Колюшин Е.И. Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений - файл n1.rtf

Колюшин Е.И. Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений
скачать (332.5 kb.)
Доступные файлы (1):
n1.rtf3024kb.12.10.2010 23:57скачать

n1.rtf

  1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   16
Колюшин Е.И. Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений. М.: Норма, Инфра-М, 2010. 384 с.
ВЫБОРЫ И ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО В ЗЕРКАЛЕ СУДЕБНЫХ РЕШЕНИЙ
Е.И. КОЛЮШИН
Евгений Иванович Колюшин - доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации. Опубликовал более 130 научных работ по проблемам конституционного, муниципального и финансового права, участвовал в разработке проектов многих законов СССР и России.
Введение
Теоретические концепции выборов, избирательное законодательство и практика судебной защиты избирательных прав являются самостоятельными ценностями. Каждая из них может и практически является предметом юридического анализа. Библиография исследований по названной проблематике весьма обширна. Предлагаемая книга, безусловно, встраивается в ряд этих исследований. Вместе с тем работа претендует на новизну методологии анализа. Предпринята попытка показать восприятие теории избирательного права, практики выборов и избирательного законодательства судебной властью, которой в соответствии с принципом разделения властей отведена роль верховного защитника избирательных прав граждан. Суды не занимаются организацией и проведением выборов, избирательных кампаний кандидатов, политических партий, не являются их участниками, субъектами избирательных правоотношений, но оказывают серьезное влияние на выборы. При часто меняющихся избирательном законодательстве, политической и экономической ситуациях суды оказывают большое влияние на понимание содержания и развитие избирательного законодательства, которое нужно оценивать в зависимости от степени эффективности судебной защиты избирательных прав граждан.

Судебная защита избирательных прав граждан осуществляется Конституционным Судом РФ, конституционными (уставными) судами субъектов РФ (роль которых на практике достаточно номинальна) и судами общей юрисдикции. Суды выполняют функции предотвращения нарушений избирательных прав, устранения препятствий для их реализации, а также восстановления нарушенных избирательных прав граждан России.

В порядке общей превенции любое судебное решение по избирательным спорам косвенным образом предотвращает или способствует предотвращению нарушения избирательных прав граждан, не участвующих в данном деле. Применение мер ответственности за нарушение избирательных прав одних граждан в определенной степени предотвращает нарушение избирательных прав других граждан. Однако Конституционный Суд РФ наиболее рельефно реализует эту функцию посредством абстрактного нормоконтроля при проверке конституционности законов о выборах. Так, сделанный в Постановлении от 17 ноября 1998 г. Конституционным Судом РФ вывод о недопустимости применения пятипроцентного барьера в том случае, если партии и избирательные блоки, преодолевшие этот барьер, не получат в общей сложности абсолютного большинства голосов избирателей, поданных на выборах, предотвращает нарушение избирательных прав граждан, которые и составляют указанное абсолютное большинство. Решение, содержащееся в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 г. относительно конституционности отдельных положений Федерального закона от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав), касающихся регламентирования предвыборной агитации, предотвратило большое число нарушений избирательных прав и избирателей, и кандидатов в период предвыборной агитации. Следует заметить, что, как будет показано далее, Конституционный Суд РФ наполнил нормы закона в части квалификации деятельности как агитационной по существу новым содержанием. Суд принял более 30 постановлений и десятки определений по делам, возникающим из избирательных правоотношений, каждое из которых предотвратило многие нарушения избирательных прав. Суды общей юрисдикции могут принять решение о роспуске избирательной комиссии, т.е. о привлечении комиссии к конституционно-правовой ответственности. При этом предотвращается дальнейшее нарушение избирательных прав граждан со стороны распущенной комиссии.

Функция устранения препятствий для реализации избирательных прав осуществляется прежде всего судами общей юрисдикции. Например, при признании судом решения избирательной комиссии недействительным или отмене незаконного решения (об отказе в приеме документов, в регистрации кандидатом в депутаты, об итогах голосования, о результатах выборов) избирательная комиссия обязана совершить определенные действия (соответственно принять документы от кандидата, зарегистрировать кандидата, определить итоги голосования, результаты выборов). Различные изменения в списках избирателей (включение или исключение из списка) могут рассматриваться как устранение препятствий для реализации как активного, так и пассивного избирательного права (исключение из списка избирателей на основе судебного решения влечет повышение явки избирателей до уровня, необходимого для признания выборов состоявшимися в то время, когда таковой существовал, и, следовательно, устраняет препятствие для определения победителя).

Восстановление нарушенного избирательного права судом происходит, например, вследствие принятия им решений, обязывающих избирательную комиссию зарегистрировать гражданина кандидатом на выборную должность, выдать удостоверение зарегистрированного кандидата в депутаты, решений, обязывающих компетентный орган назначить выборы, назначить представителя политической партии в состав избирательной комиссии и др.

В силу скоротечности избирательных кампаний весьма острой является проблема своевременной и эффективной защиты избирательных прав граждан. Нередко устранение препятствий реализации избирательного права происходит после выборов, поэтому далеко не всегда возможно восстановление нарушенного избирательного права. Кроме того, поскольку любая избирательная кампания представляет собой ряд последовательно меняющих друг друга действий, постольку устранение препятствий реализации избирательных прав на предыдущей стадии выборов порождает проблему восстановления этих прав на последующих стадиях, но решить ее в полном объеме и теоретически, и практически можно далеко не всегда. Прежде всего возникает проблема соотношения прав различных участников избирательного процесса и выбора приоритетов. Например, при установлении судом после дня голосования незаконности отмены регистрации маргинального кандидата (т.е. в отношении которого заведомо и достоверно известно, что он не пользуется поддержкой значительного числа избирателей) восстановление нарушенного избирательного права этого кандидата теоретически в полной мере возможно только путем отмены результатов выборов и назначения новых. Однако в этом случае будут нарушены избирательные права не только победившего на выборах, но и избирателей, принявших участие в голосовании, независимо от их волеизъявления. Теоретически восстановление нарушенного избирательного права не должно сопровождаться нарушением избирательных прав других граждан, но в случае отмены результатов выборов таковое практически невозможно.

В Постановлении от 15 января 2002 г. Конституционный Суд РФ констатировал, что "окружная избирательная комиссия и суды не обеспечили своевременную и эффективную защиту пассивного избирательного права заявителя, в результате чего он был неправомерно лишен возможности участвовать в выборах в качестве кандидата в депутаты". Поэтому Конституционный Суд РФ в указанном Постановлении высказался за компенсацию судом негативных последствий нарушения пассивного избирательного права кандидата, которому незаконно отказано в регистрации, а восстановить его пассивное избирательное право проведением повторных выборов невозможно. При этом Конституционный Суд РФ исходил и из обязанности восстановления доброго имени гражданина на основе признания и возмещения государством причиненного вреда.

Следует сказать, что законодательство и судебная практика, кроме отдельных случаев возмещения вреда небольшими денежными суммами, пока не знают конкретных мер и механизмов такой компенсации. Видимо, речь могла бы идти о солидных (применительно к уровню выборов) денежных компенсациях, включающих, безусловно, и возмещение произведенных на избирательную кампанию расходов. Возможно возложение обязанностей на победителя и средства массовой информации предать гласности допущенные в отношении кандидата нарушения и т.д.

В настоящей работе проанализировано более 500 судебных решений. Большая часть судебных решений не публикуется и даже не попадает в известные справочные правовые системы "Консультант" и "Гарант". Однако в последнее время благодаря усилиям со стороны избирательных комиссий по налаживанию информационного взаимодействия с судами применительно к решениям по делам, возникающим из избирательных правоотношений, наблюдается рост числа опубликованных судебных решений. При подготовке настоящей работы использовались также следующие издания, в которых опубликованы судебные решения: "Избирательное право и избирательный процесс в решениях Конституционного Суда Российской Федерации. 1992 - 1999" (М., 2000); "Избирательное право и избирательный процесс в решениях Конституционного Суда Российской Федерации. 2000 - 2007" (М., 2008). Отдельные решения Конституционного Суда РФ, касающиеся защиты избирательных прав граждан, опубликованы в следующих книгах: Н.С. Бондарь и А.А. Джагарян "Конституционная ценность избирательных прав в России" (М., 2005); "Избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации в решениях Верховного Суда Российской Федерации (1995 - 2000)" (М., 2001). Решения Верховного Суда РФ, принятые в 2001 - 2006 гг., изданы Центральной избирательной комиссией РФ (далее - ЦИК РФ) отдельными сборниками в 2002 - 2007 гг. В ряде субъектов РФ (например, в Республике Коми, Республике Хакасия, Владимирской, Вологодской, Иркутской, Курганской, Московской, Ростовской, Сахалинской областях) избирательными комиссиями изданы судебные решения по избирательным спорам.

В обобщениях судебной практики по гражданским делам, публикуемых в Бюллетене Верховного Суда РФ, имеются материалы по избирательным спорам. В 2007 г. Верховный Суд РФ провел в городах Саратове и Томске семинары судей судов всех субъектов РФ с участием представителей ЦИК РФ и других избирательных комиссий, посвященные практике рассмотрения дел о защите избирательных прав граждан <1>.

--------------------------------

<1> См.: Практика рассмотрения дел о защите избирательных прав и права граждан на участие в референдуме Российской Федерации // Материалы семинара 24 - 25 мая 2007 г. Саратов, 2007.
Анализ показывает отсутствие единства судебной практики. Назревает потребность в проведении Пленума Верховного Суда РФ по вопросам применения избирательного законодательства. Этому, правда, препятствует нестабильность избирательного законодательства, которое существенно изменяется перед каждым новым избирательным циклом, что не способствует выработке единой судебной практики. Кроме того, многие ссылаются на сравнительно небольшой удельный вес (около 0,0003%) избирательных споров в общем числе рассматриваемых судами гражданских дел. Однако едва ли последний аргумент следует считать весомым. Избирательные споры по своему общественному звучанию и большому кругу участников и заинтересованных лиц обычно бывают весьма острыми, серьезно влияют на формирование отношения граждан не только к правосудию, но и к власти в целом, поэтому крайне важно единообразие судебной практики. Например, по данным ВЦИОМ, среди тех, кто не собирается идти на выборы, 31% считают, что они "наверняка будут сфальсифицированы" <1>.

--------------------------------

<1> См.: http://wciom.ru.
Обобщение судебной практики по избирательным спорам осуществляют и отдельные исследователи. Полезна неоднократно издававшаяся работа Л.В. Лазарева "Правовые позиции Конституционного Суда России". Практике судов общей юрисдикции посвящены, в частности, работы А.Г. Сидякина, Е.И. Колюшина, И.Ф. Галушко, М.И. Минаевой, Д.Н. Вдовина, А.В. Семина и др. <1>.

--------------------------------

<1> См.: Сидякин А.Г. Отмена регистрации кандидата (списка кандидатов): законодательство и судебная практика. М., 2003; Колюшин Е.И. Судебная практика по делам о правонарушениях и спорах в ходе финансирования избирательных кампаний // Право и власть. 2002. N 3; Галушко И.Ф., Минаева М.И. Избирательные споры: природа, судебная практика, влияние на развитие избирательного законодательства // Представительная власть - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2003. N 2 - 4; Вдовин Д.Н. Правоустанавливающая и организационная функция суда в избирательном процессе // Российский судья. 2007. N 7; Семин А.В. Судебная защита избирательных прав граждан // Российский судья. 2005. N 6; Судебная защита избирательных прав граждан. М., 2005; Обзор судебной практики рассмотрения дел о подкупе избирателей // Избирательное право. 2006. N 4.
Изданы учебники, комментарии к Федеральным законам "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", которые обращаются к судебной практике, но весьма фрагментарно <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник / Под ред. А.А. Вешнякова. М., 2003; Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" / Отв. ред. А.А. Вешняков. М., 2003; М., 2007; Комментарий к Федеральному закону "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" / Под ред. С.В. Кабышева, А.Е. Постникова. М., 2003; Комментарий к Федеральному закону "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" / Под ред. Е.И. Колюшина. М., 2003; Комментарий к Федеральному закону "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" / Отв. ред. А.А. Вешняков, В.И. Лысенко. М., 2007.
В содержательной монографии М.С. Матейковича <1> одна из глав посвящена отдельным теоретическим вопросам судебной защиты указанных прав. Проблемы административной и уголовной ответственности за нарушение избирательных прав касались в своих работах В.В. Игнатенко и С.Д. Князев <2>, которые длительное время возглавляли избирательные комиссии соответственно Иркутской области и Приморского края. Процессуальные аспекты вопроса анализировались в статье одним из крупнейших специалистов по гражданскому процессу М.К. Треушниковым <3>.

--------------------------------

<1> См.: Матейкович М.С. Защита избирательных прав граждан в Российской Федерации. М., 2003.

<2> См., например: Игнатенко В.В. Правонарушения и юридическая ответственность в избирательном процессе. Иркутск, 2003; Князев С.Д. Уголовная ответственность за нарушение избирательных прав и права на участие в референдуме // Журнал российского права. 2001. N 2.
КонсультантПлюс: примечание.

Статья М.К. Треушникова "Судебная защита избирательного права" включена в информационный банк согласно публикации - "Журнал российского права", 2000, N 3.
<3> См.: Треушников М.К. Судебная защита избирательных прав в России // Вестник МГУ. Серия "Право". 2000. N 1.
Нестабильность избирательного законодательства снижает актуальность судебных решений с точки зрения обеспечения единообразия судебной практики. Так, вывод суда о том, что "отсутствие денежных средств для создания избирательного фонда и для сбора подписей избирателей не может служить основанием для того, чтобы не создавать избирательный фонд и не представлять подписные листы" <1>, с позиции действующего законодательства устарел, так как подписи можно собирать только после оплаты изготовления бланков подписных листов из избирательного фонда.

--------------------------------

<1> Определение Верховного Суда РФ от 3 марта 2004 г. (дело N 66-Г04-2).
В работе предпринята попытка выявить "живое" избирательное право, степень реальности различных принципов избирательного права и избирательных прав граждан, возможности их судебной защиты. На этой основе вносятся предложения по совершенствованию избирательного законодательства, практики выборов и судебной защиты избирательных прав граждан.

Выше уже говорилось о нестабильности избирательного законодательства РФ. В последние годы неоднократно принимались Федеральные законы "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в 1997 и 2002 гг.) и "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (в 1995, 1999, 2002 и 2005 гг.). Кроме того, в них постоянно вносились изменения. В работе исследуются судебные решения разных лет, ссылки в которых даны на действующие в соответствующее время редакции федеральных законов.

Настоящая работа адресована политическим партиям и их избирательным штабам, кандидатам на выборные должности, организаторам выборов. Она может быть полезна и судьям.
Глава I. ПРИНЦИПЫ ВЫБОРОВ И ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА

В ТЕОРИИ, ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ И СУДЕБНОЙ ПРАКТИКЕ
§ 1. Теоретические споры о ключевых понятиях
Выборы как обязательный демократический институт и как политическое явление исследуются разными специалистами. Однако выводы и оценки исследователей российских выборов часто зависят от их политических взглядов. В настоящей работе выборы анализируются с правовых позиций, которые в государстве, провозгласившем себя правовым, должны быть определяющими, главенствующими по отношению к политическим и любым другим оценкам, что, разумеется, само по себе не является гарантией отсутствия субъективных оценок исследуемых явлений.

Выборы - многофункциональное явление. Законодательство о выборах (избирательное законодательство) в разной мере регламентирует функции выборов (наиболее детально функцию формирования тех или иных органов, замещения должностей, в значительно меньшей мере другие функции), хотя общая тенденция состоит в расширении предмета правового регулирования.

В соответствии с Конституцией РФ выборы - это непосредственное выражение власти народа (ч. 3 ст. 3). Понятие выборов дается в ст. 2 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав. Закон понимает под выборами форму прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица. Думается, что такое понимание выборов федеральным законодателем значительно уже, беднее конституционного, так как способствует сведению выборов к акту голосования. В действительности выборы представляют собой совокупность всех фактических общественных отношений, которые возникают между избирателями и соискателями права осуществлять публичную власть от имени народа, в том числе и отношений, возникающих при голосовании.

Выборы нередко отождествляют с избирательной системой. Так, С.А. Авакьян понимает под избирательной системой "реально существующий порядок подготовки и проведения выборов" <1>, показывая варианты возможного отличия этого порядка от того, что закреплен избирательным правом. Нельзя не согласиться с тем, что избирательное право не может регулировать все возникающие на выборах общественные отношения. Однако действующее избирательное право включает в понятие "избирательная система" более узкое и конкретное содержание. Речь идет о способах, методах определения результатов выборов, т.е. об одной из составляющих последних.

--------------------------------

<1> Авакьян С.А. Конституционное право России: В 2 т. Т. 2. М., 2005. С. 163.
Теоретическое и практическое значение имеет вопрос о соотношении следующих понятий: выборы, избирательное право, избирательный процесс. В зависимости от ответа на него находится и понимание системы принципов выборов, избирательного права, избирательного процесса. Можно выделить три основные позиции: 1) выборы и есть избирательный процесс, в ходе которого основные общественные отношения регулируются избирательным правом; 2) выборы регулируются посредством взаимосвязанных, но самостоятельных избирательного права и избирательного процесса; 3) выборы регулируются избирательным правом, часть норм которого и составляет избирательный процесс.

Понятие "избирательное право" употребляется в двух значениях: как совокупность правовых норм (подотрасль конституционного права), регулирующих выборы (позитивное избирательное право) и как одно из конституционных прав гражданина (субъективное избирательное право). Относительно понимания избирательного права как совокупности правовых норм, которые регулируют выборы, в литературе разногласий не было до последнего времени. Однако Ю.А. Веденеев и В.И. Лысенко пытаются ограничить содержание этого понятия регламентацией только субъективного избирательного права гражданина, добавляя при этом "формально-юридические гарантии, условия и порядок осуществления данного права" <1>. В итоге получается, что избирательное право выходит далеко за пределы субъективного права и возвращается в традиционно принятые рамки регламентации выборов. По поводу содержания второго значения названного понятия взгляды исследователей также по существу не расходятся, хотя формально можно обнаружить и разные позиции. Так, избирательное право понимается и как перечень возможностей, имеющихся у гражданина в период выборов (субъективное избирательное право) <2>, и как нормы, регулирующие порядок предоставления права участия в выборах <3>. Сторонник второй позиции М.В. Баглай под указанным порядком понимает активное и пассивное избирательное право, т.е., по сути дела, речь идет все-таки о субъективном избирательном праве. В итоге можно сделать вывод о том, что нет принципиальных различий в понимании разными исследователями того, что избирательное право существует как в виде некой совокупности правовых норм (позитивное избирательное право), так и в виде субъективного права гражданина.

--------------------------------

<1> Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник / Под ред. А.А. Вешнякова. С. 280.

<2> См.: Колюшин Е.И. Конституционное право России. М., 2006. С. 176.

<3> См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998. С. 353.
Однако при анализе содержания как позитивного избирательного права, так и одноименного субъективного права гражданина обнаруживаются разногласия авторов в понимании соотношения избирательного права и избирательного процесса. М.В. Баглай отождествляет избирательный процесс с проведением выборов <1>. А.А. Безуглов утверждает, что избирательный процесс представляет собой систему стадий или этапов организации и проведения выборов <2>, т.е. практически также отождествляет его с выборами. О.Е. Кутафин использует понятие "избирательный процесс", не раскрывая его содержание <3>, а С.А. Авакьян пишет только об избирательном праве.

--------------------------------

<1> Там же.

<2> См.: Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России. Т. 2. М., 2001. С. 88.
КонсультантПлюс: примечание.

Учебник Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина "Конституционное право России" включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2004 (издание третье, переработанное и дополненное).
<3> См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 2006. С. 331.
Попытки сформулировать понятие избирательного процесса предпринимаются с 1990-х гг. С.Д. Князев полагает "предпочтительным определять избирательный процесс не через деятельность компетентных субъектов, а как систему организационно взаимосвязанных и реализуемых в определенной последовательности отношений, опосредующих подготовку и проведение выборов. В этом случае избирательный процесс выступает в качестве естественно необходимого условия осуществления участниками избирательных кампаний принадлежащих им электоральных полномочий и обеспечивает соответствие процедурных аспектов организации и проведения выборов целям и задачам демократического и справедливого формирования представительных основ народовластия" <1>. Однако система отношений - это и есть деятельность, т.е. выборы. Можно согласиться с утверждением, что избирательный процесс является условием проведения демократических выборов, но для понимания его содержания такой вывод ничего не дает, так как избирательное право тоже следует считать условием проведения выборов. В итоге выводы С.Д. Князева либо не выходят за рамки признания избирательного процесса совокупностью стадий выборов, т.е. отождествляют его с выборами, либо, если речь идет об опосредующих выборы отношениях, выводят избирательный процесс за пределы и выборов, и избирательного права, что едва ли можно обосновать.

--------------------------------

<1> Князев С.Д. Российское избирательное право. Владивосток, 2001. С. 273 - 274, 281.
Ю.А. Веденеев и В.И. Лысенко считают, что избирательное право регламентирует аспекты деятельности в ходе выборов, а избирательный процесс "как организационно-правовая форма реализации субъективного избирательного права гражданина отражает технологию непосредственного участия субъектов выборов в осуществлении формирования выборных органов" <1>. В конечном счете избирательный процесс авторы сводят к совокупности стадий, этапов организации и проведения выборов <2>, т.е. опять же речь идет об определенной последовательности избирательных действий.

--------------------------------

<1> Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник / Под ред. А.А. Вешнякова. С. 274.

<2> Там же. С. 296.
Думается, что в основе определения содержания понятия "избирательный процесс" может лежать как логика деления отраслей и норм права на материальные и процессуальные, так и взгляд на выборы как процесс, как ряд следующих друг за другом действий. Названные два критерия имеют мало общего друг с другом, поэтому и содержание, вкладываемое в понятие избирательного процесса, различается очень существенно. Поскольку избирательный процесс не претендует на статус отрасли права (по крайней мере в литературе таких предложений нет), то разумным основанием для конструирования избирательного процесса может быть существование в избирательном законодательстве процессуальных норм. В этом случае юридически избирательный процесс предстает как совокупность процессуальных норм избирательного права.

Если выборы рассматривать как процесс, состоящий из множества производимых в определенных последовательности и времени действий, процедур, то достоинство такого подхода в следующем. Выборы не сводятся к голосованию, а каждое из избирательных действий не только находится в определенной цепочке, но и имеет самостоятельную ценность, правовую защиту, влияет или может влиять на их результаты. Выборы - кратковременный процесс, поэтому их результаты появятся в любом случае по истечении определенного времени. При этом результаты выборов могут быть получены разными способами: как при соблюдении демократических процедур, так и посредством их нарушения, исходя из того посыла, что количественные показатели перекрывают все остальные. Если, например, высокие показатели явки избирателей на голосование рассматривать в отрыве от учета методов воздействия на граждан, то безусловен вывод о их позитивном влиянии на результаты и легитимность выборов. Однако взгляд на проблему с позиции соблюдения требований избирательного права может привести и к противоположным выводам, если высокий уровень явки избирателей получен за счет нарушения добровольности участия граждан в выборах.

Взгляд на выборы как процесс, протекающий в определенном времени, заставляет оценивать значение сроков совершения тех или иных избирательных действий, но также не дает оснований для разделения избирательного права и избирательного процесса, так как все основные общественные отношения регулируются или должны регулироваться избирательным правом, нормы которого действуют во времени.

Если избирательным процессом считать применяемые на выборах процедуры, технологии, то таковые опять же имеют юридическое значение в случае соблюдения либо нарушения требований избирательного права.

Думается, что конструирование различий между избирательным правом и избирательным процессом теоретически непродуктивно, а практически препятствует системному и эффективному правовому регулированию выборов. Не следует забывать, что стадии выборов, процедуры (технологии по терминологии некоторых авторов) регулируются избирательным правом.

Конструирование разных принципов и содержания избирательного права и избирательного процесса в итоге приносит отрицательный эффект. Если избирательное право регламентирует (должно регламентировать) все наиболее важные общественные отношения, которые возникают на выборах, то неясен предмет правового регулирования применительно к избирательному процессу. Если избирательный процесс - совокупность стадий выборов, которые регулируются избирательным правом, то у избирательного права предмет регулирования либо исчезает, либо сводится только к принципам этого самого права. Весьма показательна структура уже упоминавшегося выше учебника "Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации" под редакцией А.А. Вешнякова. Он делится на две части: избирательное право и избирательный процесс. В первой части описаны понятие, принципы и источники избирательного права, понятие и виды избирательных систем, а также правовой статус избирателя, кандидата и его представителей, избирательных объединений, избирательных комиссий и наблюдателей. К избирательному процессу отнесены: назначение выборов, регистрация (учет) избирателей, образование избирательных округов и участков, порядок выдвижения и регистрации кандидатов, списков кандидатов, финансирование выборов, предвыборная агитация и информирование, голосование и определение результатов выборов, разрешение избирательных споров, ответственность за нарушение избирательных прав, Государственная автоматизированная система (ГАС) "Выборы". В то же время авторы далеки от мысли о том, что избирательный процесс не регламентируется избирательным правом. В итоге получается, что предмет избирательного права сначала ужимается до принципов и правового статуса участников избирательных правоотношений, что и называется избирательным правом, а затем расширяется за счет избирательного процесса, в который включаются все наиболее существенные правоотношения, возникающие на выборах.

Разведение принципов избирательного права и избирательного процесса может завести в тупик решение вопросов ответственности за избирательные правонарушения: если избирательное право и избирательный процесс имеют самостоятельные принципы, то нарушение принципов избирательного права не влияет на избирательный процесс и наоборот. Действующее избирательное право, как будет показано далее, закрепляет большое число процедур, нарушение которых либо не влечет юридической ответственности, либо дает возможность привлекать к неадекватной, противоречащей существу конституционного права избирать и быть избранным ответственности.

Таким образом, понимание избирательного процесса как определенной последовательности избирательных действий имеет юридическое значение только с точки зрения сроков их совершения. Например, предвыборная агитация следует за выдвижением кандидата, списка кандидатов, а голосование осуществляется после завершения агитационного периода. Поскольку такое понимание избирательного процесса юридически сводится к срокам совершения избирательных действий, оно не способствует более глубокому проникновению в теорию выборов и избирательного права, а практически едва ли заслуживает применения, так как нормы избирательного права безотносительно любого содержания понятия "избирательный процесс" применяются во времени. Поэтому, думается, теоретическое и практическое значение может иметь понимание избирательного процесса только как неотъемлемой части избирательного права, а именно совокупности процессуальных норм избирательного права. Этот вывод не противоречит ни избирательному законодательству, ни судебной практике. Так, федеральное избирательное законодательство не знает такого понятия, как избирательный процесс, а в судебных решениях оно употребляется и как аналог выборов, и для обозначения части избирательной кампании, отдельных норм избирательного права, но не выделяется из избирательного права.

Вопрос о принципах избирательного права также достаточно запутан. Главные причины разногласий авторов видятся в том, что речь идет об обобщающих категориях, что по-разному воспринимается предмет (ареал, сфера действия) принципов, что терминология и содержание российского избирательного законодательства не всегда совпадают с терминологией и содержанием международно-правовых документов в области избирательного права, которые к тому же далеки от кодификации.

В зависимости от уровня обобщения некоторые авторы, например, в принцип подлинных или справедливых выборов включают альтернативность (состязательность), другие считают состязательность отдельным принципом наряду с принципом подлинных выборов, третьи не признают ни одного из этих принципов, полагая, что альтернативность и справедливые условия участия в выборах входят в содержание других принципов избирательного права.

Следствием споров относительно содержания избирательного процесса и соотношения его с избирательным правом является также и разное понимание предмета того или иного принципа. Речь может идти и о принципах выборов, и о принципах избирательного права, и о принципах избирательного права и избирательного процесса, и о принципах избирательного процесса. Соответственно и вычленяются принципы либо одного, либо другого, либо третьего, либо четвертого. Так, Ю.А. Веденеев и В.И. Лысенко разделяют принципы избирательного права и принципы избирательного процесса. К принципам избирательного процесса они относят следующие: обязательность и периодичность, свободный характер выборов, альтернативность, открытость и гласность, подлинные выборы <1>. М.В. Баглай отождествляет принципы избирательного права и принципы избирательной системы.

--------------------------------

<1> См.: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник / Под ред. А.А. Вешнякова. С. 280 - 287.
О.Е. Кутафин повествует о пяти принципах проведения выборов: всеобщее избирательное право, равное избирательное право, прямое избирательное право, тайное голосование, свободное и добровольное участие гражданина в выборах <1>.

--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.

Учебник Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина "Конституционное право России" включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2004 (издание третье, переработанное и дополненное).
<1> См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. С. 331 - 334.
С.А. Авакьян пишет о принципах избирательной системы. К их числу он относит следующие девять принципов: всеобщее избирательное право, равное избирательное право, прямое избирательное право, тайное голосование, свобода выборов и добровольность участия в них граждан, сочетание мажоритарной и пропорциональной избирательных систем при выборах депутатов, состязательность, сочетание государственного финансирования избирательной кампании с возможностями использования негосударственных средств, проведение выборов избирательными комиссиями <1>.

--------------------------------

<1> См.: Авакьян С.А. Конституционное право России: В 2 т. Т. 2. С. 168 - 194.
С.Д. Князев выделяет принципы собственно избирательного права и принципы образующих его институтов (принципы предвыборной агитации, финансирования выборов, образования избирательных округов, выдвижения и регистрации кандидатов, рассмотрения жалоб на нарушение избирательных прав, ответственности за нарушение избирательных прав и др.), хотя последние и не анализируются <1>. Принципы собственно избирательного права разделены на две группы: принципы организации и проведения выборов, принципы участия российских граждан в выборах. К принципам организации и проведения выборов отнесены следующие: обязательность выборов, периодичность выборов, альтернативность выборов, допустимость различных избирательных систем, независимость органов, осуществляющих организацию и проведение выборов. Среди принципов участия граждан в выборах названы: всеобщее избирательное право, равное избирательное право, прямое избирательное право, тайное голосование, добровольность участия в выборах. Таким образом, С.Д. Князев справедливо не разделяет позицию, в соответствии с которой избирательное право и избирательный процесс имеют разные принципы. Фактически он исходит из презумпции невозможности разделения принципов выборов и принципов избирательного права, хотя и не заявляет об этом прямо.

--------------------------------

<1> См.: Князев С.Д. Российское избирательное право. С. 51 - 101.
Поддерживая предложение С.Д. Князева о возможности выделения принципов отдельных институтов избирательного права, стадий выборов, следует отметить, что реализация этой идеи в теории и на практике может дать как позитивный, так и негативный эффекты. Если подобные принципы воспринимаются как принципы избирательного права наряду с другими (по терминологии С.Д. Князева принципами собственно избирательного права, их можно назвать основными принципами), то возникает их конкуренция, вследствие которой основные принципы будут провозглашены, но не будут действовать, утратят свое значение каркаса выборов, будут вытеснены принципами отдельных институтов, так как именно они будут предопределять регламентацию конкретных стадий, этапов выборов.

Принципы избирательного права ценны прежде всего не сами по себе, а как руководящие идеи, пронизывающие все стадии выборов и институты избирательного права. Если, например, принцип равного избирательного права не будет распространяться на предвыборную агитацию или финансирование избирательных кампаний, которые будут построены на основе собственных принципов, то и теоретически, и практически он утратит свое значение. Поэтому конструирование принципов отдельных институтов, стадий выборов может дать позитивный эффект только на пути конкретизации принципов избирательного права. Думается, что главным образом речь может идти об особенностях действия того или иного принципа избирательного права на разных видах выборов, разных стадиях и этапах выборов. Если при этом возникнет необходимость в формулировании какого-то принципа института, стадии выборов, то он должен занять подчиненное положение и не вести к изменению существа принципа избирательного права.

Терминологические различия международного и внутреннего права обусловливают как разные формулировки тех или иных принципов, так и путаницу между принципами и международными стандартами в области избирательных прав. Так, М.В. Баглай свободные, справедливые и подлинные выборы считает международно-правовыми стандартами, не включая в число принципов. Другие авторы квалифицируют их как принципы российского избирательного права.

Как объективное избирательное право, так и права, обязанности избирателей, кандидатов, политических партий, избирательных комиссий и других субъектов избирательных правоотношений могут осуществляться только на выборах или во взаимосвязи с выборами. Поэтому конструирование принципов избирательного права и принципов избирательного процесса, различающихся друг от друга, возможно только виртуально, вне общественных отношений.

Поскольку принцип избирательного права, так же как и принцип любой другой отрасли (подотрасли) права, есть некая идея, воплощенная или воплощаемая, провозглашаемая для данного правового феномена, то по мере развития гражданского общества содержание, способы закрепления и реализации одного и того же принципа не могут не различаться как по странам, так и в одной взятой стране.

В той части, в которой споры о перечне, системе принципов избирательного права, принципах выборов, принципах избирательного процесса носят терминологический характер, они оказывают слабое влияние на правовое регулирование выборов и судебную практику. При этом в целом такое влияние может быть только отрицательным, так как в избирательное законодательство и судебные решения нередко включаются теоретически необоснованные и противоречащие друг другу позиции либо идет процесс параллельного существования в книгах и статьях придуманных учеными принципов, с одной стороны, и не признающей их (признающей декларативное значение) практики выборов, судебных решений - с другой. Едва ли продуктивно спорить о различиях между принципами состязательности кандидатов и альтернативности выборов, потому что, по существу, речь идет об одном и том же явлении - о возможности для избирателя иметь выбор среди соискателей мандата. Столь же малопродуктивен спор о различиях между гласностью, открытостью, прозрачностью (транспарентностью) выборов. Так, в международно-правовых документах используется термин "прозрачные (транспарентные) выборы", а в российском избирательном праве речь идет о гласности и открытости выборов.
§ 2. Принципы выборов и избирательного права

в судебных решениях
Принципы избирательного права, безусловно, являются и принципами выборов. В противном случае отрицалось бы приоритетное значение правового регулирования на выборах по сравнению с действием других регуляторов (политических, моральных, религиозных, национальных и т.д.).

Практика выборов, в особенности негативная, связанная с соблюдением формы при разрушении, искажении содержания, влечет расширение со второй половины XX в. круга принципов выборов в международно-правовых документах, которые становятся обязательными для признавших их государств. В итоге появляются, например, принципы честных и чистых выборов, справедливых выборов. Однако проблема состоит в том, что эти принципы в российском избирательном праве не имеют определенного содержания, а судебная практика нередко их вообще не признает. Безусловно, характеристики выборов как честных или нечестных, чистых или грязных, справедливых или несправедливых есть их оценки с позиций морали и нравственности. Однако использование названных критериев в международно-правовых документах, решениях Европейского суда по правам человека обязывает национального законодателя и суды наполнять их юридическим содержанием. В первую очередь это касается правового признания принципа справедливых выборов, так как развитие и повышение эффективности новых технологий манипулирования формированием и осуществлением волеизъявления избирателей, как показывает опыт, нередко возможно в рамках известных принципов избирательного права, но на несправедливой основе. В то же время придание правового значения моральным положениям может дать и обратный эффект, т.е. снизить вследствие утраты определенности значение правового фактора в регулировании выборов.

Принципы всеобщего, равного, прямого избирательного права и тайного голосования традиционно получали и получают законодательное закрепление в советском и российском избирательном праве. Их существование обычно не вызывает дискуссии отечественных исследователей. Возможны разногласия по содержанию каждого из принципов. Три из четырех принципов достаточно четко закреплены в международно-правовых документах. Прямое избирательное право не получило такого закрепления, хотя и признано Европейской комиссией "За демократию через право" (Венецианской комиссией).

Однако и в советское время, и в настоящее время многие исследователи не ограничивались и не ограничиваются только названными, закрепленными буквально в избирательном законодательстве принципами. Конструируется система принципов избирательного права на основе различных критериев: по уровням (основополагающий принцип, политические принципы, организационные принципы) <1>, по целевому предназначению в механизме правового регулирования избирательных отношений (принципы организации и проведения выборов, принципы участия российских граждан в выборах) <2>, по другим основаниям. В итоге разными авторами называются также такие принципы: свобода выборов, добровольность участия граждан в выборах, гласность, открытость и доступность выборов, состязательность кандидатов или альтернативность выборов, периодичность и обязательность выборов, подготовка и проведение выборов избирательными комиссиями, территориальный принцип организации выборов, допустимость различных избирательных систем, независимость органов, обеспечивающих организацию и проведение выборов, добровольность реализации субъективных избирательных прав, личное голосование и др.

--------------------------------

<1> См.: Матейкович М.С. Проблемы правового регулирования выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 1998. С. 11.

<2> См.: Князев С.Д. Российское избирательное право. С. 50.
Венецианская комиссия достаточно четко сформулировала в 2002 г. Руководящие принципы относительно выборов: "В основе избирательного наследия Европы лежат следующие пять принципов: всеобщее, равное, свободное, тайное и прямое избирательное право. Кроме того, выборы должны проводиться регулярно" <1>, т.е. речь идет о принципе обязательности и периодичности выборов.

--------------------------------

<1> Международные избирательные стандарты: Сб. документов. М., 2004. С. 625.
Принцип всеобщего избирательного права в решениях Верховного Суда РФ, принятых в 2003 - 2008 гг., упоминается 57 раз главным образом при воспроизведении норм законов, уставов субъектов РФ <1>.

--------------------------------

<1> См., например, Определения Верховного Суда РФ от 23 апреля 2008 г. (дело N 4-Г08-14), от 6 февраля 2008 г. (дело N 45-Г07-20).
В ряде решений Суд интерпретирует содержание этого принципа. В Определении Верховного Суда РФ от 7 декабря 2007 г. (дело N 32-Г07-27) указанный принцип трактуется в соответствии с положениями Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав и п. "а" ст. 2 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств 2002 г. Так, ст. 4 названного Федерального закона указывает на возраст, с которого наступает право избирать и быть избранным, участвовать в других избирательных действиях независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Иначе говоря, принцип всеобщего избирательного права является "входным билетом" на выборы. Именно этот принцип делит людей на избирателей и иных граждан, на имеющих право быть избранным и не имеющих такого права.

В исследованных решениях Верховного Суда РФ не рассматривались случаи нарушения принципа всеобщего избирательного права, не указывалось на них.

Европейский суд по правам человека указал, что всеобщее избирательное право не означает предоставление "неограниченного права участвовать в выборах каждому физическому лицу. Отдельные группы физических лиц могут быть дисквалифицированы" <1>.

--------------------------------

<1> Решение от 6 октября 1967 г. о приемлемости заявления N 2728/66, дело X. против Федеративной Республики Германия // Yearbook of the European Convention on Human Rights. 10 (1967). P. 338.
Принцип равного избирательного права упоминается в 16 решениях Верховного Суда РФ, принятых в 2003 - 2008 гг.

Верховный Суд РФ в Определении от 8 декабря 2004 г. (дело N 61-Г04-13) указал, что "равное избирательное право, реализуемое в том числе в ходе выборов в законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, заключается в наличии у каждого избирателя одного голоса (или одинакового числа голосов) и в участии в выборах на равных основаниях. Проведение выборов как в одномандатных, так и в многомандатных округах должно сопровождаться надлежащими гарантиями участия граждан в выборах на равных основаниях, что предполагает - при соблюдении пропорциональности представительства - наделение каждого избирателя одним голосом либо одинаковым числом голосов".

На нарушение принципа равного избирательного права Верховный Суд РФ прямо указывал в пяти исследованных Определениях: от 21 января 2003 г. (дело N 92-Г03-1); от 17 февраля 2003 г. (дело N 7-Г02-9); от 26 ноября 2003 г. (дело N 7-Г03-12); от 29 ноября 2004 г. (дело N 80-Г04-10); от 11 февраля 2008 г. (дело N 45-Г08-1). В Определении от 17 февраля 2003 г. (дело N 7-Г02-9) Верховный Суд РФ, сославшись на правовую позицию Конституционного Суда РФ, отметил: "Нарушение принципа равенства избирательных прав при формировании законодательного органа является отступлением от общих принципов организации представительных органов власти субъектов Российской Федерации, Конституции Российской Федерации и, следовательно, как указано в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июля 1995 г. N 9-П, может поставить под сомнение легитимность принимаемых ими решений".

В Определении от 21 января 2003 г. (дело N 92-Г03-1) Верховный Суд РФ указал, что "при изменении схем избирательных округов не было учтено, что при назначении повторных выборов и дополнительных выборов... запрещается изменение порядка проведения и подготовки выборов, поскольку в ходе уже начатых выборов в таком случае нарушается принцип равного избирательного права, соблюдение которого является необходимым условием свободных выборов". Верховный Суд РФ сделал вывод, что изменение схемы избирательных округов "привело к неравенству граждан при осуществлении ими избирательных прав в ходе одних и тех же выборов".

В соответствии с принципом равенства все кандидаты обладают равными правами и несут равные обязанности. В Определении Верховного Суда РФ от 29 ноября 2004 г. (дело N 80-Г04-10) говорится, что регистрация кандидата на основании документа, представленного с нарушениями сроков, незаконна, поскольку нарушает закрепленный ст. 39 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав принцип равенства всех кандидатов. Факт регистрации кандидата при "имевших место нарушениях требований законодательства в подписных листах" привел к нарушению принципа равенства кандидатов и принципа свободных выборов. Верховный Суд РФ согласился с выводом суда первой инстанции о том, что неуказание в подписном листе в адресе места жительства избирателей и сборщика подписей наименования субъекта РФ является нарушением закона, а равное избирательное право не позволяет суду выяснять степень восприятия таких сведений. В Определении Верховного Суда РФ от 11 февраля 2008 г. (дело N 45-Г08-1) указано: "Действующее избирательное законодательство не содержит норм, обязывающих суд выяснять, не препятствуют ли однозначному восприятию указанные сведения, исключается ли иное толкование данных об адресе места жительства названных лиц. Выяснение степени восприятия и толкования таких сведений нарушало бы принцип равенства прав всех кандидатов перед законом".

Принцип прямого избирательного права упоминается в 35 решениях Верховного Суда РФ, принятых в рассматриваемый период. Принцип непрямого (косвенного) избирательного права не употребляется вообще, так как он неизвестен российскому избирательному законодательству.

В большинстве решений принцип прямого избирательного права упоминается мимолетно при воспроизведении норм избирательного права (например, в Определениях Верховного Суда РФ от 10 июня 2003 г. (дело N 55-Г03-7); от 27 октября 2004 г. (дело N 46-Г04-21); от 25 января 2006 г. (дело N 33-Г05-26) и др.). Нарушений принципа прямого избирательного права Верховный Суд РФ не фиксировал.

Верховный Суд РФ воспринял интерпретацию принципа прямого избирательного права Конвенцией о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств и в Определении от 16 мая 2007 г. (дело N 5-Г07-20) указал, что "соблюдение принципа прямого избирательного права означает, что граждане голосуют на выборах соответственно за кандидата и (или) список кандидатов или против кандидата, кандидатов и (или) списка кандидатов непосредственно, или против всех кандидатов и (или) списков кандидатов".

Названный принцип упоминается в судебном решении Европейского суда по правам человека по делу "Краснов и Скуратов против Российской Федерации" (2007 г.) без интерпретации.

Принцип тайного голосования упоминается в 96 решениях Верховного Суда РФ, принятых в 2003 - 2008 гг., главным образом при воспроизведении соответствующих норм избирательного права. Ни одно из этих решений не раскрывает содержания данного принципа.

Рассмотрев и отклонив заявление о признании недействующими Нормативов технологического оборудования, необходимого для работы окружных, территориальных и участковых избирательных комиссий при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ четвертого созыва, Верховный Суд РФ (в Определении от 21 июня 2005 г. (дело N КАС05-271)) весьма противоречиво высказался по вопросу обеспечения тайны голосования: "Довод в кассационной жалобе о том, что указание в Нормативах лишь на ограничение визуального наблюдения за действиями избирателя от присутствующих в помещении для голосования (при образовании иных специально оборудованных мест для тайного голосования) <1> якобы нарушает конституционный принцип тайного голосования, нельзя признать обоснованным, поскольку в данном же положении Нормативов указывается на необходимость обеспечивать при этом тайну волеизъявления избирателя. То обстоятельство, что в процессе голосования (как утверждает заявитель) фактически не обеспечивается принцип тайного голосования, само по себе не может свидетельствовать о незаконности оспоренной нормы акта, так как последняя не содержит предписания, которое бы допускало такие нарушения". Последний вывод суда фактически исходит либо из отрицания нормативного значения принципа тайного голосования, либо из признания законности нормы, заведомо допускающей нарушения тайного голосования, так как довод заявителя судом не отрицается, но признается, что сам по себе он не свидетельствует о незаконности акта.

--------------------------------

<1> Речь идет о настольных уголках, столиках со стенками или перегородками, ширмах и аналогичном оборудовании.
Принцип тайного голосования входил в предмет рассмотрения Европейским судом по правам человека дела "Fuhl, Kormos, Hrivnak and Papucek v. Hungary" N 29025/95 <1>. Однако его интерпретация отсутствует.

--------------------------------

<1> См.: www.echr-base.ru/ solo/ court51/ pubdocs/ hedec/ hudoc_2008_01_0100001160.htm.
В ст. 3 Конституции РФ указано на свободные выборы как высшее непосредственное выражение власти народа. Аналогичное положение содержится в преамбуле к Федеральному закону об основных гарантиях избирательных прав. В ст. 1 Федерального закона от 18 мая 2005 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" предусмотрено, что участие гражданина РФ в выборах является свободным и добровольным, никто не вправе принуждать гражданина РФ к участию или неучастию в выборах. Названный принцип раскрывается и в нормах избирательного законодательства, регулирующих вопросы предвыборной агитации, в том числе из установленных законом ограничений при проведении предвыборной агитации (ст. ст. 48 - 56 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав).

Впервые принцип свободных выборов получил толкование Европейского суда по правам человека в судебном решении по делу "Матье-Моэн и Клерфейт против Бельгии" 1983 г. Суд указал, что у государств имеется широкое поле для введения различных ограничений в области действия данного принципа, однако эти ограничения "не должны препятствовать свободному волеизъявлению народа при выборе законодательной власти" <1>. Аналогичный вывод был сделан Европейским судом по правам человека в судебном решении по делу "Херст против Соединенного Королевства (N 2)" (жалоба N 74025/01): "Главное - такие ограничения не должны препятствовать свободному волеизъявлению народа при выборе законодательной власти, то есть они должны отражать (а не препятствовать) заботу о поддержании целостности и эффективности процедуры выборов, направленной на определение воли народа посредством всеобщего избирательного права" 2005 г. Рассматривая жалобу группы греческих граждан, Европейский суд по правам человека согласился с мнением представителей Правительства Греческой Республики касательно "так называемого особого отношения к некоторым категориям государственных служащих и политических деятелей, которые в силу своего положения располагают большими возможностями влияния на избирателей", а также с тем, что "ограничения введены с учетом реалий политической жизни Греции и имеют целью обеспечить политическую нейтральность государственной службы, независимость членов Парламента, соблюдение принципа разделения властей. И наконец, требуя, чтобы государственные служащие, желающие выдвинуть свои кандидатуры на выборах, оставили свои посты за тридцать три месяца до начала выборов, конституционный законодатель не превысил пределов усмотрения, предоставленных государствам - участникам Конвенции в свете статьи 3 Протокола N 1" (п. 37 судебного решения по делу "Гитонас и другие против Греции" 1997 г.) <2>. Требование политической нейтральности государственной службы является допустимым и необходимым ограничением. Также Европейский суд по правам человека указал, что "под словами "в таких условиях, которые обеспечат свободное волеизъявление народа при выборе законодательной власти" подразумевается главным образом наряду с уже закрепленной в статье 10 Конвенции свободой выражения своего мнения принцип равенства всех граждан при осуществлении ими права голоса и права выставлять свою кандидатуру на выборах" (п. 54 судебного решения по делу "Матье-Моэн и Клерфейт против Бельгии") <3>. Таким образом, Европейский суд по правам человека, толкуя в своих решениях положения о свободных выборах ст. 3 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, подчеркивает важность свободы выражения гражданами своего мнения при проведении выборов, свободное волеизъявление граждан имеет безусловный приоритет: ничто не должно препятствовать его соответственно свободному формированию и выражению.

--------------------------------

<1> Европейский суд по правам человека: Избранные решения: В 2 т. Т. 1. М., 2000. С. 535.

<2> Европейский суд по правам человека: Избранные решения. Т. 2. С. 459, 457.

<3> Там же. Т. 1. С. 535.
Общеевропейская концепция принципа свободных выборов, именуемого также "принципом свободного голосования", включает два аспекта: свободное формирование избирателем своего мнения; свободное выражение мнения избирателя, т.е. свободную процедуру голосования и точную оценку результатов. В первую очередь требование беспристрастности обращено на государство и его органы, "особенно в том, что касается использования средств массовой информации, средств наглядной агитации, права на проведение демонстраций в общественных местах и финансирования партий и кандидатов" <1>. Государство также обязано обеспечивать участие в выборах кандидатов, выдвинутых в соответствии с законом, давать избирателям знакомиться со списками кандидатов и кандидатами и пресекать всякие попытки со стороны физических лиц препятствовать свободному формированию мнений избирателей <2>. Государство обязано пресекать любые нарушения в ходе выборов.

--------------------------------

<1> Международные избирательные стандарты: Сб. документов. С. 638.

<2> Там же. С. 639.
В Резолюции Парламентской ассамблеи Совета Европы 1264 (2001) "О кодексе надлежащей практики в избирательных вопросах", принятой 8 ноября 2001 г., говорится, что "регулярное проведение свободных и справедливых выборов путем тайного голосования относится к основным требованиям, выполнение которых необходимо для признания демократического характера политической системы" <1>. Иначе говоря, названный принцип - один из критериев признания государства демократическим.

--------------------------------

<2> Там же. С. 593.
Принцип свободных выборов упоминается в 40 решениях Верховного Суда РФ, принятых в 2003 - 2008 гг. В ряде решений суд пытается интерпретировать содержание названного принципа.

В Определении Верховного Суда РФ от 6 декабря 2003 г. (дело N 45-Г03-31) говорится: "Принцип свободных выборов означает обеспечение гражданам и иным участникам избирательного процесса возможности без какого бы то ни было влияния, насилия, угрозы применения насилия или иного противоправного действия сделать свой выбор относительно своего участия или неучастия в выборах в допускаемых законом формах и законными методами".

В Определении от 11 февраля 2008 г. (дело N 45-Г08-1) Верховный Суд РФ признал нарушением принципа свободных выборов регистрацию кандидата при имевшихся нарушениях требований законодательства в подписных листах.

Принцип справедливых выборов за указанный период упоминается в двух решениях Верховного Суда РФ (Определения от 1 сентября 2004 г. (дело N 19-Г04-6), от 3 ноября 2004 г. (дело N 20-Г04-13)). Какого-либо толкования этого принципа упомянутые судебные решения не содержат.

Исследованные решения Европейского суда по правам человека также не содержат толкования принципа справедливых выборов.

Принцип обязательных и периодических выборов исходит из постулата о том, что как объективное конституционное право избирать и быть избранным, так и одноименное субъективное конституционное право имеют ценность только при наличии выборных органов и должностных лиц. Круг таких органов и должностных лиц определяется законодательством и серьезно различается в разных странах. Считается, что при демократическом политическом режиме в круг таких органов и должностных лиц должны входить законодательные органы разных уровней (в условиях федерации - федеральный парламент или одна из его палат, парламенты субъектов федерации), представительные органы местного самоуправления, главы муниципалитетов. Во многих странах избираются непосредственно гражданами главы государств, хотя более распространены другие способы замещения этой должности. В зарубежных странах выборность практикуется при замещении должностей судей низовых судов, муниципальных должностей.

Конституция РФ предусматривает обязательную выборность Президента РФ и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ (далее - депутаты Государственной Думы), а также отдельных органов и должностных лиц местного самоуправления без их конкретизации. Вместе с тем Конституция РФ не препятствует расширению названного круга выборных органов и должностных лиц. Например, конституционное положение о том, что в Совет Федерации Федерального Собрания РФ входят по два представителя от каждого субъекта РФ (ч. 2 ст. 95), думается, не закрывает возможности для избрания членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ (далее - члены Совета Федерации), хотя в литературе более распространена другая позиция. Конституционный Суд РФ в 1996 г. высказывался в отношении того, что по Конституции РФ принцип выборности распространяется и на высших должностных лиц субъектов РФ. Однако в 2005 г. он изменил указанную правовую позицию, признав не противоречащим Конституции РФ отказ от выборов высших должностных лиц субъектов РФ.

Следует сделать вывод о том, что в последние годы отменена выборность многих российских выборных органов и должностных лиц. Думается, что вопрос о круге выборных органов и должностных лиц не может не входить в предмет избирательного права, а отмена выборности того или иного органа, должностного лица должна оцениваться также и с позиции принципа обязательности и периодичности выборов.

В 2000 - 2008 гг. принцип периодичности выборов упоминается в 20 решениях Верховного Суда РФ, в том числе в 11 судебных решениях при цитировании международных документов.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1997 г. N 7-П отмечено: "В целях обеспечения права граждан на участие в свободных периодических выборах федеральный законодатель вправе установить в качестве общего принципа также максимальные сроки полномочий выборных органов субъектов Российской Федерации, что должно предотвращать отступления от реальной периодичности выборов, обеспечивающей смену легислатур в соответствии с волей избирателей в сроки, предусмотренные законом на федеральном и региональном уровнях. Однако определение конкретного срока полномочий, во всяком случае, остается прерогативой законодателя самого субъекта Российской Федерации.

При этом нарушением периодичности выборов является как отказ законодателя субъекта Российской Федерации от соблюдения максимального срока полномочий, установленного федеральными актами, так и несоблюдение законодателем субъекта Российской Федерации при назначении выборов конкретного срока, который определен им же как органом, уполномоченным осуществлять такое регулирование".

Таким образом, позитивное избирательное право не определяет содержания принципа периодичности выборов, а суды сводят его к проведению выборов через определенные периоды, но не безусловно, а при определенных условиях. В Определении от 27 февраля 2008 г. (дело N 46-Г08-2) Верховный Суд РФ отметил, что "принципы обязательности и периодичности, а также судебный порядок назначения срока выборов действуют в отношении тех выборов, проведение которых предусмотрено по окончании срока полномочий органов или депутатов". Таким образом, Верховный Суд РФ фактически стоит на весьма прагматической позиции, в соответствии с которой отмена выборов лишает смысла рассуждения о их обязательности, периодичности, судебном порядке их назначения. Между тем принцип обязательности периодических выборов предполагает, что проведение одних выборов презюмирует проведение через определенные сроки (обычно не превышающие пяти лет) других аналогичных выборов. Если же в период полномочий выборного органа, должностного лица принимается решение об отказе от очередных или иных выборов, то по общему правилу это должно пониматься как отступление от принципа периодических выборов. Иное понимание этого принципа едва ли будет иметь теоретическое, а тем более практическое значение.

Применительно к досрочным выборам, как будет показано далее, судебная практика идет по пути неприменения к ним названного принципа.

Практика судов общей юрисдикции по делам, возникающим из избирательных правоотношений, может быть разделена на два направления. В большинстве судебных решений принципы избирательного права используются главным образом при воспроизведении соответствующих норм избирательного права, в которых они буквально называются. Суды общей юрисдикции обычно не устанавливают причинно-следственные связи между нарушениями избирательного законодательства и принципами выборов, избирательного права, что резко ослабляет значение принципов в регулировании общественных отношений на выборах. В некоторых делах суды устанавливают названную причинно-следственную связь, констатируя степень влияния конкретных нарушений на действие конкретного принципа выборов и избирательного права.

Конституционный Суд РФ и Европейский суд по правам человека значительно чаще используют принципы выборов и избирательного права как должные и реальные регуляторы общественных отношений на выборах. При этом содержание принципов в практике Европейского суда по правам человека не всегда имеет определенные границы, что позволяет интерпретировать их с учетом национального регулирования. Он исходит из того, что в области избирательных прав у государств имеются значительные пределы усмотрения. Свою задачу Европейский суд по правам человека видит в том, чтобы ограничения преследовали правомерную цель, были соразмерны и не влекли за собой утрату реального содержания права.
  1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   16


Учебный материал
© bib.convdocs.org
При копировании укажите ссылку.
обратиться к администрации