Голунов С.В., Вардомский Л.Б. Прозрачные границы.Безопасность и сотрудничество в зоне новых пограничных территорий России - файл n1.doc

Голунов С.В., Вардомский Л.Б. Прозрачные границы.Безопасность и сотрудничество в зоне новых пограничных территорий России
скачать (562.8 kb.)
Доступные файлы (1):
n1.doc4510kb.13.06.2010 00:06скачать

n1.doc

  1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   26
БЕЗОПАСНОСТЬ И МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО В ПОЯСЕ НОВЫХ ГРАНИЦ РОССИИ


Под редакцией Л.Б. Вардомского и С.В. Голунова




Москва - Волгоград 2002



        Безопасность и международное сотрудничество в поясе новых границ России Под ред. Л.Б.Вардомского и С.В.Голунова. - М. - Волгоград: НОФМО, 2002. - 572 с.



Авторский коллектив

        А.Ю. Быков (гл. 2, § 1); Л.Б. Вардомский (введ.; гл. 2., § 4); С.В. Голунов (гл. 2, § 2; гл. 4, § 5,7; закл.); А.М. Кирюхин (гл. 4, § 4, 4.1); В.А. Колосов (гл. 4, § 4, 4.1.- 4.2); А.И. Кубышкин (гл. 1, § 2); А.С. Макарычев (гл. 1, § 1); В.Д. Остапченко (гл. 2, § 3); Е.Н. Панкратов (гл. 2, § 3); О.Ю. Романова (гл. 3, § 1; гл. 4, § 1-2); Е.Н. Самбурова (гл. 3, § 2); И.В. Торопицын (гл. 4, § 6); В.А. Часовский (гл. 4, § 3); М.М. Юсупов (гл. 4, § 5).

        Коллективная монография является итогом межрегионального исследовательского проекта "Безопасность новых границ России", осуществлявшегося в период с сентября 2001 по июнь 2002 г. на базе Центра региональных и трансграничных исследований Волгоградского государственного университета при поддержке Научно-образовательного форума по международным отношениям.




Издание осуществлено при поддержке Фонда МакАртуров


ISBN 5-901981-03-0
©Коллектив авторов, 2002
©Научно-образовательный форум по международным отношениям, 2002
©Центр региональных и трансграничных исследований ВолГУ, 2002
©Н. И. Нешев, html-верстка, 2004


ВВЕДЕНИЕ


        В предлагаемом читателю труде "Безопасность и международное сотрудничество в поясе новых границ РФ" проводится анализ формирования новых границ России, возникающих в связи с их появлением угроз и трансграничной кооперации. Данное исследование, в котором приняли участие ученые и специалисты из Астрахани, Барнаула, Волгограда, Грозного, Москвы, Нижнего Новгорода, Смоленска и Харькова, стало возможным только при активной поддержке Научно-образовательного форума по международным отношениям во главе с профессором А.Д. Богатуровым.
        Прошедшее десятилетие было весьма трудным для России и всех остальных постсоветских государств. Распад СССР совпал с процессом открытия экономики и рыночными реформами. В 90-е гг. новые государства находилась в перманентном экономическом и политическом кризисе. Во многом это было результатом произошедших геополитических потрясений. Чтобы смягчить негативные последствия распада страны, искали пути сохранения единства постсоветского пространства, но при обязательном условии укрепления своей государственности. Параллельно делались попытки включиться в глобальные политические и экономические процессы, стать частью европейского интеграционного процесса, активизировать сотрудничество в Азии. Сегодня, развитие стран приобрело позитивную экономическую динамику, что позволяет судить об их приспособлении к новым геополитическим реалиям.
        Отражением "тектонических" перемен на пространстве бывшего СССР стало формирование новых границ как разграничительных линий и атрибутов государственности, и изменение их функций в соответствии с процессами глобализации и регионального сотрудничества (регионализации). Параллельно были заложены основы приграничного и межрегионального сотрудничества.
        В этот период со всей остротой встала проблема безопасности границ, поскольку трансграничные перемещения из страны в страну социальных патологий (нелегальные миграции, наркоторговля, контрабанда, другие проявления криминала) выросли до угрожающих масштабов. Многие приграничные регионы из-за разрыва сложившихся в советский период экономических и социальных связей испытывают глубокую депрессию. Природа трансграничных рисков и угроз проистекает из советского наследия, политической и экономической слабости постсоветских стран, высокой социальной цены рыночных реформ, растущей социально-экономической дифференциации бывших союзных республик.
        Но безопасность границ сегодня не означает их закрытость наглухо. Границы эти одновременно должны обеспечивать получение страной выгод от международного сотрудничества и устойчивое развитие приграничных регионов. В этом сегодня одна из центральных задач российской пограничной, а также таможенной и миграционной политики.
        Пока же новые границы существенно затрудняют легальные экономические и социальные связи. В то же время они вполне проницаемы для криминала. У России и других стран СНГ отсутствуют необходимые финансовые ресурсы для создания надежного прикрытия рубежей. При сохранении тенденции к росту социально-экономических различий между странами Содружества следует ожидать возрастания упомянутых угроз. Все это оказывает прямое воздействие на социальное и экономическое положение приграничных районов и, соответственно, на устойчивости постсоветского пространства.
        За 1992-2002 гг. Россия прошла путь от абсолютно прозрачных новых границ до полупрозрачных границ с Украиной и Казахстаном и довольно закрытых границ с Грузией и Азербайджаном. Граница с Белоруссией в рамках Союзного государства Россия - Белоруссия остается прозрачной.
        Субъекты РФ, имеющие сухопутную границу с новыми зарубежными государствами, занимают более 1/4 территории России. Специфика хозяйственной деятельности в них заключается в том, что они в большинстве случаев удалены от российского рынка, но приближены к рынкам соседних стран. Однако в полной мере этот позиционный ресурс приграничные районы могут использовать в случае добрососедских и стабильных отношений России с соседними странами. Важным фактором развития данных районов становится создание преференциальных механизмов регионального сотрудничества в рамках интеграционных группировок стран.
        При восходящем развитии этих группировок границы из защитных рубежей превращаются в линии широкого международного взаимодействия, а приграничные районы все сильнее выступают как мосты сотрудничества. Весьма показательна в этом отношении трансформация межгосударственных границ между странами ЕС. По мере углубления европейской интеграции они постепенно превратились в административные. Исчезновение пограничных барьеров внутри Европы во многом стало результатом развития приграничного сотрудничества на основе Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей, от 21 мая 1980 г. Подписание этой конвенции явилось следствием достижения довольно зрелого этапа европейской интеграции - создания таможенного союза. В дальнейшем деятельность трансграничных регионов (их насчитывается 95 из 278 регионов учитываемых Советом Европы) и трансграничных институтов, одной из форм которых являются широко известные еврорегионы, стала стимулировать европейскую интеграцию1. Сегодня мы имеем дело с единым европейским пространством, на котором уже практически не заметны пограничные "рубцы".
        Если в Европе трансграничное сотрудничество стало результатом прогресса интеграции, а затем уже и фактором ее углубления, то в Северной Америке ситуация выглядела иначе. Там, на первых порах в середине 60-х гг. в пограничном поясе Мексики вдоль США стали создаваться ориентированные на экспорт в эту страну предприятия «макиладорес». Они пользовались значительными преференциями в Мексике и льготными таможенным обложении при ввозе продукции в США. В результате этого произошла быстрая индустриализация приграничных районов Мексики, что стало важной предпосылкой образовании в 1994 г. Североамериканской зоны свободной торговли - НАФТА.
        Россия пошла по европейскому пути. Уже сегодня новые приграничные районы России и соседних с ней стран выступают важным фактором процессов регионального сотрудничества на постсоветском пространстве, а уровень приграничного сотрудничества определяется характером используемых в рамках регионального сотрудничества преференций. Но в отличие от Европы эти процессы находятся на начальном этапе развития. Тем не менее, пограничные проблемы России и соседних новых государств весьма похожи на североамериканские. Сходство определяется большой протяженностью границ, значительными культурными и социальными перепадами на южных порубежьях России и США, общими проблемами трансграничных движений.
        В то же время приграничному сотрудничеству между Россией и странами СНГ способствует советское наследие в виде структур экономики, технологического уровня, ментальности населения, не забытого еще русского языка и т.д. В хозяйстве новых приграничных регионов России уже произошли заметные структурные изменения, существенно видоизменились производственные и торговые связи, а также этнический состав населения. Причем эти изменения в основном негативного свойства, вызывающие дополнительные издержки и создающие немалые проблемы.
        Безусловно, сама проблема новых границ и приграничных территорий является производной от более высоких по уровню проблем, таких как государственное строительство, макроэкономическая политика, внешняя политика, национальная безопасность, региональная политика. Но именно в приграничных регионах эти проблемы наблюдаются в концентрированном виде и в единстве.
        Структура сборника состоит из четырех глав. Она включает блоки, в которых анализируются теоретические проблемы трансграничной безопасности и нового пограничья РФ, а также положение на отдельных участках новых и старых границ. Анализ последних важен с точки зрения как сравнения с новыми участками, так и вполне очевидной связи положения на тех и других участках российской границы.
        Важность данного проекта обусловлена не только актуальностью, но и тем, что в научный оборот вводится обширная свежая информация. Она позволяет получить довольно подробную картину положения на отдельных участках российской границы и приграничных регионов и одновременно создает основу для концептуальных и теоретических построений, важных для разработки стратегии внутренней и внешней политики России.



     Примечание
      1Международные и внешнеэкономические связи субъектов РФ. Учебное пособие/ под ред. Гранберга А.Г. М., 2001, с. 238-270.

ГЛАВА 1. КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ТРАНСГРАНИЧНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ: ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ

§ 1. ПРОСТРАНСТВЕННЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ ТРАНСГРАНИЧНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ: КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ КОНТЕКСТЫ
2
        Анализ проблем приграничной безопасности сквозь призму современных теорий международных отношений в российской научной литературе предпринимался не часто. Пока в России преобладают эмпирические исследования этой относительно новой научной проблемы. Между тем перед российскими аналитиками рано или поздно встанет задача встраивания многочисленных "кейс-стадиз" транс-регионального взаимодействия в более широкую теоретическую картину. Ее контуры (в виде своего рода "островков теории") можно попытаться обрисовать, основываясь на тех магистральных направлениях современной международно-политической теории, которые существуют за рубежом и еще ждут своего творческого освоения в России применительно к конкретным функциональным проблемам трансграничной безопасности.

ПОЛИТИЧЕСКИЙ РЕАЛИЗМ


        Реализм, будучи одной из старейших школ внешнеполитического анализа, рассматривает международную систему как изначально "анархичную", в которой определяющее значение имеют эгоистические интересы государств. Эта школа, равно как и более поздний неореализм, отталкивается от тезиса о том, что мир пребывает в состоянии вечной борьбы за глобальную гегемонию. При этом артикуляция проблем трансграничной безопасности преимущественно является ответом на внешние угрозы. К примеру, европейская интеграция с этой точки зрения может рассматриваться как реакция на послевоенные американские и советские амбиции. Новые формы территориальной общности, другими словами, представляют собой способ сбалансировать чей-то гегемонизм. При этом логика реализма такова, что слабые государства обречены либо группироваться против своих потенциальных конкурентов, либо играть подчиненную роль в международных отношениях.
        Различные формы трансграничного регионализма, согласно реалистам, могут быть следствием: а) необходимости укрепления чьих-то геополитических позиций ("имперская версия"); б) попыток сбалансировать влияние конкурирующей державы ("версия баланса сил"); в) создания системы коллективных отношений для защиты общих экономических интересов ("версия гегемонистской стабильности").
        С точки зрения классических реалистов, государства - это рациональные акторы, которые нацелены на экспансию ("проекцию" своей мощи) в условиях "игры с нулевой суммой". Критерием величия державы является ее самодостаточность на основе аккумулирования в пределах своей территории максимальных ресурсов. Соответственно, малые государства, согласно этой логике, не способны к самостоятельным политическим инициативам и обречены играть роль зависимых объектов на международной арене. Этот географический детерминизм унаследован реализмом от геополитических школ мысли3 и в настоящее время смотрится весьма архаично.
        Неся на себе глубокий отпечаток геополитики, политический реализм отталкивается в своем анализе от таких категорий, как:
        ? баланс сил (Фридрих фон Генц и его многочисленные последователи)4;
        ? гегемония и субгегемония;
        ? национальная безопасность (Пол Кеннеди, Ханс Моргентау и другие авторы).
         Рамки политического реализма оставляют немного места для анализа содержательных проблем сотрудничества между государствами в целом и приграничных взаимодействий в частности5. Реалисты воспринимают мир с точки зрения столкновения интересов государств (по принципу "биллиардных шаров"), игнорируя негосударственных и субнациональных акторов.
         Логика реализма совершенно очевидно просматривается в позиции федерального центра России в отношении приграничных проблем. Она неизбежно приводит к доминированию в сфере трансграничного сотрудничества вопросов "высокой политики". К примеру, по словам ярославского губернатора Анатолия Лисицына, в конце 1990-х годов "в Ярославль не пустили самолет А.Г. Лукашенко. Тогда существовали противоречия между президентскими администрациями России и Беларуси. Перед Президентом Беларуси просто закрыли границу, а мне только оставалось извиниться перед ним от себя лично и от имени ярославцев"6. Аналогичная ситуация произошла и в Липецкой области, чей губернатор тоже высказал неудовольствие позицией федерального центра, выдержанной в духе грубого реализма.
        Тормозящая роль федерального центра в сфере субнационального регионостроительства во многом объясняется позицией тех дипломатических чиновников, которые полагают, что рост трансграничных обменов приводит к "деформации международных отношений России, не всегда оправданному росту числа их акторов, нагнетанию настроений регионального эгоизма в ущерб федеративной солидарности". Эти слова одного из российских дипломатов показывают, что внешняя политика России продолжает, в целом, оставаться в рамках реалистической парадигмы. "Разгосударствление" внешней политики видится в МИДе исключительно как угроза безопасности, провоцируемая "теоретическими изысканиями наших зарубежных оппонентов, которым не по душе целостная единая Россия" 7.
        По словам французской исследовательницы Анаис Марин, Москва не мешает глобальным устремлениям региональных акторов лишь тогда, когда это выгодно самому федеральному правительству из-за нехватки финансовых, информационных и человеческих ресурсов в центральных структурах власти. Сегодняшнее кадровое положение Министерства иностранных дел РФ таково, что если это не несет ущерб единству дипломатической линии страны, регионам позволено принимать на себя ответственность за развитие внешних отношений8.
        В целом же, традиционный подход, выдержанный в категориях Realpolitik, воспринимает границу как проблему "жесткой" безопасности. Однако чеченская война, а также события 11 сентября 2001 года показали условность деления факторов безопасности на "мягкие" и "жесткие". Терроризм и организованная преступность, которые всегда было принято относить к "мягким" факторам9, перешли в разряд "жестких". В этом смысле есть смысл вернуться к концепции неделимой безопасности, все компоненты которой тесно связаны друг с другом.
        Есть и другие обстоятельства последнего времени, требующие отхода от той "реалистической" парадигмы трансграничной безопасности, которой придерживается федеральный центр:
        ? невозможность объяснить динамику интеграционных процессов исключительно с позиций внешних вызовов безопасности и баланса сил;
        ? появление региональных организаций, членами которых, наряду с государствами, становятся субнациональные акторы (к примеру, Баренц-Евроарктический совет);
        ? появление "сетевых" акторов безопасности, не подчиняющихся прежней государствоцентричной иерархии. К примеру, сетевые отношения характерны для многих этнических диаспор, а также криминальных кругов.
        Игнорирование этих обстоятельств приводит к тому, что Россия теряет или не использует адекватно свой капитал приграничного сотрудничества. По признанию специалиста с Дальнего Востока, "приграничной торговле Китай уделяет больше внимания, чем Россия… . Борьбу за достоверную торгово-экономическую информацию мы проигрываем… . Нельзя сказать, что российские власти защищают российских участников (трансграничных обменов. - А.М.), оказывают им протекцию, разумно используют централизацию и ограничения"10.
        После начала административной реформы в мае 2000 года появилось новое звено в цепи приграничных взаимодействий - федеральные округа, чье создание, в числе прочего, стало одной из попыток административного ответа на вышеназванные проблемы. К примеру, Георгий Полтавченко, полномочный представитель президента в Центральном федеральном округе, полагает, что управленческие структуры ЦФО вполне могут занять свою "нишу" в организации приграничного сотрудничества с Украиной и Белоруссией11. Какова будет реальная роль округов в трансграничном сотрудничестве регионов, пока сказать трудно. Скорее всего, руководство округов будет стараться воплотить в жизнь политическую установку федерального центра на приоритетное взаимодействие со странами СНГ. Однако этот политический императив современного российского реализма, скорее всего, войдет в противоречие с экономической логикой. Так, по словам президента "ЛУКОЙЛА" Вагита Аликперова, белорусская промышленность характеризуется "средним и ниже среднего уровнем технологической оснащенности основных производств, моральным старением и физической изношенностью главных производственных и транспортных мощностей, высоким инвестиционным спросом при негарантированном уровне рентабельности, дезинтеграцией производств и серьезными управленческими и структурно-экономическими проблемами"12.
        

ТЕОРИЯ РАЦИОНАЛЬНОГО ВЫБОРА


        Как мы уже упоминали, теория политического реализма основана на презумпции рациональности государств как доминирующих международных акторов. Реалисты интерпретируют их действия, исходя из предположения о том, что они ориентируются на максимизацию политических дивидендов и минимизацию затрат, требующихся для достижения политических целей. Однако если реализм считает акторами государственные структуры, то теория рационального выбора в качестве таковых видит индивидов.
        По сути, теория рационального выбора переносит на сферу политики отношения и концепты, существующие в сфере бизнеса. Она постулирует, что политический процесс есть следствие деятельности рациональных профессионалов. Они выбирают тот вариант действий, который приводит к оптимальному результату с точки зрения соотношения затрат и конечного результата. Региональному "политическому классу", являющемуся ведущей силой институционального строительства, свойственно защищать свою власть и расширять сферу своего влияния. Это в конечном итоге приводит к политической и территориальной интеграции13. Альтруизм, самопожертвование и другие категории при этом не рассматриваются в качестве политически значимых43.
        В строгом смысле слова, политика никогда и ни в одной стране не разворачивалась по сценарию "рациональной модели". Тем более это касается России. Однако "рациональная модель", несмотря на невозможность ее воплощения в узком понимании, в западной политической традиции обычно рассматривается как своего рода идеальная модель, к которой необходимо стремиться15. Большинство политических "игроков" стремится к максимально возможной в данных условиях рационализации их деятельности, и провалы на этом пути в основном объясняются недостатком информации, "конфликтом ценностей" и другими объяснимыми причинами. Существенным ограничителем использования теории рационального выбора для объяснения интересующих нас политических процессов в приграничных регионах является то обстоятельство, что она работает лишь при соблюдении ряда условий:
        ? наличие у индивидуальных политических акторов (лиц, принимающих решения) стабильной и прозрачной системы политических преференций;
        ? наличие у акторов (к примеру, у иностранных и российских бизнесменов, действующих в приграничных регионах России16) долгосрочных стратегий поведения, ставших следствием экспертного планирования.
        Ряд исследователей, однако, поставил под сомнение продуктивность изучения российской региональной политики сквозь призму теории рационального выбора. В частности, Татьяна Шмачкова полагает, что многие государственные и партийные деятели игнорируют основные закономерности рационализации политического процесса как такового и своего участия в нем17.
        Руководствуясь теорией рационального выбора, следует предположить, что любая из крупнейших проблем приграничной области (принятие бюджета, структура управления и пр.) может быть решена только на основе серьезного экспертного анализа и выработки соответствующих рекомендаций профессиональными экспертами18. На практике же это выглядит иначе. На региональных политических сценах многое происходит на межличностной основе, с помощью закулисных приемов, скрытых от посторонних глаз. В результате совокупные решения группы рациональных индивидов приводят к нерациональным результатам, то есть к последствиям, которые являются неожиданными и нежелательными для многих акторов (в качестве примеров можно привести ситуацию в Приморском крае, Калининградской области и ряде других приграничных регионов России).
        Более того, в некоторых случаях мы имеем дело с относительно новым феноменом для российских регионов - деинституционализацией их политических практик. Институты (партии, региональные парламенты) добровольно (а не в результате "торга" или "войны") отказываются не только от максимизации своего влияния и власти, но и от рутинного выполнения своих политических функций. К наиболее пагубным последствиям это приводит именно для приграничных регионов, поскольку, таким образом, падает качество принимаемых политических решений и, соответственно, снижается потенциал для трансграничного сотрудничества.

"НОВАЯ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ ТЕОРИЯ"


        И традиционный институционализм, и его более поздние варианты интересуют те аспекты функционирования политических сообществ19, которые связаны с эффективностью его основных агентов путем наращивания собственных ресурсов. По словам лауреата Нобелевской премии Д. Норта, институтам свойственно "укреплять свои позиции для выживания в контексте повсеместной редкости ресурсов и конкуренции" и получать какие-то выгоды от потенциальных обменов20. В багаже институционалистов можно найти следующие рабочие гипотезы, роднящие их с адептами "теории рационального выбора"21:
        ? у главных акторов существуют упорядоченные наборы стабильных предпочтений;
        ? социальные и политические практики управляются капиталом (ресурсами). Только тот, кто обладает адекватными ресурсами, может формировать новые практики. Распределение социально-политических ресурсов осуществляется в рамках существующего институционального порядка22.
        ? поведение акторов определяется существующими “правилами игры” и повторяющимися моделями поведения;
        ? тенденцию политических институтов к экспансии сдерживают "социально-культурные поля".
        Многие российские исследования в области трансграничного регионализма находятся под значительным влиянием этих гипотез. Действительно, в отечественной регионалистике часто можно встретить утверждения о возрастающей институционализации процесса согласования интересов в России23, о "взрослении политики" в смысле роста политического прагматизма24. Властвующие элиты ряда приграничных регионов характеризуются Арбаханом Магомедовым как "политические группы, способные выражать свои интересы и волю на языке идеологии"… Многие региональные элиты и локальные сообщества обладают значительным адаптационным и инновационным потенциалом перед лицом системного кризиса в обществе. Их политические идеологии выступают как “силы развития”. С его точки зрения, элиты являются носителями как цивилизационных ценностей, так и текущих политических интересов, и ставят перед собой такие прагматические цели, как "умножение авторитета, безопасности и богатства"25. "Региональная власть - это консолидированная сила", - читаем мы в другом издании26.
        В схожем духе высказывается и Владимир Гельман, использующий метафору шахматной игры для анализа региональных политических процессов. Он делает вывод о том, что "акторы ставят своей целью такой контроль за ресурсами, который улучшает (по крайней мере, не ухудшает) их положение… . Действия акторов на всех этапах переходов были обусловлены их эгоистическими целями… . В политике существует лишь одна ценность, превыше всего остального, - стремление акторов к власти, то есть к максимизации контроля над ресурсами"27. Обе используемые им идеально-типические формы политического взаимодействия между акторами - "политика как война" и "политика как торг" - предполагают очевидное рациональное начало.
        Различные варианты институционализма едины, таким образом, в том, что "анархия", о которой говорят реалисты, в принципе может быть исправлена с помощью сильных и эффективных институтов28, которые, в том числе, могут стать каркасами для различного рода трансграничных альянсов. Многие институционалисты объясняют формирование транснациональных регионов внутренними процессами в участвующих государствах, происходящими между властями различных уровней (центральными, региональными и муниципальными).
        Для "новой институциональной теории", относящейся к сфере политической экономии, характерен взгляд на границы сквозь призму экономических отношений. К примеру, он может быть применим для анализа маршрутов и технологических цепочек транспортировки каспийской нефти29. Эти процессы напрямую затрагивают стратегии регионального развития Калмыкии, Астраханской и Саратовской областей30, Краснодарского и Ставропольского краев31.
        Другой важной тенденцией, подтверждающей экономизацию приграничной проблематики, стала новая политика центральных властей России по сокращению масштабов федерального присутствия в некоторых сферах жизнеобеспечения приграничных субъектов федерации. Одно из подтверждений этому - начавшаяся продажа государственных пакетов акций некоторых морских портов (Мурманского, Туапсинского, Таганрогского)32.
        Тенденция к сокращению государственных обязательств перед регионами явно прослеживается и в государственной "Северной политике", согласно которой "конкурентоспособность северной экономики должна обеспечиваться не особыми мерами государственной поддержки, а реальными природными богатствами северных территорий и эффективностью их экономического освоения". Исходя из этой установки, правительство РФ предполагает осуществить поэтапную отмену специфических северных льгот, компенсаций и гарантий, концентрацию населения в более перспективных населенных пунктах, а также закрытие нежизнеспособных поселений33. Это окажет непосредственное влияние на ряд северо-западных и дальневосточных приграничных территорий.
        В то же время политическая экономия "нового институционализма" рассматривает границы как политические институты, эффективность которых ограничивается сложной организационной средой, состоящей из огромного количества акторов (агентов) - политических (муниципальные, региональные, федеральные и международные органы власти), экономических (субъекты хозяйственных отношений и финансовых потоков), общественных (неправительственные организации). Трансграничные взаимодействия между этими акторами сопряжены с большими трансакционными издержками и не всегда диктуются логикой экономической рациональности34. Трансграничные контакты - это та коммуникационная и переговорная сфера, где чрезвычайно важны исторические традиции, доминирующие правила поведения, этические нормы, культурно-религиозные факторы. Трансграничные обмены часто испытывают на себе воздействие так называемого "оппортунистического поведения" партнеров. Исходя из этого, важнейшими задачами трансграничной интеграции являются:
        ? снижение масштабов трансакционных издержек;
        ? формирование системы взаимных гарантий для всех участвующих сторон;
        ? создание таких условий для "неудачников" (наименее обеспеченных ресурсами участников обменов), при которых участие в интеграции для них будет иметь смысл35.
        Проблемные контексты, в которых аналитический багаж "новой институциональной теории" может быть использован для рассмотрения приграничного сотрудничества российских регионов, включают в себя следующие факторы:
        Быстрое формирование "теневых" экономических секторов в приграничном взаимодействии36. "Криминальные операторы" часто предоставляют самый широкий спектр приграничных "услуг": транспорт, поддельные документы, жилье, сопровождение37. Субъектами "теневых" отношений могут быть отдельные граждане или их группы в том случае, если их интересы в области приграничных обменов противоречат интересам государства, что порождает организованные контрабандные "сети"38. "Новая институциональная теория" допускает, что реальный вызов государству бросают не только ТНК, но и преступные синдикаты, сумевшие очень эффективно для себя воспользоваться преимуществами глобализации. Действительно, в 2001 году мы вплотную столкнулись с существованием огромного по своим масштабам и деструктивным возможностям "теневого сектора" в международных отношениях. Мало кто из специалистов может оценить ресурсный потенциал этих "теневиков", поставивших под свой контроль международную преступность, терроризм, торговлю оружием и наркотиками. Ресурсы глобальной преступности сейчас, возможно, превосходят ресурсы ведущих государств. Террористы - это один из типажей "новых кочевников", бросающих вызов государствам.
        Но субъектами "теневых" отношений могут быть и государственные или региональные органы, если между соседями есть существенные открытые либо латентные конфликты, связанные с борьбой за зоны геополитического влияния, территориальными спорами или иными проблемами39. В этом случае появление "теневых" отношений в сферах, связанных с безопасностью, вызвано сознательными действиями государственных или квазигосударственных акторов (например, ситуация на грузино-чеченской, афгано-пакистанской или индо-пакистанской границах). Как правило, "теневые" сектора (незаконная торговля оружием и людьми, контрабанда наркотиков и пр.) расширяются в тех случаях, когда регион становится "яблоком раздора" между несколькими центрами силы (Балканы, Кавказ, Ближний Восток40).
        Экономическая отсталость. "Значительная часть приграничных территорий России - территории экономически отсталые и депрессивные… Плотность международных переходов на российской границе - одна из самых низких в мире, а сами они по уровню оснащенности далеко отстают от зарубежных аналогов. В частности, продолжительность обслуживания транспортных средств на российских погранпунктах многократно превышает нормы, действующие в ЕС"41.
        Миграционные потоки. Несмотря на ухудшающуюся демографическую ситуацию в России, российские власти (как федеральные, так и региональные) мало что делают для обустройства мигрантов и обеспечения их легальной работой, позволяющей им платить налоги и выйти из "тени". Региональные власти на Дальнем Востоке, например, больше обеспокоены тем, что "корейские и китайские торговцы подминают под себя весь бизнес в этом регионе и выживают местных предпринимателей"42. Между тем, многие специалисты относят антикитайские настроения на Дальнем Востоке РФ к числу следствий "воображаемых", искусственных угроз, искаженно и тенденциозно трактующих реальную ситуацию43. Кроме того, в среднесрочной перспективе России неизбежно понадобятся рабочие руки мигрантов, что ставит в повестку дня необходимость разработки новой миграционной политики России.
        Особая значимость этнонационального фактора в политических процессах приграничных регионов, проявляющаяся в двух аспектах. Во-первых, во многих приграничных территориях преобладают националистические настроения, которые стали следствием чувства маргинализации и ущемленности. К примеру, национализм является одним из эффективных электоральных орудий в Волгоградской области44, Краснодарском крае и других субъектах федерации.
        Во-вторых, регионы, находящиеся в гуще межэтнических пересечений, вынуждены были в некоторых аспектах отойти от общероссийских политических стандартов, тем более что федеральный центр лишен возможности оказывать влияние на выработку внутрирегиональных "правил игры". В наиболее ярком виде такая ситуация существует в Дагестане: согласно конституции этой республики, в состав высшего органа управления - Государственного Совета - не может входить более одного представителя одной и той же национальности. Законодательство, гарантирующее представительство в парламенте всех народов Дагестана, устанавливает так называемые "национально-территориальные избирательные округа", в которых разрешается выдвигаться лишь представителям одной этнической группы. Сказанное означает наличие ограничений для выдвижения кандидатов по этническому принципу. Характерно, что "учет национального представительства ведется и в отношении руководителей высших учебных и научных учреждений"45.
        Необходимость в реформировании таможни, которая, по словам самого председателя Государственного таможенного комитета РФ Михаила Ванина, в своем старом виде "изживает себя и не в состоянии ответить на вызовы грядущих изменений". По его мнению, "прямое использование средств таможенно-тарифного регулирования в целях пополнения государственного бюджета в долгосрочном плане вступает в противоречие с целями оптимизации и повышения эффективности внешней торговли и всего национального хозяйства"46. Это мнение разделяет и Комитет по таможенным вопросам Американской торговой палаты в России, который в своей "Белой книге" прямо указал на то, что ориентация таможенной системы в РФ исключительно на обеспечение фискальных потребностей государства препятствует нормальной внешней торговле и тормозит интеграцию России в мировую экономику47.
        Реформа таможенной системы предполагает снижение и унификацию ставок пошлин, ликвидацию налоговых льгот, поднятие уровня таможенного администрирования48. Еще одна проблема таможенной службы России - это коррупция49.
        "Оппортунизм" губернаторов. Так, под предлогом роста "нетрадиционных" вызовов безопасности некоторые руководители приграничных территорий пытаются провести в жизнь собственную политическую повестку дня. К примеру, хабаровский губернатор Виктор Ишаев прямо призвал федеральные органы не проводить в приграничных регионах выборы глав местного самоуправления и не разрешать формирование в них открытого рынка по продаже земли50. Другой проблемой является то, что администрации многих приграничных регионов вводят "узаконенные поборы" при пересечении границы (экологические, дорожные и иные сборы)51. Речь, по сути, идет о попытках взимания "пограничной ренты".
  1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   26


Учебный материал
© bib.convdocs.org
При копировании укажите ссылку.
обратиться к администрации