Юдина А.Б., Батяев А.А. Комментарий к Федеральному закону от Об основах туристской деятельности в Российской Федерации - файл n1.doc

Юдина А.Б., Батяев А.А. Комментарий к Федеральному закону от Об основах туристской деятельности в Российской Федерации
скачать (1442 kb.)
Доступные файлы (1):
n1.doc1442kb.21.10.2012 20:21скачать

n1.doc

  1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   13
Комментарий к Федеральному закону от
24.11.1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской
Федерации"

Юдина А.Б., Батяев А.А. Комментарий к Федеральному закону от "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации". – М.: ООО "Новая правовая культура", 2008. – 195 с.
Содержание


Комментарий к преамбуле 2

Глава I. Общие положения 3

Глава II. Государственное регулирование туристской деятельности 19

Заявление*(2)
о внесении сведений о туроператоре в единый федеральный реестр
туроператоров 40

Информация*(3)
об адресах (местах нахождения) и почтовых адресах юридического лица,
его структурных подразделений,
осуществляющих туроператорскую деятельность 43

В Федеральное агентство по туризму реестровая карточка*(4) 45

Заявление*(5)
о выдаче Свидетельства о внесении сведений о туроператоре
в единый федеральный реестр туроператоров 48

Заявка*(6)
на проведение классификации средства размещения 56

Глава III. Права и обязанности туриста 67

Глава IV. Особенности формирования, продвижения
и реализации туристского продукта 81

Глава V. Объединения туроператоров и турагентов,
объединения туристов 107

Глава VI. Туристские ресурсы Российской Федерации 114

Глава VII. Безопасность туризма 127

Глава VII.1. Финансовое обеспечение 158

Глава VIII. Международное сотрудничество 179

Глава IX. Заключительные положения 188



Комментарий к преамбуле



1. В соответствии с преамбулой Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в РФ":

1) устанавливает принципы государственной политики в сфере туризма, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка в Российской Федерации. Государственному регулированию туристской деятельности посвящена глава 5 указанного Федерального закона, в которой определяются принципы государственного регулирования туристской деятельности, цели, приоритетные направления и способы государственного регулирования туристской деятельности, условия осуществления туроператорской деятельности, порядок стандартизации и классификации объектов туристской индустрии;

2) регулирует отношения, возникающие при реализации гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами и лицами без гражданства своих прав на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий. Основная часть Федерального закона "Об основах туристской деятельности в РФ" посвящена регулированию отношений связанных с осуществлением путешествий. В частности, определяются права и обязанности туристов, устанавливаются особенности формирования, продвижения и реализации туристского продукта, регулируется порядок обеспечения безопасности туристов;

3) определяет порядок рационального использования туристских ресурсов Российской Федерации. Туристским ресурсам посвящена ст. 13 Федерального закона "Об основах туристской деятельности в РФ". Однако указанная статья содержит отсылочную норму на федеральное законодательство. Порядок рационального использования туристских ресурсов комментируемым Федеральным законом не устанавливается.

2. Федеральным законом от 05.02.2007 г. N 12-ФЗ, в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" внесены существенные изменения, посвященные государственному регулированию финансового обеспечения туристской деятельности. Однако указанные изменения в преамбуле отражены не были.

Глава I. Общие положения



Статья 1. Основные понятия

1. Ст. 1 Федерального закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" устанавливается понятийный аппарат. Указанная статья имеет большое значение не только для однозначного понимания норм комментируемого Федерального закона, но и для применения этих норм на практике.

В этой связи необходимо отметить, что понятийный аппарат должен отвечать таким требованиям, как точность определения понятия, его емкость и в тоже время краткость.

В ходе применения нормативного акта на практике может возникнуть необходимость корректировки понятия, частичного или полного изменения. Так, Федеральным законом от 05.02.2007 г. N 12-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" внесены существенные изменения в ст. 1 комментируемого Федерального закона в части корректировки понятийного аппарата.

Уточнено понятие "туризма". С 01.06.2007 г. туризмом признаются временные выезды лиц с постоянного места жительства в лечебно-оздоровительных, рекреационных, познавательных, физкультурно-спортивных, профессионально-деловых, религиозных и иных целях без занятия деятельностью, связанной с получением дохода от источников в стране (месте) временного пребывания. Под лицами в целях настоящего Федерального закона понимаются граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства.

То есть, на сегодняшний день туризмом признаются выезды лиц, осуществляемые не только в оздоровительных целях, но и в лечебно-оздоровительных, не только в спортивных целях, но и в физкультурно-спортивных целях. Также с 01.06.2007 г. признается туризмом выезд граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства в рекреационных целях.

Рекреацией (от лат. recreatio - восстановление, выздоровление, отдых) является организация отдыха (досуга), направленная на восстановление физической, интеллектуальной и психоэммоциональной активности людей, восполнение энергетических ресурсов человеческого организма.

Кроме того, до 01.06.2007 г. одним из условий признания выезда лица с постоянного места жительства являлся запрет на занятие оплачиваемой деятельностью в стране (месте) временного пребывания. С 01.06.2007 г. устанавливается запрет за осуществление в стране (месте) временного пребывания деятельность, связанной с получением дохода. Указанные изменения вызваны необходимостью приведения указанного положения в соответствие с Налоговым кодексом Российской Федерации, в котором доходами признаются:

1) доходы в денежной форме;

2) доходы в натуральной форме, к которым относятся:

- оплата (полностью или частично) за него организациями или индивидуальными предпринимателями товаров (работ, услуг) или имущественных прав, в том числе коммунальных услуг, питания, отдыха, обучения в интересах налогоплательщика;

- полученные налогоплательщиком товары, выполненные в интересах налогоплательщика работы, оказанные в интересах налогоплательщика услуги на безвозмездной основе;

- оплата труда в натуральной форме;

3) материальная выгода, которая включает в себя:

- выгоду, полученную от экономии на процентах за пользование налогоплательщиком заемными (кредитными) средствами, полученными от организаций или индивидуальных предпринимателей, за исключением материальной выгоды, полученной в связи с операциями с кредитными картами в течение беспроцентного периода, установленного в договоре о предоставлении кредитной карты;

- выгоду, полученную от приобретения товаров (работ, услуг) в соответствии с гражданско-правовым договором у физических лиц, организаций и индивидуальных предпринимателей, являющихся взаимозависимыми по отношению к налогоплательщику;

- выгоду, полученную от приобретения ценных бумаг.

Определим также и понятие выезда с постоянного места жительства. Так, согласно Федеральному закону от 25.07.2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", постоянно проживающим в РФ иностранным гражданином будет признан такой гражданин, который получил вид на жительство в РФ. Получая данное разрешение, иностранный гражданин определяет и место своего постоянного жительства. В отношении всех лиц действует также и положение ст. 27 Конституции РФ, согласно которому, каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Действуют также Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 17.07.1995 г. N 713. Данные Правила в соответствии с Конституцией РФ, Законом РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", жилищным, гражданским и другим законодательством страны регулируют порядок регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах страны. Регистрационный учет устанавливается в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданами своих прав и свобод, а также исполнения ими обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом. Органами регистрационного учета в городах, поселках, сельских населенных пунктах, закрытых военных городках, а также в населенных пунктах, расположенных в пограничной зоне или закрытых административно-территориальных образованиях, в которых имеются органы внутренних дел, являются органы внутренних дел, в остальных населенных пунктах - органы местного самоуправления.

В соответствии с Указом Президента РФ от 19.07.2004 г. N 928 регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации осуществляется Федеральной миграционной службой.

Местом пребывания является место, где гражданин временно проживает - гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, больница, туристская база, иное подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина. Местом жительства является место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), социального найма, либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, - жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких и престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и другие), а также иное жилое помещение.

2. Федеральным законом от 05.02.2007 г. N 12-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" введено новое понятие международного туризма, который включает в себя выездной туризм и въездной туризм. Иными словами международным называется туризм, связанный с пересечением гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами и лицами без гражданства границ Российской Федерации в любом из направлений.

3. Существенно переработано понятие "туризм социальный". Ранее социальным туризмом признавались путешествия, субсидируемые из средств, выделяемых государством на социальные нужды. С 01.06.2007 г., под социальным туризмом понимается туризм, полностью или частично финансируемый:

- за счет бюджетных средств;

- за счет средств государственных внебюджетных фондов (в том числе средств, выделяемых в рамках государственной социальной помощи);

- за счет средств работодателей.

Например, приказом МВД РФ от 22.02.2007 г. N 188 "О некоторых вопросах организации и развития социального туризма в системе МВД России и ФМС России" определяется порядок организации отдыха сотрудников, военнослужащих, пенсионеров и членов их семей за счет работодателя.

4. До 01.06.2007 г. самодеятельным туризмом являлись путешествия с использованием активных способов передвижения, организуемые туристами самостоятельно. При этом действующее законодательство не содержит понятия активных способов передвижения, в связи с чем применение указанного понятия на практике не представлялось возможным.

Федеральным законом от 05.02.2007 г. N 12-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" в понятие самодеятельного туризма внесены соответствующие изменения, и с 01.06.2007 г. самодеятельным называется туризм, организуемый туристами самостоятельно.

5. Понятие "турист" в действующей редакции комментируемого Федерального закона согласуется с определением туризма. Турист - это лицо (гражданин Российской Федерации, иностранный гражданин или лицо без гражданства), осуществляющий туризм, то есть посещающий страну (место) временного пребывания в лечебно-оздоровительных, рекреационных, познавательных, физкультурно-спортивных, профессионально-деловых, религиозных и иных целях без занятия деятельностью, связанной с получением дохода от источников в стране (месте) временного пребывания, на период от 24 часов до 6 месяцев подряд или осуществляющее не менее одной ночевки в стране (месте) временного пребывания.

6. Туристскими ресурсами для целей Федерального закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" признаются природные, исторические, социально-культурные объекты, включающие объекты туристского показа, а также иные объекты, способные удовлетворить духовные и иные потребности туристов, содействовать поддержанию их жизнедеятельности, восстановлению и развитию их физических сил.

Например, в соответствии с Постановлением Правительства Москвы от 08.08.2000 г. N 602 "Об основных положениях программы развития туризма в г. Москве на период до 2010 г." туристские ресурсы г. Москвы представляют собой:

- историко-культурные ресурсы, состоящие из градостроительных ансамблей, отдельных зданий - памятников архитектуры и истории, монастырей, храмов, музеев и историко-художественных заповедников, памятников археологии и истории, городских и загородных усадебных комплексов;

- природные ресурсы, состоящие из привлекательных ландшафтных зон, лесопарков, акватории Москвы - реки, отдельных памятников природы.

Памятники природы - это уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения. Памятники природы могут быть федерального, регионального значения (Федеральный закон от 14.03.1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях").

- театры, концертные залы, художественные галереи.

Музеем признается некоммерческое учреждение культуры, созданное собственником для хранения, изучения и публичного представления музейных предметов и музейных коллекций (Федеральный закон от 26.05.1996 г. N 54-ФЗ "О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации").

Под театром понимается организация, основной деятельностью которой является подготовка и показ спектаклей, других публичных представлений и предоставление сопутствующих этому услуг в целях формирования и удовлетворения потребностей населения в сценическом искусстве (Постановление Правительства РФ от 25.03.1999 г. N 329 "О государственной поддержке театрального искусства в Российской Федерации";

- традиционные народные ремесла и промыслы.

Федеральный закон от 06.01.1999 г. N 7-ФЗ "О народных художественных промыслах" определяет народный художественный промысел как одну из форм народного творчества, деятельность по созданию художественных изделий утилитарного и (или) декоративного назначения, осуществляемая на основе коллективного освоения и преемственного развития традиций народного искусства в определенной местности в процессе творческого ручного и (или) механизированного труда мастеров народных художественных промыслов;

- регулярно проводящиеся фестивали, спортивные соревнования, конгрессы и выставки;

- научные и промышленные объекты.

Туристским ресурсом Московской области признаются также места традиционного бытования народных художественных промыслов, народные художественные промыслы (Закон Московской области от 17.11.2000 г. N 77/2000-ОЗ "О народных художественных промыслах в Московской области").

Под местом традиционного бытования народного художественного промысла понимается территория, в пределах которой исторически сложился и развивается в соответствии с самобытными традициями народный художественный промысел, существует его социально-бытовая инфраструктура и могут находиться необходимые сырьевые ресурсы (Федеральный закон от 06.01.1999 г. N 7-ФЗ "О народных художественных промыслах")

В соответствии с Законом Ставропольского края от 11.01.2000 г. N 1-кз "О туристской деятельности в Ставропольском крае" туристские ресурсы Ставропольского края подразделяются на следующие виды:

- объекты туристского показа (природные, исторические, архитектурные и иные объекты, представляющие экологическую, историческую и эстетическую ценность);

- объекты, способные удовлетворить духовные потребности туристов (музейные учреждения);

- лечебно-оздоровительные объекты (санаторно-курортные местности и учреждения).

7. Туристской индустрией для целей Федерального закона "Об основах туристкой деятельности в Российской Федерации" признается совокупность гостиниц и иных средств размещения, средств транспорта, объектов санаторно-курортного лечения и отдыха, объектов общественного питания, объектов и средств развлечения, объектов познавательного, делового, лечебно-оздоровительного, физкультурно-спортивного и иного назначения, организаций, осуществляющих туроператорскую и турагентскую деятельность, операторов туристских информационных систем, а также организаций, предоставляющих услуги экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и инструкторов-проводников.

Например, порядок классификации гостиниц и других средств размещения, в том числе требования к гостиницам и другим средствам размещения различных категорий, устанавливается приказом Федерального агентства по туризму от 21.07.2005 г. N 86.

Аналогично приказом Ростуризма от 14.11.2006 г. N 145 утверждена система классификации горнолыжных трасс, приказом Ростуризма от 05.09.2006 г. N 119 утверждена система классификации пляжей.

8. В связи с принятием Федерального закона от 05.02.2007 г. N 12-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" из комментируемого Федерального закона исключено понятие "тур", под которым понимался комплекс услуг по размещению, перевозке, питанию туристов, экскурсионные услуги, а также услуги гидов-переводчиков и другие услуги, предоставляемые в зависимости от целей путешествия.

Вместе с тем, существенно переработано понятие туристского продукта. Если ранее туристским продуктом являлось право на тур, предназначенное для реализации туристу, то с 01.06.2007 г. понятие туристского продукта включило в себя понятие тура и является комплексом услуг по перевозке и размещению, оказываемых за общую цену (независимо от включения в общую цену стоимости экскурсионного обслуживания и (или) других услуг) по договору о реализации туристского продукта.

9. Деятельность в сфере туризма подразделяется на туроператорскую деятельность и турагентскую деятельность.

Туроператорская деятельность - это деятельность по формированию, продвижению и реализации туристского продукта, осуществляемая юридическим лицом.

В отличие от туроператорской, турагентская деятельность может осуществляться не только юридическими лицами, но индивидуальными предпринимателями, и направлена на продвижение и реализацию туристского продукта.

В соответствии с ГК РФ юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

Индивидуальный предприниматель - это гражданин, осуществляющий предпринимательскую деятельность без образования юридического лица с момента его государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя.

10. Формированием туристского продукта для целей Федерального закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" признается деятельность туроператора по заключению и исполнению договоров с третьими лицами, оказывающими отдельные услуги, входящие в туристский продукт.

Продвижение туристского продукта - это деятельность, направленная на повышение привлекательности туристского продукта, его узнаваемости. Данные цели достигаются путем реализации следующего комплекса мер, направленных на реализацию туристского продукта:

а) распространение рекламы, направленной на привлечение внимания к соответствующему туристскому продукту;

б) участие в специализированных выставках, ярмарках.

Например, в Москве ежегодно проходит международная выставка "Туризм и отдых". Тематические выставки "Туризм и отдых", "Туризм и путешествия", "Туризм, спорт, отдых", "Туризм - образ жизни" проходят во многих регионах России (Москве, Перми, Красноярске, Пензе, Ульяновске, Бурятии и др.). Ежегодные ярмарки проходят в Германии (Международная ярмарка туризма в Берлине), Казахстане (Международная туристская ярмарка "Туризм и путешествия"), Украине, Киргизии (Международная туристская ярмарка "Туризм и путешествия"), Праге (Международная ярмарка туризма и гостиничного дела) и др. странах;

в) организация туристских информационных центров.

На сегодняшний день во многих субъектах Российской Федерации и отдельных городах уже созданы туристские информационные центры. Например, туристский информационный центр Архангельской области знакомит потенциальных туристов с достопримечательностями Архангельской области, предложениями по различным видам туризма, а также предоставляет информацию о проведении мероприятий по туристской направленности;

г) издание каталогов, буклетов;

д) иные мероприятия, направленные на продвижение туристского продукта.

Формирование туристского продукта осуществляется в соответствии с Методическими рекомендациями по планированию, учету и калькулированию себестоимости туристского продукта и формированию финансовых результатов у организаций, занимающихся туристской деятельностью, утвержденными приказом ГКФТ РФ от 04.12.1998 г. N 402

Юридические лица, осуществляющие туроператорскую деятельность, формируют туристский продукт либо из услуг, права на которые приобретаются у сторонних организаций, либо из услуг, оказываемых собственными силами, либо как из услуг, права на которые приобретаются у сторонних организаций, так и из услуг, оказываемых собственными силами.

Продвижение и продажа туристского продукта туристу может осуществляться туроператором самостоятельно (через собственные точки реализации - собственные турагентства, как выделенные, так и не выделенные на отдельный баланс), а также на основе договоров со сторонними организациями.

То есть туроператор вправе осуществлять одновременно и турагентскую деятельность, а также вправе заключать договора об оказании услуг с различными юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими турагентскую деятельность. Фактически итогом деятельности туроператора и турагента становится реализация туристского продукта конечному потребителю, то есть заключение договора с туристом или иным заказчиком туристского продукта. Реализацией туристского продукта также считается деятельность туроператора и (или) третьих лиц по дальнейшему оказанию услуг и соответствии с заключенным туристским договором.

Заказчиком туристского продукта является турист или иные лицо, заказывающее туристский продукт от имени туриста. Интересы несовершеннолетнего туриста представляет его законный представитель.

Следует отметить, что в случае, если от имени туриста выступает иное лицо, Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" не требует какого-то специального оформления полномочий данного лица.

В соответствии со ст. 64 Семейного кодекса Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации законными представителями несовершеннолетних являются их родители, усыновители, опекуны.

Несовершеннолетними признаются лица, не достигшие восемнадцатилетнего возраста (ст. 21 ГК РФ).

В случае заключения договора реализации туристского продукта оформляется туристская путевка, являющаяся бланком строгой отчетности. В ней письменно закрепляются все условия путешествия, подтверждается факт оплаты туристского продукта.

Необходимо учитывать, что при реализации туристского продукта, оформлении туристской путевки следует руководствоваться нормами Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей". В соответствии со ст. 10 указанного Закона Российской Федерации продавец обязан своевременно предоставлять потребителю необходимую и достоверную информацию о товаре, услугах, обеспечивающую возможность их правильного выбора.

В силу п. 1 ст. 12 Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей" в случае, если потребителю не предоставлена возможность незамедлительно получить при заключении договора информацию о товаре (услуге), он вправе потребовать от продавца (исполнителя) возмещения убытков, причиненных необоснованным уклонением от заключения договора, а если договор заключен, в разумный срок отказаться от его исполнения и потребовать возврата уплаченной за товар суммы и возмещения других убытков.

Аналогичная позиция высказана Президиумом Московского городского суда в постановлении от 05.09.2002 г.

11. В период посещения туристом страны (места) временного пребывания в познавательных целях на период менее 24 часов без ночевки в данной стране (месте) временного пребывания и использующий услуги экскурсовода (гида) или гида-переводчика, указанный турист именуется экскурсантом.

12. При внутреннем туризме ознакомление туристов с объектами показа в стране (месте) временного пребывания осуществляет экскурсовод (гид) - профессионально подготовленное лицо.

При международном туризме ознакомление туристов с объектами показа в стране (месте) временного пребывания осуществляет гид-переводчик - профессионально подготовленное лицо, свободно владеющее иностранным языком, знание которого необходимо для перевода и осуществления свое деятельности.

В целях обеспечения безопасности туристов при прохождении туристских маршрутов туристов сопровождает профессионально подготовленный инструктор-проводник.

При этом законодатель не определяет, какую подготовку экскурсовода (гида), инструктора-проводника можно считать профессиональной, обязательно ли наличие соответствующего диплома о профессиональном образовании или достаточно документа о прослушивании специальных тематических курсов.

Кроме того, устанавливается, что гид-переводчик кроме профессиональной подготовки должен свободно владеть иностранным языком. Указанное понятие не позволяет четко определить, какую именно профессиональную подготовку должен иметь гид-переводчик - как экскурсовод либо как лингвист, либо и ту и другую.
Статья 2. Законодательство Российской Федерации о туристской деятельности

1. Законодательство в сфере туристской деятельности можно подразделить на:

1) международное законодательство и законодательство Российской Федерации;

2) законы и подзаконные акты;

3) федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации.

В рамках международных отношений подписаны соглашения с различными государствами о сотрудничестве в сфере туризма.

Например, 07.09.2006 г. в Касабланке, подписано Соглашение о сотрудничестве в сфере туризма между Правительством Российской Федерации и Правительством Королевства Марокко.

Кроме того, международными актами регулируются вопросы визового режима, режима пребывания граждан Российской Федерации в иностранных государствах, а также вопросы путешествий по территории иностранных государств.

Например, Шенгенским исполнительным комитетом 28.04.1999 г. была утверждена Общая консульская инструкция.

Нормы Общей консульской инструкции, посвященные Шенгенской визе, основаны на Шенгенской конвенции 1990 г.

Общая консульская инструкция раскрывает понятие Шенгенских виз, определяет их типы, регламентирует порядок рассмотрения ходатайств о визах с момента их подачи и до принятия решения по ходатайству.

Законодательство Российской Федерации в сфере туризма состоит из законов и подзаконных актов.

К законам Российской Федерации относятся:

Конституция Российской Федерации, закрепляющая в ст. 27 право каждого на свободу передвижения на территории Российской Федерации, право свободно выезжать за пределы Российской Федерации;

Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", определяющий принципы государственной политики, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка в Российской Федерации, и регулирующий отношения, возникающие при реализации права граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий;

Гражданский кодекс РФ, регулирующий данные правоотношения в той части, в которой устанавливает правовое регулирование правоотношений по договору возмездного оказания услуг. Гл. 39 ГК РФ содержит в себе правовые нормы по регулированию данных правоотношений. Турагенты и туроператоры оформляют свои правоотношения с клиентами именно договорами по оказанию туристических услуг. Положения о договоре возмездного оказания услуг применяется в различных областях именно при оказании гражданам услуг, наиболее распространены туристические услуги, юридические, риэлтерские. Согласно ст. 779 ГК РФ, по договору возмездного оказания услуг исполнитель обязуется по заданию заказчика оказать услуги (совершить определенные действия или осуществить определенную деятельность), а заказчик обязуется оплатить эти услуги.

- Федеральный закон от 15.08.1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", регламентирующий ограничение права гражданина России на выезд за ее пределы только по основаниям и в порядке, предусмотренным законом (ст. 2).

Согласно ст. 15 данного закона, право гражданина РФ на выезд из РФ может быть временно ограничено в случаях, если он:

а) при допуске к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, отнесенным к государственной тайне в соответствии с законом Российской Федерации о государственной тайне, заключил трудовой договор (контракт), предполагающий временное ограничение права на выезд из Российской Федерации, при условии, что срок ограничения не может превышать пять лет со дня последнего ознакомления лица со сведениями особой важности или совершенно секретными сведениями, - до истечения срока ограничения, установленного трудовым договором (контрактом). В случае, если имеется заключение Межведомственной комиссии по защите государственной тайны о том, что сведения особой важности или совершенно секретные сведения, в которых гражданин был осведомлен на день подачи заявления о выезде из РФ, сохраняют соответствующую степень секретности, то указанный в трудовом договоре (контракте) срок ограничения права на выезд из РФ может быть продлен Межведомственной комиссией, образуемой в порядке, установленном для создания межведомственных координационных и совещательных органов, образуемых федеральными органами исполнительной власти. При этом срок ограничения права на выезд не должен превышать в общей сложности десять лет, включая срок ограничения, установленный трудовым договором (контрактом), со дня последнего ознакомления лица со сведениями особой важности или совершенно секретными сведениями;

б) в соответствии с законодательством РФ призван на военную службу или направлен на альтернативную гражданскую службу, - до окончания военной службы или альтернативной гражданской службы;

в) задержан по подозрению в совершении преступления либо привлечен в качестве обвиняемого, - до вынесения решения по делу или вступления в законную силу приговора суда;

г) осужден за совершение преступления, - до отбытия (исполнения) наказания или до освобождения от наказания;

д) уклоняется от исполнения обязательств, наложенных на него судом, - до исполнения обязательств либо до достижения согласия сторонами;

е) сообщил о себе заведомо ложные сведения при оформлении документов для выезда из РФ, - до решения вопроса в срок не более одного месяца органом, оформляющим такие документы.

- Закон РФ от 01.04.1993 г. N 4730-I "О государственной границе Российской Федерации";

Согласно ст. 9 закона РФ от 01.04.1993 г. N 4730-I "О государственной границе Российской Федерации", пересечение Государственной границы на суше лицами и транспортными средствами осуществляется на путях международного железнодорожного, автомобильного сообщения либо в иных местах, определяемых международными договорами РФ или решениями Правительства РФ. Этими актами может определяться время пересечения Государственной границы, устанавливается порядок следования от Государственной границы до пунктов пропуска через Государственную границу и в обратном направлении; при этом не допускается высадка людей, выгрузка грузов, товаров, животных и прием их на транспортные средства. Под пунктом пропуска через Государственную границу понимается территория (акватория) в пределах железнодорожной, автомобильной станции или вокзала, морского (торгового, рыбного, специализированного), речного (озерного) порта, аэропорта, военного аэродрома, открытых для международных сообщений (международных полетов), а также иной специально выделенный в непосредственной близости от Государственной границы участок местности, где в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляется пропуск через Государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных. Пределы пунктов пропуска через Государственную границу и перечень пунктов пропуска через Государственную границу, специализированных по видам перемещаемых грузов, товаров и животных, определяются в порядке, установленном Правительством РФ.

Пограничным органам предоставляется право пользования по согласованию с властями сопредельных с РФ государств иным порядком пересечения Государственной границы военнослужащими этих органов и другими лицами при исполнении ими обязанностей по охране Государственной границы.

- иные федеральные законы, регулирующие отдельные общественные отношения в сфере туристской деятельности.

Подзаконными актами признаются Указы Президента Российской Федерации, акты Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти.

Например, на сегодняшний день на территории Российской Федерации действуют следующие подзаконные акты в сфере туризма:

- приказ Ростуризма от 10.05.2007 г. N 28 "Об утверждении положения о ведении единого федерального реестра туроператоров";

- постановление Правительства РФ от 09.02.2007 г. N 90 "Об утверждении типового концессионного соглашения в отношении объектов культуры, спорта, организации отдыха граждан и туризма и иных объектов социально-культурного назначения";

- приказ Ростуризма от 14.11.2006 г. N 145 "Об утверждении системы классификации горнолыжных трасс";

- приказ Ростуризма от 08.09.2006 г. N 120 "О перечне должностных лиц федерального агентства по туризму, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях";

- приказ Ростуризма от 05.09.2006 г. N 119 "Об утверждении системы классификации пляжей";

- Постановление Правительства РФ от 08.06.2006 г. N 357 "О федеральной целевой программе "Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта (2006 - 2014 годы)";

- Постановление Правительства РФ от 31.12.2004 г. N 901 "Об утверждении положения о федеральном агентстве по туризму";

- Постановление Правительства РФ от 09.06.2003 г. N 335 "Об утверждении положения об установлении формы визы, порядка и условий ее оформления и выдачи, продления срока ее действия, восстановления ее в случае утраты, а также порядка аннулирования визы";

- приказ ГКФТ РФ от 04.12.1998 г. N 402 "Об утверждении методических рекомендаций по планированию, учету и калькулированию себестоимости туристского продукта и формированию финансовых результатов у организаций, занимающихся туристской деятельностью"

- приказ ГКФТ РФ от 08.06.1998 г. N 210 "Об утверждении особенностей состава затрат, включаемых в себестоимость туристского продукта организациями, занимающимися туристской деятельностью";

- Постановление Правительства РФ от 24.01.1998 г. N 83 "О специализированных службах по обеспечению безопасности туристов".

Кроме того, регулирование туристской деятельности осуществляется также и на уровне субъектов Российской Федерации.

На сегодняшний день законы о туризме и туристской деятельности приняты в 44 субъектах Российской Федерации. В 35 субъектах Российской Федерации реализуются среднесрочные целевые программы по развитию туризма в регионах.

Есть несколько примеров целевых программ развития туризма на уровне субъектов федерации и региональных законов. Рассмотрим пример города Санкт-Петербурга и законодательства Ленинградской области.

Опыт работы наиболее активных регионов Северо-Запада говорит о том, что актуальными вопросами развития туристской отрасли являются:

а) создание единой базы данных туристских ресурсов и приоритетных инвестиционных проектов в сфере туризма;

б) определение туристско-рекреационных территорий, создание туристско-рекреационных зон;

в) совершенствование институциональной структуры управления и поддержки туризма;

г) совершенствование нормативно-правовой базы туризма;

д) создание комфортной информационной среды для туристов;

е) содействие привлечению инвестиций в туристскую индустрию;

ж) развитие приоритетных видов туризма;

з) развитие межрегионального и международного туризма;

и) развитие инфраструктуры туризма;

й) развитие кадровой составляющей туристской отрасли;

к) развитие научно-исследовательской базы туристской отрасли.

Законом Ленинградской области "О региональной целевой программе "Развитие сферы туризма и рекреации Ленинградской области на 2006 - 2008 годы" от 13.09.2005 г. вводится соответствующая Программа Ленинградской области, где приводится анализ современного состояния туризма и предлагаются конкретные мероприятия по развитию туризма в Ленинградской области.

Ленинградская область является частью Северо-Западного региона, тесно связана с другими субъектами Северо-Западного федерального округа историко-культурными корнями и своими туристско-рекреационными ресурсами. Исходя из этого целесообразно рассматривать проблемы развития областного туризма с точки зрения общих для других субъектов Северо-Запада подходов к перспективам и решению задач развития отрасли туризма.

Началом научно обоснованного развития туризма в Ленинградской области можно считать 2000 год - год разработки региональной целевой программы "Развитие сферы туризма и рекреации Ленинградской области до 2005 года" (далее - предшествующая программа), утвержденной постановлением Губернатора Ленинградской области от 21.06.2001 г. N 266-пг.

В 2003 году программа переработана и утверждена областным законом от 13.11.2003 г. N 94-оз.

Для достижения основной программной цели были выделены следующие задачи:

- совершенствование структуры управления и поддержки туризма;

- совершенствование нормативно-правовой и информационной базы туристской отрасли;

- содействие продвижению туристских услуг Ленинградской области на российский и мировой рынки;

- создание комфортной информационной среды для туристов;

- содействие привлечению инвестиций в туриндустрию Ленинградской области;

- развитие культурно-познавательных и экологических видов туризма;

- развитие межрегионального и международного видов туризма;

- методическое обеспечение развития туризма.

В ходе реализации предшествующей программы проводились следующие мероприятия.

1) В целях координации действий региональных управленческих структур, администраций муниципальных образований области, туристской общественности и наиболее эффективной реализации программных мероприятий создан межведомственный координационный совет по туризму при Правительстве Ленинградской области.

2) Для решения вопросов создания комфортной информационной среды для туристов совершенствовались структуры управления и поддержки туризма, содействия продвижению туристских услуг Ленинградской области на российский и мировой рынки. Создано ленинградское областное государственное учреждение "Информационно-туристский центр".

3) Большое внимание уделялось вопросам ежегодного участия Ленинградской области на международных туристских выставках, проводимых за рубежом, международных, всероссийских и региональных туристских выставках, конференциях и слетах, проводимых на территории России. Особое значение имеет ежегодная Ленинградская областная туристская выставка "Lentravel".

4) Информация о туристских ресурсах Ленинградской области и основных мероприятиях, которые могут заинтересовать туристов, размещается на созданном в рамках реализации предшествующей программы официальном туристском сайте Администрации Ленинградской области.

5) разработаны программы развития туризма в муниципальных образованиях Ленинградской области, например:

- Выборгский муниципальный район - подпрограмма "Развитие туризма на территории муниципального образования Выборгский район на 2003-2005 годы" в программе "Развитие и поддержка малого предпринимательства на территории муниципального образования Выборгский район на 2003-2005 годы";

- Лужский муниципальный район - программа "Развитие туризма и отдыха в муниципальном образовании Лужский район (2005 год)";

- Тосненский муниципальный район - муниципальная целевая программа "Развитие массового туризма на территории муниципального образования Тосненский район Ленинградской области (2004-2005 годы)";

- Кингисеппский муниципальный район - программа развития туризма (2005 год);

- город Волхов - программа стратегического туризма в г. Волхов;

- Гатчинский муниципальный район - концепция развития туризма в муниципальном образовании Гатчинский район (2004-2005 годы).

Закон Ленинградской области "О туристской деятельности на территории Ленинградской области" от 09.12.1997 г. изначально предусматривал даже налоговые льготы для турагентов и туроператоров, которые впоследствии отменили. Данный закон практически аналогичен по своему содержанию рассматриваемому закону, единственные дополнительные нормы содержатся в главе 5 закона Ленинградской области регулирующие сотрудничество в области туризма. Правительство Ленинградской области осуществляет регулярные контакты с соответствующими органами управления субъектов РФ в целях координации действий в сфере туризма и продвижения туристского продукта на российском туристском рынке, разрабатывает и реализует комплексные программы по развитию туристской деятельности. Правительство Ленинградской области заключает с субъектами РФ соглашения о сотрудничестве и единой политике в сфере туризма, едином туристском пространстве.

Закон Санкт-Петербурга "О поддержке Санкт-Петербургом развития туризма в Санкт-Петербурге" от 02.07.2003 г. представляется более содержательным, в нем есть конкретные нормы, направленные на поддержку туризма. В целом закона Санкт-Петербурга не повторяет положений комментируемого закона. Ст.ст. 17-19 Закона Санкт-Петербурга предусматривают меры по дополнительному финансированию туристических фирм.

За счет средств бюджета Санкт-Петербурга финансируются:

- создание единой системы информационного обеспечения сферы туризма в Санкт-Петербурге;

- участие Санкт-Петербурга в туристских выставках, ярмарках, иных мероприятиях в целях поддержания интереса к туристским ресурсам Санкт-Петербурга, туристской индустрии в Санкт-Петербурге;

- проведение в Санкт-Петербурге туристских выставок для привлечения туристов в Санкт-Петербург, соорганизатором которых является Санкт-Петербург;

- научно-исследовательская деятельность в сфере туризма в Санкт-Петербурге;

- проведение статистических исследований в сфере туризма в Санкт-Петербурге;

- ведение Туристского реестра Санкт-Петербурга;

- мониторинг использования туристских ресурсов Санкт-Петербурга;

- выплата стипендий и грантов для обучающихся в образовательных учреждениях Санкт-Петербурга;

- выделение на конкурсной основе образовательным учреждениям Санкт-Петербурга средств для направления обучающихся в образовательных учреждениях Санкт-Петербурга в зарубежные ознакомительные поездки с целью приобретения профессиональных навыков в сфере туризма;

- выделение средств субъектам туристской индустрии Санкт-Петербурга, предоставляющим обучающимся в образовательных учреждениях Санкт-Петербурга возможность прохождения производственной практики;

- реализация на конкурсной основе проектов и программ в сфере туризма в Санкт-Петербурге, разработанных в ходе проведения научно-исследовательской деятельности в сфере туризма в Санкт-Петербурге. Финансирование может также осуществляться за счет иных средств, не запрещенных действующим законодательством.

Финансовая поддержка социального туризма за счет средств бюджета Санкт-Петербурга оказывается в форме субсидий из средств бюджета Санкт-Петербурга на частичную оплату путешествий следующих категорий жителей Санкт-Петербурга:

- детей-сирот и воспитанников школ-интернатов, детей, оставшихся без попечения родителей, детей из многодетных и неполных семей;

- инвалидов и пенсионеров;

- лиц, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС и других радиационных аварий и катастроф;

- учащихся общеобразовательных учреждений Санкт-Петербурга.

Порядок организации социального туризма за счет средств бюджета Санкт-Петербурга определяется Администрацией Санкт-Петербурга.

В качестве поддержки Санкт-Петербургом развития туризма в Санкт-Петербурге субъектам туристской индустрии Санкт-Петербурга, указанным в части второй настоящей статьи, могут быть предоставлены субвенции за счет средств бюджета Санкт-Петербурга для компенсации 50 процентов от объема затрат субъектов туристской индустрии Санкт-Петербурга на уплату процентов по кредитам, полученным ими в российских кредитных организациях на срок до 6 лет для финансирования расходов, связанных с реконструкцией объектов туристской индустрии в Санкт-Петербурге, строительством новых объектов туристской индустрии в Санкт-Петербурге.

2. Ст. 2 Федерального закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" закрепляется конституционный принцип применительно к сфере туристской деятельности, в соответствии с которым законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации действует федеральный закон.

3. Кроме того, в связи с возможностью разнообразного правового регулирования туристской деятельности, устанавливается верховенство Федерального закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" над иными нормативными правовыми актами федерального уровня, уровня субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. То есть закрепляется, что содержащиеся в других законах и нормативных правовых актах нормы, регулирующие туристскую деятельность, не должны противоречить Федеральному закону "Об основах туристской деятельности".

Положения комментируемой статьи применяются в судебной практике Верховного суда Российской Федерации.

Например, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации рассмотрела в открытом судебном заседании 03.06.2002 г. по кассационной жалобе Верховного совета Республики Хакасия на решение Верховного суда Республики Хакасия от 27.03.2002 г. дело по заявлению прокурора Республики Хакасия о признании статьи 12 Закона Республики Хакасия от 29.11.1999 г. N 69 "О туристской деятельности на территории Республики Хакасия" в части освобождения туроператоров и турагентов от уплаты налога на приобретение автотранспортных средств; ст. 25 этого же Закона в части, предусматривающей право субъекта Российской Федерации устанавливать ответственность за нарушения законодательства о туристской деятельности, противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению.

Суд указал, что согласно ст. 26 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" конституция (устав), законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, принятые в пределах его полномочий, обязательны для исполнения всеми находящимися на территории субъекта Российской Федерации органами государственной власти, другими государственными органами и государственными учреждениями, органами местного самоуправления, организациями, должностными лицами и гражданами. Невыполнение или нарушение указанных актов влечет ответственность, предусмотренную федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В случае если административная ответственность не установлена федеральным законом, она может быть установлена законом субъекта Российской Федерации.

Таким образом, из смысла статей 2, 20 Федерального закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" во взаимосвязи со ст. 72 Конституции Российской Федерации и ст. 26 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" следует, что Закон Республики Хакасия от 29.11.1999 г. N 69 "О туристской деятельности на территории Республики Хакасия" соответствует федеральному законодательству о туристской деятельности.

Все законодательство представлено в виде системы взаимосвязанных нормативных актов различной юридической силы. Законодательство в области рассматриваемых правоотношений построено таким образом, что самым "главным" по юридической силе нормативным актом в области регулирования правоотношений по туризму, является комментируемый закон. Все другие нормативные акты не должны противоречить ему в своем содержании.

Положения абз. 1 и 2 рассматриваемой статьи требует дополнительного пояснения. В абз. 1 установлено, что законодательство в области туристической деятельности состоит из комментируемого закона и других нормативных актов на федеральном уровне. В данном случае имеются в виду подзаконные нормативные акты, которые могут принимать различные органы исполнительной власти во исполнение положений настоящего закона. А в абз. 2 указывается на то, что законы и нормативные акты подзаконного характера, принимаемые органами государственной власти субъектов РФ не должны противоречить федеральным законам (в том числе и комментируемому закону) по своему содержанию. Однако в данном случае ничего не говорится о соотношении юридической силы законодательства субъектов РФ и нормативных актов подзаконного характера, принимаемых федеральными органами исполнительной власти. По общему правилу, законы и другие подзаконные акты субъектов РФ не должны противоречить не только федеральным законам, но и подзаконным актам федерального уровня. На данных принципах и выстраивается правовая система страны, это обеспечивает соблюдение принципа законности. Поэтому правильным будет добавить, что нормативные акты субъектов РФ не должны так же противоречить и всему федеральному законодательству, к которому мы относим помимо федеральных законов и подзаконные нормативные акты федерального уровня.

  1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   13


Учебный материал
© bib.convdocs.org
При копировании укажите ссылку.
обратиться к администрации