значимость диссертационной работы. Основная часть состоит из трех глав. В заключении подводятся основные выводы исследования, делаются практические рекомендации.

Глава 1. Теоретические основы бюджетного устройства

Европейского Союза

Бюджет Европейского Союза является уникальным и не имеет аналогов в мире: его нельзя сравнить с бюджетом ни одной страны мира- или бюджетом международной организации. При проведении общей валютной политики, наличии единой валюты стран Еврозоны бюджетная политика ЕС ограничена и не является инструментом макроэкономического регулирования.

В первой главе диссертационного исследования рассматриваются место бюджетной политики в экономическом устройстве Европейского Союза, основные принципы построения бюджетной системы Евросоюза, изучается структура общего бюджета Союза, а также механизм его разработки и исполнения.

1.1. Место бюджетной политики в экономическом устройстве

Европейского Союза

Экономическая политика Европейского Союза представляет собой действия органов Союза в области управления экономическими процессами интеграционного объединения в соответствии с целями, задачами и интересами Евросоюза.

Если экономическая политика государства, как правило, включает в себя институциональную, структурную, инвестиционную, денежно- кредитную, социальную, внешнеэкономическую, научно-техническую, налоговую и бюджетную политику, то в Евросоюзе - объединении двадцати семи европейских государств - на коммунитарном уровне происходит регулирование некоторых из указанных направлений, при этом большая половина приходится на регулирование со стороны стран-членов ЕС.

Согласно структуре организации почти любой страны мира, принято выделять валютную • и бюджетную политику, которые являются неотъемлемыми составляющими экономической, политики государства. Правительство государства вправе применять инструменты как валютной, так и бюджетной политики, а в некоторых случаях, например, во время экономических «шоков», инструменты обеих политик.

Основным направлением экономической политики Европейского Союза является проведение валютной политики7 12 посредством Экономического и валютного союза, регулирование бюджетной политики стран-членов ЕС на коммунитарном уровне учредительными договорами Союза не предусмотрено.

Для определения эффективности существующего экономического устройства Евросоюза обратимся к изучению роли бюджетной и валютной политики в обществе и в валютном союзе, в частности.

Бюджетная политика стала восприниматься как эффективный инструмент финансового менеджмента начиная с 1950-1960-х годов. До этого времени в классических экономических моделях бюджетной политике отводилась второстепенная роль по сравнению с валютной политикой, так как считалось, что применение инструментов бюджетной политики приводит к повышению уровня инфляции.

С 1950-х годов в связи с развитием кейнсианской модели стали

появляться труды экономистов и ученых, доказывающих, что в случае

1 ^

«ловушки ликвидности» валютная политика становится неэффективной, в связи с чем бюджетная политика, способная оказывать воздействие на величину совокупного спроса и потребительские расходы, остается единственным инструментом поддержания экономической активности.

В научной литературе начала 1970-х годов изучаются кратковременные и долговременные эффекты от проведения бюджетной политики. Исследование американских экономистов A.C. Блиндера и А. Солоу 1973 года8 показало, что в долгосрочной перспективе на улучшение

У*

показателей уровня процентной ставки и .размера капитала может повлиять только увеличение финансирования государственного долга.

С середины 1970-х годов роль бюджетной политики как инструмента стабилизации экономики стала подвергаться сомнению. Например, в докладе американского экономиста Р. Барро9 указывается, что при государственном дефиците население страны, в ожидании повышения налогов, начинает увеличивать сбережения.

Американские экономисты Т.Дж. Сарджент и Н.Т. Вэллейс в 1981 году снова доказали преимущественное значение применения инструментов бюджетной, политики по сравнению- с инструментами валютной политики. Они полагали, что «бюджетная политика является первой»10, однако валютная политика может оказывать влияние на уровень инфляции, что может в свою очередь ограничить бюджетную политику.

Экономисты из Нидерландов P.M. Биитсма и A.JI. Бовенберг в 1998 году при исследовании взаимодействия валютной и бюджетной политики в условиях валютного союза пришли к выводу, что координация (или централизация) бюджетной политики может способствовать установлению дисциплины в проведении макроэкономической политики странами-членами ЭВС, при этом децентрализация приведет к инфляционной тенденции и чрезмерному потреблению общественных товаров.11

Группа итальянских ученых В.А. Мускатели, П. Тирелли и К. Трекрочи в начале XXI века поставили под вопрос взаимное влияние бюджетной и валютной политики, им также не удалось установить влияние бюджетного дефицита на инфляционный шок.12

Исследование нидерландских экономистов Р. Биитсма и X. Дженсен «Взаимодействие валютной и бюджетной политики в микро-модели валютного союза»13, проведенное рамках неокейнсианской традиции в 2002 году под руководством Европейского центрального банка, показало, что в условиях существования валютного союза и единой валютной политики государства-члены при проведении автономной бюджетной политики будут руководствоваться скорее национальными интересами, нежели интересами интеграционного объединения.

Итак, из рассмотренных концепций видно, что в валютном союзе возможно проведение государствами-членами самостоятельной бюджетной политики при установлении определенных ограничений на уровне ЕС.

В настоящее время валютная политика стран зоны евро остается в руках Европейского Союза. Но современный бюджет Союза не является инструментом валютной стабилизационной политики. Теоретически отчисления в виде определенного процента от ВНП14 стран могут служить стабилизационным механизмом при ассиметричных шоках (отчисления государства при экономических трудностях могут быть сокращены, а отчисления из союзного бюджета остаться на прежнем уровне, либо даже увеличены). Но данный бюджетный механизм не может работать в отношении ЕС, в основном из-за небольшого размера бюджета Союза.

При этом страны, отказавшиеся от введения единой валюты, либо еще не вошедшие в Еврозону, могут проводить независимую денежно-кредитную политику, в связи с чем способны нейтрализовать ассиметричные шоки с помощью мер валютной политики. Например, Банк Англии проводит политику, которая значительно отличается от политики Европейского

центрального банка. Так, если в 2005 году Банк Англии поддерживал ставку

21 22 рефинансирования на уровне 4,25 — 4,5%, то ЕЦБ - 2,0% . В результате

Банку Англии удавалось активно воздействовать на потребительский спрос

и экономическую активность в целом.

Однако, как показали исследования начала XXI века, введение единой европейской валюты вовсе не означает ослабление стабилизационной роли бюджетной политики. Первыми сделали подобное заключение испанские экономисты Дж. Гали и Р. Перотти15, придя к выводу, что политика, усиливающая циклические колебания, проводимая до Маастрихтского договора, оказала влияние на антицикличный характер бюджетной политики Евросоюза после 1991 года, при этом Пакт стабильности и экономического роста не ослабляет стабилизационную роль бюджетной политики.

Португальские профессоры экономики А. Фатас и И. Михов16подтвердили, что ограничения Пакта смягчили влияние различных факторов, при этом искажения применения инструментов бюджетной политики не произошло. В исследовании «Евро и бюджетная политика» А. Фатас и И. Михов пришли к заключению, что «опасения, что бюджетная политика станет менее дисциплинированной в связи с неспособностью правительств при отсутствии национальной валюты интренализировать потери от «плохой» бюджетной политики - не подтвердились»" . Им удалось сделать вывод, что бюджетная политика Евросоюза носит более проциклический характер по сравнению с' США, но в то же время в Еврозоне наблюдается большее влияние автоматических стабилизаторов, а европейская экономика подвергается меньшим воздействиям со стороны экзогенных изменений17.

В последнее полтора десятилетия появился ряд работ европейских и американских ученых, направленных на изучение взаимосвязи экономических циклов Еврозоны и экономических циклов стран Европейского Союза. Так, например, экономисты Жанг и Фатас в 1997 году пришли к заключению, что во время Европейской валютной системы в 1980 - 1990-х годах экономические циклы стран-участниц ЕС стали более скоординированными18, таким образом, развитие валютной интеграции приводит к появлению взаимозависимости экономических циклов стран. Исследователь из Университета Бонна И. Трайстару показала, что экономические циклы стран Еврозоны и Европейского Союза в целом усилились, но в основном между 15 странами ЕС (до расширения),

а экономические циклы с вновь вступившими странами Центральной

28

и Восточной Европы еще не скоординированы .

Вопрос о необходимости бюджетной политики как инструмента макроэкономической стабилизации весьма спорен. На теоретическом уровне ведется спор между (нео)кейнсианцами и (нео)классиками.

Первые утверждают, что при рецессии правительству следует увеличивать расходы и снижать налоговое бремя. Таким образом, в соответствии с кейнсианской парадигмой, бюджетная политика должна быть контрциклической. Контрциклическая бюджетная политика заключается в целенаправленном сглаживании колебаний бюджетных показателей на фазах цикла путем формирования бюджетного профицита на фазе экономического подъема и увеличения государственных расходов и заимствований на фазе экономического спада (целенаправленное воздействие на экономику).

Вторые полагают, что бюджетная политика должна быть в течение цикла нейтральной (правительственные расходы должны быть стабильными) и может повлиять на объем выпуска продукции, если будет наблюдаться негибкость цен, которые послужат установлению бюджетных ограничений и/или приведут к рыночному несовершенству. Таким образом, бюджетная политика должна быть проциклической. При проциклической бюджетной политике, в отличие от контрциклической, на фазе экономического подъема государственные расходы возрастают, а на фазе спада - снижаются, что предполагает фактический отказ от стимулирующего воздействия на экономику (применение инструментов проциклической политики означает, что экономическая система государства обладает способностью абсорбировать шоки и стабилизироваться без внешнего воздействия).

До введения норматива дефицита государственного бюджета и государственного долга (1992 год) политика стран Евросоюза могла быть контрциклической, однако с введением данных нормативов страны Европейского Союза были вынуждены снижать бюджетные расходы и стали не в состоянии увеличивать заимствования, в связи с чем бюджетная политика стран ЕС приобрела проциклический характер, что может увеличивать амплитуду колебаний экономической системы.

В этой связи Экономический и валютный союз следует рассматривать как институт валютного регулирования, где бюджетная политика стран- членов должна оказывать поддержку Европейскому центральному банку.

Подводя итог вышесказанному, обозначим причины целесообразности координации бюджетной политики в условиях валютного союза:

  1. Без скоординированной бюджетной политики невозможно достичь ценовой стабильности, что, в свою очередь, является основной задачей валютной политики.

  2. Без долгосрочного планирования процентных ставок невозможно достичь положительных результатов бюджетной политики; что является определяющим показателем для инвестиций и экономического роста.

  3. Как показывает практика, высокий уровень бюджетного дефицита и государственного долга оказывают влияние на политику финансового правительства, которое пытается снизить ставку рефинансирования или, в крайних случаях, напрямую финансировать государственный долг. В случае, если подобным мерам не оказывается сопротивления, не достигается ценовая стабильность.

  4. При создании валютного союза возникает единый рынок финансового капитала. Это означает, что при высоком бюджетном дефиците или уровне государственного долга можно использовать финансовые ресурсы другого государства. Такая ситуация приведет к повышению процентных ставок не только в одной стране, но и во всех государствах союза - страна с дефицитным бюджетом может вызвать негативные внешние эффекты для других членов валютного союза.

  5. В странах ЭВС, применяющих единую валюту евро, единый курс обмена валюты более не может быть инструментом, способствующим росту внешней конкуренции. В валютном союзе довольно сложно восстановить конкурентоспособность на внешних рынках: необходимы постоянные расходы, контроль над ценами, либо увеличение производительности. Только применением общих инструментов денежно-кредитной и бюджетной политики возможно урегулировать ситуацию.

  6. Место евро в качестве международной валюты, способной соревноваться с долларом США, подвергается сомнению, особенно со стороны игроков на международных финансовых рынках, которые пытаются доказать, что бюджетная политика ЕС не* является устойчивой . Это может «подкосить» право Экономического и валютного союза на прибыль, получаемую: от выпуска денег, и отразиться« на- поддержании высокого уровня реальных процентных ставок.

Доводы о необходимости координации бюджетной политики в рамках валютного союза? можно перечислять - еще долго. Однако, как утверждали экономисты;Гарвардского университета, бюджетная; политика не может быть

■ ■ • „ „30

вытеснена валютной политикои .

В связи с изложенным, можно сделать вывод, что бюджетная политика занимает довольно скромную роль в экономической политике ЕС при том, что в соответствии с рассмотренными исследованиями европейских и американских научных деятелей, ее роль и место целесообразно: увеличивать.

Для обеспечения успешного функционирования Экономического и валютного союза необходимо проведение валютной и бюджетной политики ЕС в едином направлении с учетом экономического положения отдельно взятого государства-члена Евросоюза.

1.2. Принципы построения бюджетной системы Европейского Союза

Бюджетная система Европейского Союза .— совокупность всех бюджетов Евросоюза, включая экономические отношения институтов, ЕС и стран-членов по координации основных;, направлений бюджетной политики.

Бюджетная система Евросоюза является двухуровневой.

Первый уровень - это общий бюджет Европейского Союза;

а 1

Бюджет Союза как экономическая категория представляет собой централизованный фонд денежных средств для покрытия расходов ЕС, а как общественная категория - совокупность экономических отношений, которые возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованных денежных фондов для осуществления общих задач и выполнения функций соответствующих органов власти.

Бюджет Евросоюза в соответствии с регламентом Совета от 25 июня 2002 года № 1605/200219 стоится на таких принципах, как:

Второй уровень бюджетной системы ЕС - бюджеты национальных государств, которые представляют собой фонд денежных средств для решения общенациональных задач.

Бюджеты государств-членов Евросоюза строятся на тех же принципах, что и бюджет Союза, за исключением принципа равновесия. Государственные бюджеты государств-членов ЕС могут быть несбалансированными (возможен бюджетный дефицит или профицит), также для покрытия бюджетного дефицита возможны заимствования, в то время как в бюджете Евросоюза заимствования не предусмотрены (см. приложение № 1 диссертации).

При сравнительном анализе общего бюджета Европейского Союза с государственными бюджетами государств-членов ЕС были выбраны бюджеты трех европейских государств, обладающих разным экономическим потенциалом, - Германии (как наиболее экономическим сильного государства, являющегося одним из основателей интеграционных объединений 1950-х годов), Испании (как страны, вступившей в ЕС до приятия Маастрихтского договора 1992 года и столкнувшейся с серьезными трудностями экономического развития в связи с текущим мировым финансово-экономическим кризисом) и Словении (как государства Восточной Европы, присоединившегося к ЕС в начале XXI века и использующего в качестве национальной валюты евро).

В соответствии с принципами устройства бюджетной системы Евросоюза бюджетная политика ЕС также является двухуровневой.

Бюджетная политика на уровне Европейского Союза - это комплекс мер институтов ЕС по формированию и исполнению бюджета Союза, а также регулированию бюджетной стратегии государств-членов Евросоюза. Бюджетная политика Европейского Союза представляет собой процесс многостороннего взаимодействия, который основан на бюджетных правилах, разработанных для того, чтобы обеспечить взаимосвязь бюджетной политики стран-членов зоны евро с бюджетной политикой Союза.

При проведении бюджетной политики Евросоюз не выполняет всех функций, которые заложены в основах государственного устройства. На уровне Европейского Союза не предусмотрено проведение общей фискальной политики , она остается в руках государств-членов интеграционного объединения. На уровне Евросоюза решаются лишь некоторые задачи бюджетирования20 путем установления бюджетных ограничений, речь о которых пойдет ниже.

Бюджетная политика стран-членов Европейского Союза — совокупность мероприятий правительств государств-членов ЕС по созданию оптимальных условий для реализации государством своих функций через бюджет в контексте проводимой финансовой политики государства.

На уровне национальных государств бюджетная политика обладает значительной автономией от Европейского Союза: правительства стран ЕС могут самостоятельно выбирать направление бюджетной политики и распоряжаться бюджетными средствами.

Однако бюджетная политика стран-членов Евросоюза ограничена требованиями уровня государственного долга и бюджетного дефицита, зафиксированными в Маастрихтском договоре 1992 года и Пакте стабильности* и экономического роста 1997 года.

В статье 126 Договора о функционировании Европейского Союза, подписанного в Риме 25 марта 1957 года21, определено, что государства- члены ЕС должны избегать чрезмерного бюджетного дефицита. Комиссия ЕС проверяет соблюдение бюджетной дисциплины,, то есть," наблюдает за развитием бюджетной ситуации и размером публичного долга в государствах-членах с целью выявления явных ошибок. Для проверки соблюдения бюджетной дисциплины применяются два критерия:

37

бюджетным дефицитом и валовым внутренним продуктом контрольную величину. Бюджетный дефицит стран ЕС согласно статье 1 Протокола

то

о процедуре в отношении чрезмерных дефицитов не должен превышать 3% ;

- 39 40

В случае, если государство-член не отвечает требованиям критерия(ев), согласно пункту 3 статьи 126 Договора о функционировании Европейского Союза Комиссия подготавливает доклад, где изучается размер бюджетного дефицита, а также проводится оценка других факторов (экономическое и бюджетное положение государства-члена в среднесрочной перспективе). Заключение по докладу дает Экономический и финансовый комитет23.

Важно отметить, что со вступлением в силу Лиссабонского договора, подписанного лидерами двадцати семи государств-членов ЕС на саммите Евросоюза в столице Португалии 13 декабря 2007 года и внесшего изменения в Договор о Европейском Союзе (Маастрихтский договор, 1992 год), Договор об учреждении Европейского экономического сообщества (Римский договор, 1957 год) и Договор об учреждении Европейского Сообщества по атомной энергии (Римский договор, 1957 год), в процедуру принятия решения о существовании бюджетного дефицита стали вовлекаться государства, в отношении которых готовится доклад. Страны высказывают Совету замечания по принятым решениям, эти замечания учитываются при подготовке заключительного документа24.

В случае принятия решения о существовании чрезмерного бюджетного дефицита Совет принимает рекомендации для государства-члена. Рекомендации не предаются гласности, если в течение установленного срока предприняты результативные действия. В противном случае, Совет может решить о применении или усилении одной или нескольких бюджетных процедур: потребовать от государства-члена публиковать информацию перед выпуском облигаций и ценных бумаг и/или предложить Европейскому инвестиционному банку пересмотреть политику предоставления займов в отношении соответствующего государства-члена и/или потребовать, чтобы государство-член предоставило Союзу беспроцентный вклад подходящих размеров до того момента, пока, по мнению Совета, чрезмерный дефицит не будет исправлен и/или наложить штрафы.

Если положения об ограничении уровня бюджетного дефицита и государственного долга Маастрихтского договора являлись требованиями, предъявляемыми для государств, вступающих в Экономический и валютный союз, то положения Пакта стабильности и экономического роста закрепили бюджетные ограничения в качестве постоянных требований, предъявляемых к странам Еврозоны. Пакт детализировал основные положения Маастрихтского договора и установил более конкретные правила для обеспечения бюджетной дисциплины. В Пакте предусмотрено изменение в области стимулирования бюджетной дисциплины. Так, если в Маастрихтском договоре прописана цель «укрепления надзора за бюджетной политикой и надзора за экономической политикой»25, то в Пакте стабильности и экономического, роста предусмотрено создание механизма раннего реагирования с помощью применения превентивных мер и определения бюджетных планов на среднесрочную перспективу.

С введением Пакта к инструментам координации бюджетной политики стран-членов Евросоюза стали относиться: разработка программ стабильности (для стран-участниц зоны евро) и программ конвергенции с указанием прогнозных значений бюджетных показателей (для стран, которые не перешли к использованию евро). В исследовании итальянских экономистов Р. Глинелли и С. Момиглиано26 подчеркивается, что с введением бюджетных ограничений обязанности государств были закреплены законодательно, так как для эффективного экономического развития любому государству необходимо придерживаться бюджетных ограничений.

Однако странам ЕС не удается следовать заявленным критериям бюджетного дефицита. Если обратиться к статистике, то период до Маастрихтского договора был более благоприятным по показателям

бюджетной политики по сравнению с серединой 1990-х годов. В 1977 году средний показатель уровня государственного долга в двенадцати, государствах ЕС27 был равен 31% ВВП, а в, 1997 году - 75,4% ВВП, в том числе в.Германии произошло увеличение с 28,6% до 61%, во Франции с 20,1% до 59,3%, в Италии с 56,4% до 120,2% соответственно28.

Анализ, отраженный в приложениях № 2 и 3 настоящей диссертации, показывает, что к числу стран Еврозоны, соблюдающих требования бюджетных ограничений по уровню государственного долга и бюджетному дефициту в период с 1997 по 2009 годы, можно отнести Люксембург и Финляндию. Другие страны зоны евро требования не соблюдают, наибольшие отклонения по соблюдению показателей у Греции.

Изучая средние показатели по уровню государственного долга и дефицита бюджета стран Еврозоны и стран Европейского Союза (см. приложения № 4 и 5 диссертации), мы пришли к заключению, что страны Еврозоны нарушают бюджетную дисциплину больше по сравнению со странами, не входящими в ЭВС. Например, в 2003 году уровень государственного долга стран зоны евро составил 69,1% ВВП, в то время как в среднем по странам ЕС показатель равнялся 61,8% ВВП. При этом бюджетный дефицит по обеим группам стран составил 3,1% ВВП.

В первые годы существования ЭВС отдельным странам благодаря сокращению государственных расходов удалось, стабилизировать ситуацию, однако три крупнейших государства — Германия, Франция и Италия — столкнулись с бюджетным дефицитом.

В этой связи в научном сообществе началась дискуссия относительно актуальности положений Пакта стабильности и экономического роста. Критики Пакта утверждали, что «нумерология»29 Пакта не имеет никакого

обоснования и смысла, в связи с чем разрабатывали собственные принципы построения бюджетных ограничений.

В соответствии с представлениями экономистов Г. Копитса ' и С. Сыманского бюджетные правила должны быть простыми, понятными, логичными и универсальными, должны обеспечивать эффективный мониторинг и подразумевать возможность их исполнения' в срок30. Директор Генерального директората по экономике и финансам Европейской комиссии, известный экономист М. Бути и сотрудник ОЭСР, нидерландский экономист П. Ван ден Нурд указывали на необходимость следования следующим критериям при установлении общих бюджетных ограничений для стран Европейского Союза: соблюдение принципа субсидиарности (бюджетные правила должны быть максимально нейтральными в отношении социальных предпочтений европейских государств), создание универсальных правил, принимающих во внимание экономическое положение.государства.31

Осенью 2004 года вопрос о модификации Пакта стабильности и экономического роста перешел в практическую плоскость, среди основных направлений реформирования стали совершенствование механизмов применения Пакта и увязка его положений с Лиссабонской стратегией32.

В марте 2005 года на встрече Министров финансов глав-государств ЕС достигнута договоренность о реформировании Пакта стабильности и экономического роста. Новый документ содержал ряд уточнений о достижении показателей бюджетных ограничений в среднесрочной перспективе и значениях, применяемых при оценке бюджетной сферы государства-участника.

Кроме того, были внесены изменения в применение процедуры чрезмерных бюджетных дефицитов. Процедура была несколько смягчена,

добавлена спецификация, пункты договора, освобождающие стран-членов от ответственности, сделаны более прозрачными. Также введена новая мера дисциплинарного характера в виде графика сокращения бюджетного дефицита, расширен перечень исключительных обстоятельств, которые могут быть приняты во внимание при нарушении бюджетной дисциплины.

Европейская комиссия, Европейский парламент и правительства ряда стран-членов Евросоюза (прежде всего, Германия, Франция и Испания) одобрили реформирование Пакта, полагая, что с его помощью возможно достичь экономического роста. Но изменения также подверглись критике со многих сторон, включая ЕЦБ и Центральный банк Германии, и были восприняты как попытка ослабить ограничения, налагающиеся на государства.

Например, проведя исследование показателей бюджетного дефицита в странах-членах ЕС в период с 1992 по 2007 года, французский экономист

52

М.П. Рибейро приходит к заключению, что введение бюджетных ограничений не оказало существенного воздействия на уровень бюджетных дефицитов стран-членов Союза. При этом в целом уровень бюджетного дефицита в странах ЕС снизился. К подобным заключениям приходят экономист и политик М. Бути и директор подразделения Европейской комиссии по банковским и финансовым объединениям и экономист

53

М. Нава , которые сделали вывод, что страны, не вступившие в зону евро (Великобритания, Дания, Швеция), в этот период имели более благоприятные значения уровня бюджетного дефицита, нежели страны, принявшие евро.

Американские экономисты В.В. Чари и П.Дж. Кеоэ33 пришли к выводу, что необходимость установления бюджетных ограничений в Валютном союзе существует только в случае строго контроля за их исполнением со стороны Союза.

При этом следует отметить, что с точки зрения экономической теории введение бюджетных ограничений оправдано, так как большой бюджетный дефицит приводит к росту государственного долга и может вызвать ускорение инфляции. Кроме того, высокий уровень государственного долга в долгосрочной перспективе приводит к уменьшению экономического роста (например, исследование французского экономиста Г. Сейнт-Паул34).

Исходя из сказанного, следует сделать вывод, что европейский бюджет не выполняет регулирующую функцию (манипулирование доходами и расходами из бюджета с целью поддержания экономики на уровне полной занятости ресурсов), в связи с чем бюджет Европейского Союза не может являться регулирующим экономику рычагом.

При этом на уровне Евросоюза также не происходит регулирования общеевропейских долговых обязательств, в связи с чем бюджетная политика является ограниченной по своим функциям.

Таким образом, бюджет Союза не является классическим инструментом макроэкономического регулирования национальных бюджетов стран-членов ЕС и бюджетная политика Европейского Союза занимает незначительную роль в экономическом устройстве Евросоюза и не выполняет функции макроэкономического регулирования на европейском пространстве.

На общеевропейском уровне происходит аккумулирование денежных средств в виде поступлений от взносов стран-членов и ряда налогов и последующее их перераспределение в соответствии с нуждами Союза.

1.3. Структура доходов и расходов бюджета Европейского Союза

Размер бюджета ЕС ограничен в размере, хотя имеется тенденция увеличения размера бюджета: если в 1957 году при образовании ЕЭС бюджет интеграционного объединения составлял 80 млн. евро, после 1965 года он был значительно увеличен в размере, а в 2010 году составил уже 141,5 млрд. евро.

В сравнении, бюджет Германии на 2010 года составит 239,6 млрд евро в доходах и 325,4 млрд евро в расходах, Испании 115,597 млрд евро в доходах и 146,960 млрд евро в расходах, Словении - 15,286 млрд евро в доходах и 17,346 млрд евро в расходах (см. приложение № 1 к диссертации).

Таким образом, размер бюджета Европейского Союза сопоставим с бюджетом Испании. Однако при этом в 2010 году бюджет ЕС составил всего 1,04% валового национального дохода стран Союза. Для сравнения, федеральный бюджет Соединенных Штатов Америки равен порядка 20% ВВП США, в Канаде - 18% ВВП государства. В среднем по странам Европейского Союза национальные бюджеты равны 48% национального дохода.35 Бюджет Германии и Испании составляет 40% ВВП государства, Словении - 44% ВВП страны.

Бюджет Европейского Союза имеет следующую структуру:

1. Сводная ведомость доходов и расходов, которая состоит из таких сведений, как:

и доход в течение года;

и предыдущего финансового года;

2. Отдельные разделы, подразделенные на сметы доходов и расходов для каждого института Европейского Союза (в соответствии со структурой, предусмотренной для сводной ведомости доходов и расходов).

Доходы и расходы бюджета Европейского Союза ограничены:

В Европейском Союзе предусмотрено два механизма формирования бюджета:

Многолетний финансовый рамочный план и ежегодный бюджет Союза составляются в единой валюте - евро.

Понятие «многолетнего финансового рамочного плана» впервые введено Лиссабонским договором, хотя в европейской практике многолетнее финансовое планирование применялось с 1988 года.

Многолетний финансовый рамочный план составляется на период не менее пяти лет и призван обеспечивать упорядоченное изменение расходов ЕС в пределах его собственных ресурсов. Финансовый рамочный план фиксирует суммы ежегодных потоков, ассигнований на обязательства по категории расходов и ежегодного потолка ассигнований на платежи. Финансовый рамочный план может предусматривать любые иные положения для осуществления эффективной ежегодной бюджетной процедуры .

В настоящее время действует финансовый рамочный план на семилетнюю перспективу на 2007 - 2013 годы (см. приложение № 6 к диссертации). План одобрен странами-членами Европейского Союза в декабре 2005 года и принят 17 мая 2006 года, когда Европейский парламент, Комиссия и Совет подписали межинституциональное соглашение36.

Механизм многолетнего финансового планирования сравнительно недавно стал применяться в финансовом менеджменте. Так, например, в Германии механизм стал применяться в начале XXI века и предполагает разработку финансового плана государства на 4 года. Испания и Словения данный механизм финансового планирования не используют.

Теперь остановимся на рассмотрении основных показателей ежегодного бюджета Европейского Союза. Обязательным условием является то, что ежегодный бюджет Союза должен соблюдать многолетний ежегодный финансовый план.

При составлении ежегодного бюджета Союза руководствуются тем, что финансовый год начинается 1 января и заканчивается 31 декабря.

Неиспользованные до конца финансового года ассигнования из бюджета Союза (кроме ассигнований, относящихся к расходам на содержание персонала) могут переноситься на другой период продолжительностью не более одного следующего за ним финансового года.

На уровне национальных государств Евросоюза разрабатываются собственные бюджеты, которые не зависят от программ, реализуемых на уровне бюджета Союза; бюджеты стран ЕС ограничены только бюджетными ограничениями, речь о которых шла в параграфе 1.2 настоящей диссертации.

Остановимся на рассмотрении доходов и расходов бюджета Евросоюза.

Если под государственными доходами принято принимать текущие денежные и имущественные переводы средств из частного сектора в государственную казну, то в случае Европейского Союза (принимая во внимание, что Союз объединяет двадцать семь государств, находящихся на довольно высокой степени интеграции) доходы представляют собой централизованные финансовые ресурсы Союза для выполнения его функций.

Политика доходов, в соответствии с экономической теорией, должна быть направлена на сбор средств в целях формирования фонда денежных средств, с помощью которого можно осуществлять воздействие на макроэкономическое равновесие. При этом в случае ЕС происходит финансирование из общего бюджета тех направлений, которые являются наиболее приемлемыми с политической точки зрения, а не с точки зрения воздействия на макроэкономическое равновесие.

В соответствии со статьей 310 Договора о функционировании Европейского Союза37, все расходы Союза должны предусматриваться на каждый финансовый год и включаться в бюджет, при этом бюджет должен быть сбалансированным в доходах и в расходах.

Для достижения совместных целей Евросоюз наделяет себя средствами. Бюджет Союза в полном объеме финансируется за счет собственных ресурсов38. Еще при подписании Римского договора 1957 года учредители европейского интеграционного объединения решили, что бюджет интеграционной структуры, которая в настоящее время именуется Европейским Союзом, должен иметь независимое финансирование: «Союз достигает свои цели надлежащими средствами»39.

Источники доходов определяет Совет. В рамках законодательной процедуры допускается вводить новые категории собственных ресурсов или отменять какую-либо из существующих категорий. Данное решение вступает в силу только после одобрения государствами-членами ЕС.

В соответствии с Решением Совета от 7 июля 2007 года № 2007/43 6/ЕС

62

ресурсы Европейского Союза включают два основных источника:

предусматривает поступление средств в союзный бюджет по трем основным направлениям (более подробно см. приложение № 7 диссертации):

1. Поступления от так называемых «традиционных собственных ресурсов», которые в настоящее время обеспечивают порядка 12% поступлений в союзный бюджет и складываются из:

Также весьма незначительную часть поступлений в бюджет составляют средства, не относящиеся к «собственным ресурсам» Союза: к их числу можно отнести уплату налогов и другие вычеты из заработной платы служащих Евросоюза, банковский процент, взносы государств, не являющихся членами ЕС, в реализацию европейских программ, возврат неиспользованных средств, проценты по- несвоевременным выплатам и другое. Данные средства также включаются в общий бюджет ЕС и составляют, как правило, менее 1% бюджета Союза.

В 2010 году больше всего средств в бюджет Союза поступило от Германии (23,7 млрд евро), Франции (20,3 млрд евро) и Италии (16,2 млрд евро), Великобритании (13,2 млрд евро) и Испании (11,3 млрд евро)40.

«Собственные ресурсы» являются надежным источником дохода, так как государства-члены ЕС не могут отклониться от перечисления указанных средств в бюджет Союза.

Система собственных ресурсов основана на следующих принципах:

Итак, в структуре системы «собственных ресурсов» предусмотрены налоговые поступления, которые составляют порядка 23% средств бюджета Союза, в то время как в бюджетах Германии, Испании и Словении налоговые поступления составляют от 80 до 90% бюджетных средств.

Таким образом, налоговые взносы в бюджет Союза складываются из доходов от «традиционных собственных ресурсов» и НДС. Порядка 80% средств бюджета Европейского Союза составляют неналоговые поступления в виде взносов стран-членов Европейского Союза


.


1ЖЬ: http://ec.europa.eu/budget/budget_detail/current_year_en.htm 38

Структура бюджетов, государств-членов- Европейского- Союза* предусматривает такие налоги, как подоходный налог на физических лиц (более 1/3 всех поступлений в бюджет), налог на' корпорации (порядка 20% * доходов* бюджета), налог на добавленную стоимость (15% бюджета), а также промысловый; поземельный, автомобильный налоги, налог на имущество, таможенные пошлины, акцизы и прочие.

Таким образом, по структуре налоговых взносов .бюджет Союза также отличается от бюджетов рассматриваемых европейских государств.

Основные направления расходной части бюджета определяются многолетним финансовым рамочным планом.

Расходы институтов Европейского Союза определяются ежегодно в бюджете Союза. В соответствии со статьей 316 Договора о функционировании Европейского Союза расходы Европейского парламента, Европейского совета и Совета, Комиссии, а также Суда Европейского Союза предусматриваются для каждого из них в отдельных частях бюджета, без ущерба специальному режиму для некоторых совместных расходов.

В соответствии со статьей 310 Договора о функционировании Европейского Союза41 осуществление расходов, включенных в бюджет, требует предварительного принятия юридически-обязательного акта Союза, который создает правовою основу совершения бюджетных расходов.

До вступления в силу Лиссабонского договора в 2009 году, расходы -

Евросоюза были разделены на обязательные и необязательные , однако сейчас все расходы Евросоюза являются в равной степени обязательными.

В многолетнем рамочном плане Евросоюза предусмотрена следующая классификация расходов ЕС:


Основные направления финансирования из бюджета Союза в соответствии с Многолетним финансовым рамочным планом на 2007 - 2013 годы (см. приложение № 6 к данной диссертации) отражены на рисунке № 1.

Рисунок № 1.




административные расходы 5,77%

ЕС как глобальный игрок 5,73%

сельскохозяйственная политика 33,94%

развитие сельскохозяйственных

политика сближения 35,67%

конкурентоспособность и занятость 8,58%

регионов 9,06%
Основные направления финансирования из бюджета Союза (в % от общего бюджета Союза)42

гра>кданство, включая культуру, СМИ, общественное здоровье и защиту потребителей 0,48%
Таким образом, основная часть расходов бюджета Союза содержит

СП

трансфертные расходы и лишь порядка 6% затрат приходится на трансформационные расходы43.

Состав расходов бюджета ЕС в значительной степени отличается от бюджетов европейских государств (см. приложение № 1 диссертации), что отражено в рисунке № 2.

Рисунок № 2.


расходы на внутреннюю безопасность, оборону и международную деятельность
Сравнительный анализ бюджета ЕС с бюджетами Германии, Испании и Словении по основным направлениям финансирования (в % от общего объема финансирования)44




расходы на расходы на расходы на расходы на

стимулирование финансовую и исследования, социальное

развития экономики административную науку, образование обеспечение

и регионов деятельност и культур


у


I Общий бюджет Европейского Союза I Государственный бюджет Испании

Государственный бюджет Словени


и


Существуют следующие различия в направлениях финансирования бюджета Союза с бюджетами европейских государств:
расходы на стимулирование развития экономики и регионов являются превалирующими в бюджете Союза (76% бюджетных средств), в то время как в Германии на данную статью расходов приходится 10% средств, в Испании 7,6% средств, в Словении 11% средств. Это объясняется целями интеграционного объединения по улучшению экономического положения европейских государств и отдельных регионов;

расходы на социальное обеспечение в ЕС незначительны по размеру составляют порядка 1% бюджета, в то время как социальные расходы Германии составляют 46% бюджета, Словении - 49,8% бюджета, Испании - 56,7% бюджета. Это свидетельствует о том, что социальная политика практически не регулируется на коммунитарном уровне;

расходы на внутреннюю безопасность, оборону и международную деятельность в Евросоюзе составляют всего 0,6%, в то время как в Германии 12%, в Испании - 6,3%, в Словении - 6,8% бюджета;

расходы на исследования, науку, образование, культуру, а также на финансовую и административную деятельность в бюджетах Европейского Союза и стран-членов Евросоюза сопоставимы.

Говоря о преимуществах структуры бюджета ЕС необходимо подчеркнуть, что он довольно прост и прозрачен. При этом по основным статьям расходования и основным источникам поступления средств бюджет Европейского Союза трудно соотнести с бюджетами государств-членов Евросоюза.

1.4. Механизм разработки и контроль исполнения бюджета Европейского Союза

Бюджетный процесс включает в себя составление, рассмотрение, утверждение и исполнение всех видов бюджета. В него входят утверждение отчета об исполнении бюджета и контроль за ходом бюджетного процесса на всех его стадиях.

Европейской комиссии,' Европейскому парламенту и Совету отводятся различные роли и налагается' определенный» круг полномочий в рамках бюджетного процесса Евросоюза.

Согласно договорам Европейского Союза, бюджетная процедура длится с 1 сентября до 31 декабря. На практике же начинается раньше. Например, подготовка бюджета 2007 года началась уже в конце 2005 года45.

Согласно Маастрихтскому договору 1992 года в ЕС при составлении бюджета было принято различать обязательные и необязательные расходы. Совет принимал окончательное решение по обязательным расходам, а Европейскийпарламент по необязательным расходам.

Процедура разработки бюджета, применяемая до 2009 года, изображена в приложении № 8 к настоящей работе.

Как показала практика, существующее разграничение обязательств по принятию бюджета Союза не было эффективным, поэтому все чаще принятие бюджета сопровождалось упорной межинституциональной работой на всех уровнях. Исходя из этого, многие европейские деятели после перехода Евросоюза на новый этап развития — создания и функционирования Экономического и валютного союза - стали подвергать критике существующую процедуру разработки бюджета. В целях большего вовлечения национальных правительств в процедуру разработки бюджета, а также принимая во внимание, что бюджет ЕС должен отвечать целям интеграционного развития Европейского Союза, экономисты и политики

71

М. Бути и М. Нава предложили схему разработки бюджета, представленную в приложении № 10.

Предложения М. Бути и М. Нава по реформированию бюджетной системы Евросоюза касаются необходимости большего вовлечения

Еврокомиссии в процесс принятия бюджета, а также согласования бюджета с правительствами государств-членов ЕС. Авторы также говорили о целесообразности принятия Многолетнего финансового плана после совместного одобрения Совета и Европейского парламента (а не Совета, как было), так как многолетнее планирование должно сочетаться с бюджетным планированием национальных правительств. При этом Многолетний финансовый план должен разрабатываться не на семилетний период, а исходя из потребностей общей экономической политики.

Во многом схожую позицию по вопросу роли Еврокомиссии в процедуре принятия бюджета имеют французские ученые П. Джакет и Дж. Писании-Фери5. В 2001 году они предложили отвести Комиссии ключевую роль в принятии европейского бюджета. В частности, Еврокомиссия должна определять временные рамки разработки бюджета, заниматься мониторингом процесса разработки бюджета, а также организовывать слушания и дебаты.

Для улучшения координации экономической политики (в том числе бюджетной) французские экономисты П. Джакет и Дж. Писании-Фери предлагают создать Экономический политический Совет Еврозоны, куда войдут Министры стран-участниц и глава Европейского центрального банка. В рамках Совета должны вырабатываться механизмы взаимодействия национальных правительств с ЕЦБ для оздоровления как экономики отдельных стран, так и ЕС в целом. Как предполагается, на заседаниях будут приниматься документы в области разработки экономической политики (Белые книги по проведению структурных реформ, экономические рекомендации), которые не будут иметь силу закона, но будут служить политическим руководством.

Кроме того, авторы разработали руководство по координации национальных бюджетных политик с бюджетной политикой Европейского Союза. Оно состоит из нескольких этапов:

национальные программы государственных финансов должны рассматриваться до подготовки сводного бюджета Союза;

проект европейского бюджета должен быть представлен Европейскому парламенту в первом полугодии года;

во время подготовки национальных законопроектов должно происходить взаимодействие между всеми подразделениями министерств не только внутри государства, а между государствами-участниками Еврозоны.

После вступления в силу с 1 декабря 2009 года Лиссабонского договора во многом изменилась роль Совета, Европейского парламента и Комиссии в процессе принятия бюджета ЕС.

В соответствии со статьей 322 Договора о функционировании Европейского Союза , порядок составления и исполнения бюджета, а также порядок представления и проверки правильности счетов определяют Европейский парламент и

Совет46, постановляя в виде регламента после консультации со Счетной палатой.

Ежегодный бюджет Союза устанавливают Европейский парламент и Совет согласно процедуре, описанной в статье 314 Договора о функционировании Европейского Союза, а именно. Каждый институт ЕС, за исключением Европейского центрального банка, до 1 июля составляет

*7 С

предполагаемую смету расходов на следующий финансовый год. Комиссия группирует сметы в проект бюджета, который может содержать отличные от смет прогнозы. Проект включает прогнозы доходов и расходов. Комиссия представляет проект бюджета Европейскому парламенту и Совету не позднее 1 сентября года, предшествующего году исполнения бюджета. В течение процедуры рассмотрения бюджета Комиссия может вносить изменения в проект бюджета вплоть до момента созыва согласительного

7Ј\

комитета .

Не позднее 1 октября года, который предшествует году исполнения бюджета, Совет принимает позицию по проекту бюджета и передает ее Европейскому парламенту.

Если в течение сорока двух дней после передачи документов Европейский парламент:


В; случае варианта- «С» Председатель Европейского парламента по соглашению с Председателем Совета, безотлагательно созывает согласительный комитет: Однако; заседания согласительного« комитета не проводятся, если в течение, десяти дней после данной передачи Совет, проинформируетЕвропейский/парламент, чтооиодобряетвсе егоправки.

Задача согласительного комитета — в течение двадцати одного дня после созыва квалифицированным! большинством? голосов членов Совета или. их представителей' т большинством голосов членов, представляющих Парламент, достигнуть соглашения о совместном проекте бюджета.

В случае, недостижения соглашения о совместном проекте, Комиссия представляет новый- проект бюджета:

Если комитет; достигнет соглашения, то Европейский парламент и Совет располагают каждый четырнадцатью днями: для одобрения совместного проекта. В дальнейшем действует следующая схема: Европейский парламент ш Совет

оба одобряют совместный проект -

или ..

Европейский парламент и Совет, не принимают никакого решения* или;


Бюджет считается окончательно примятым
Один из институтов одобряет совместные проект, а другой не принимает никакого решеии


я


Европейский парламент и Совет большинством голосов. оба отклоняют проект или

Один из. институтов отклоняет проект, а другой не принимает никакого решения

Европейский парламент

большинством голосов отклоняет проект, а Совет одобряет его

Комиссия представляет новый проект бюджета

Комиссия представляет новыйпроект бюджет

аЕвропейский парламент в течение 14 дней большинством голосов членов принять решение Европейский парламент подтвердить все или часть

одобряет проект, а Совет поправок, указанных в «С»,

отклоняет его

Бюджет считается окончательно принятым

После завершения процедуры Председатель Европейского парламента констатирует факт окончательного принятия бюджета.

В случае, если к началу финансового года бюджет не был окончательно принят, согласно статье 315 Договора о функционировании Европейского Союза, расходы могут производиться ежемесячно по главам, в пределах одной двенадцатой ассигнований, открытых в соответствующей главе бюджета на предыдущий финансовый год.

Таким образом, в настоящее время процесс разработки ежегодного бюджета выглядит согласно схеме, изображенной в приложении № 9.

Процедура принятия регламента, устанавливающего многолетний финансовый рамочный план, заключается в следующем. Принимает регламент Совет, постановляя единогласно после одобрения Европейского парламента, который выносит свое решение большинством членов, входящих в его состав. Совет также может принимать регламент квалифицированным большинством голосов, однако если решение об этом будет принято Европейским советом единогласно.

В случае, если регламент Совета, устанавливающий новый финансовый рамочный план, не был принят к моменту истечения срока действия предыдущего финансового рамочного плана, то согласно пункту 5 статьи 312 Договора о функционировании Европейского Союза потолки расходования финансовых средств на определенные цели, а также другие положения, которые соответствуют заключительному году действия последнего, продлеваются до момента принятия данного акта.

Итак, можно сделать вывод, что в целом процесс разработки и принятия бюджета значительно скоррелирован в соответствии с потребностями сегодняшнего времени. Если ранее в процессе рассмотрения бюджета приоритет уделялся Совету, то теперь процедура разработки предусматривает активное взаимодействие Европейского парламента и Совета при консультациях с Комиссией. Значительно увеличена роль Европейского парламента в процессе разработки и принятия бюджета Союза.

Что касается вопроса об исполнении бюджета, Лиссабонским договором не принято кардинальных изменений. Согласно принятой процедуре, Комиссия исполняет бюджет в сотрудничестве с государствами- членами, под собственную ответственность и в пределах выделенных ассигнований.

В статье 322 Договора о функционировании Европейского Союза указано, что Европейский парламент и Совет, постановляя после консультации со Счетной палатой, посредством регламента принимают правила по организации контроля за исполнением обязанностей субъектами финансовой деятельности. Регламент предусматривает обязанности государств-членов по проведению контроля и аудита в ходе исполнения бюджета, вытекающую из этого ответственность, а также особую ответственность и особый порядок, при соблюдении которых каждый институт участвует в осуществлении своих расходов.

В пределах и на условиях, которые устанавливает регламент, Комиссия может производить внутри бюджета перевод ассигнований из одной главы в другую, либо из одного подразделения в другое.

При исполнении бюджета Комиссия руководствуется принципом надлежащего финансового управления. Государства-члены Евросоюза также сотрудничают с Комиссией, чтобы обеспечить использование ассигнований при соблюдении принципов надлежащего финансового управления.

В соответствии со статьей 318 Договора о функционировании Европейского Союза Комиссия ежегодно представляет Европейскому парламенту и Совету счета за истекший финансовый год, относящиеся к бюджетным операциям. Кроме того, она направляет им финансовый баланс, характеризующий активы и пассивы Союза.

Также Комиссия представляет Европейскому парламенту и Совету доклад об оценке финансов Европейского Союза.

Европейский парламент может обратиться с требованием заслушать Комиссию по вопросам осуществления расходов или функционирования систем финансового контроля. После Европейский парламент по рекомендации Совета представляет Комиссии освобождение от обязательств , что является официальной констатацией того факта, что Комиссия завершила исполнение бюджета за истекший финансовый год. После принятия решения об освобождении от обязательств с Комиссии снимаются обязанности по осуществлению расходов, которые она должна была произвести в течение этого финансового года.

Контролирующим органом надлежащего исполнения бюджета ЕС является Счетная палата. В соответствии со статьей 287 Договора о функционировании Европейского Союза Счетная палата проверяет законность и правильность доходов и расходов и удостоверяется в надежном финансовом управлении. Также Счетная палата представляет Парламенту и Совету заверительную декларацию относительно надежности счетов, а также законности и правильности лежащих в их основе операций.

Кроме того, Счетная палата готовит ежегодный доклад. На представленные замечания каждый институт, подвергнутый контролю, должен дать ответ. Также по истечении года Счетная палата может

подготовить любые другие уместные специальные доклады.

(

: 77 Термин введен с принятием Лиссабонского договора. В теоретическом аспекте под "освобождением от обязательств" понимается "акт, который "освобождает" исполнительную власть от ее текущих расходов и завершает жизнь бюджета". См.: Договор о функционировании Европейского Союза (Рим, 25 марта 1957 г.) (в редакции Лиссабонского договора 2007 г.) // Справочно-правовая система «Гарант»: [Электронный ресурс] / НПП «Гарант-Сервис». - Последнее обновление 08.12.2009.

50

Совет, а вслед за ним и Парламент, изучают представленные Комиссией счета, финансовый баланс и доклад об оценке финансов ЕС, заверительные доклады, ежегодный доклад и специальные доклады Счетной палаты.

Итак, подводя итоги, следует подчеркнуть, что со вступлением в силу Лиссабонского договора процедура разработки и принятия бюджета существенно изменилась: введено понятие многолетнего финансового планирования, увеличена роль Парламента при разработке бюджета Союза.

Однако оценить целесообразность и эффективность внесенных изменений в настоящее время представляется проблематичным. Несмотря на то, что с теоретической точки зрения изменения сделаны в духе современного развития Европы и направлены на оптимизацию процесса принятия бюджета, на практике возникает немало трудностей.

2010 год стал первым годом апробации новой системы разработки и принятия ежегодного бюджета на 2011 год, который, безусловно, войдет в историю Евросоюза как один из самых непростых процессов принятия ежегодного бюджета.

В соответствии с новой процедурой, Комиссия передала проект бюджета на 2011 год в Европейский парламент 1 октября 2010 года. Парламент большинством голосов принял поправки к проекту бюджета, что автоматически повлекло за собой необходимость созыва согласительного комитета при Совете ЕС. При этом в рамках согласительного комитета не удалось найти компромиссного решения, чему способствовали несколько причин. Во-первых, ряд европейских государств отказались идти на компромисс. А во-вторых, весьма неуклонную позицию занял Европарламент, роль которого в процессе принятия бюджета с принятием Лиссабонского договора значительно увеличилась. Во время заседаний согласительного комитета члены Парламента выдвинули требования по использованию средств бюджета вплоть до 2013 года, а также по своему более конкретному участию в формировании бюджета и бюджетной политики в будущем (в первую очередь, в разработке и принятии Многолетнего финансового плана на 2014 - 2020 годы).

В конце 2010 года возникла угроза того, что решений по бюджету 2011 года найти не удастся и бюджет будет формироваться по временной схеме78 (ежемесячно в пределах одной двенадцатой ассигнований, открытых в соответствующей главе бюджета на 2010 год). Ситуация имела бы тяжелые последствия для многих программ и проектов в рамках Евросоюза, и в первую очередь, для формирования европейской внешнеполитической службы, которая с принятием Лиссабонского договора будет осуществлять внешнеполитические функции от лица всего Союза.

В ноябре 2010 года Европейская комиссия представила новый проект бюджета на 2011 год, по которому удалось достичь компромисса. 15 декабря 2010 года бюджет был принят Европейским парламентом. Расходы ЕС в 2011 году по сравнению с 2010 годом увеличатся на 2,9%.

В отношении разработки многолетнего финансового рамочного плана, в июле 2010 года Европейским парламентом создан специальный комитет (временный) по разработке плана на перспективу с 2014 года. Комитет состоит из 50 человек и направлен на то, чтобы произвести оценку будущих затрат ЕС и основных направлений использования бюджета Евросоюза, определить продолжительность Многолетнего финансового рамочного плана, равно как и роль Парламента в его принятии и использовании средств. Результаты работы комиссии будут представлены в июле 2011 года Комиссии ЕС.

Таким образом, подводя итоги первой главы диссертационного исследования, следует обратить внимание на следующее.

Несмотря на то, что в области валютного взаимодействия стран-членов Европейского Союза достигнуты серьезные результаты, регулирование бюджетной политики стран-членов' ЕС на коммунитарном уровне учредительными договорами Союза не предусмотрено. На уровне национальных государств бюджетная политика обладает значительной автономией от Европейского Союза: бюджетные власти стран ЕС могут самостоятельно выбирать направление бюджетной политики и распоряжаться бюджетными средствами. Бюджетная политика стран- членов Евросоюза ограничена лишь требованиями уровня государственного долга и бюджетного дефицита, зафиксированными в Маастрихтском договоре 1992 года и Пакте стабильности и экономического роста 1997 года.

Рассмотрев концепции и исследования американских и европейских экономистов и научных деятелей, мы пришли к заключению, что в условиях существования валютного союза возможно проведение государствами- членами самостоятельной бюджетной политики при установлении определенных ограничений на уровне ЕС, и существующие ограничения по уровню государственного долга и дефицита бюджета являются экономически целесообразными.

Однако учитывая, что указанные ограничения не соблюдаются государствами-членами Европейского Союза, было бы более эффективно применение таких ограничений бюджетной политики стран-членов Евросоюза, которые учитывали бы экономическое положение отдельно взятого государства и направления развития валютной политики в рамках Экономического и валютного союза.

В ходе диссертационного исследования определено, что бюджетная система Европейского Союза является двухуровневой и состоит из четырех основных направлений: общий бюджет Евросоюза, бюджеты государств- членов ЕС, бюджетная политика Европейского Союза и бюджетная политика государств-членов Евросоюза.

Таким образом, первый уровень бюджетной системы ЕС составляют бюджет Союза и бюджетная политика Европейского Союза.

Второй уровень - бюджеты государств-членов ЕС и бюджетная политика стран-членов Евросоюза.

Бюджеты государств-членов Евросоюза строятся на тех же, принципах, что и бюджет "Союза; за исключением принципа равновесия. Государственные бюджеты' государств-членов ЕС могут быть несбалансированными и предусматривают возможность покрытия- дефицита за счет заимствований;

Бюджет ЕС не выполняет регулирующую? функцию и не является макроэкономическим регулятором- Евросоюза; в связи» с чем бюджет Европейского Союза не может являться регулирующим? экономику рычагом. Также на уровне Евросоюза не происходит регулирования общеевропейских долговых обязательств, поэтому бюджетная политика является ограниченной по своим Ўфункциям.

Говоря о преимуществах структуры бюджета; ЕС необходимо подчеркнуть, что он довольно прост и прозрачен. При этом по основным статьям расходования; и источникам поступления средств бюджет Европейского Союза трудно соотнести с бюджетами государств-членов Евросоюза. ~

В диссертационном* исследовании проведен сравнительный анализ бюджета ЕС с бюджетами таких государств-членов .ЕС, как Германия, Испания и Словения. Итак, если в бюджете Евросоюза налоговые поступления составляют 23% средств бюджета Союза, то в бюджетах Германии, Испании и Словении налоговые поступления составляют от 80 до 90% бюджетных средств.

Существуют также различия в направлениях финансирования бюджета Союза с бюджетами государств-членов Евросоюза. Так, если в бюджете ЕС превалирующими являются расходы на стимулирование развития; экономики и регионов (что объясняется целями интеграционного объединения по улучшению экономического положения европейских государств и отдельных регионов), то в бюджетах европейских государств;- расходы на социальное обеспечение. В бюджете ЕС расходы на внутреннюю безопасность, оборону и международную деятельность, равно как на социальное обеспечение составляют порядка 1% бюджета, в то время как в бюджетах Германии, Испании и Словении указанные направления подкреплены значительными бюджетными средствами. Расходы на исследования, науку, образование, культуру, а также на финансовую и административную деятельность в бюджетах Европейского Союза и стран-членов Евросоюза сопоставимы.

Процедура разработки бюджета Союза претерпела серьезные изменения со вступлением в силу Лиссабонского договора в 2009 году: Европейский парламент получил больше прав в процедуре разработки бюджета, введено понятие многолетнего рамочного финансирования. Изменения в полной мере отразили многолетние споры о формировании оптимальной процедуры разработки бюджета и отвечают целям интеграционного развития Европейского Союза.

  1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   13


Учебный материал
© bib.convdocs.org
При копировании укажите ссылку.
обратиться к администрации