Булгакова С.О. (ред) Лекції по державному фінансовому контролю - файл n1.doc

Булгакова С.О. (ред) Лекції по державному фінансовому контролю
скачать (7155.7 kb.)
Доступные файлы (1):
n1.doc7841kb.04.11.2011 07:42скачать

n1.doc

  1   2   3   4   5   6



Тема 1. ІСТОРІЯ РОЗВИТКУ ДЕРЖАВНОГО

ФІНАНСОВОГО КОНТРОЛЮ
Основні терміни та поняття: княжа скарбниця, реформи податкової повинності, данина, уроки, оброки, норми права, сенат, казенні палати, генеральний казначей, державний розпис, державний контролер, рахункова палата, контрольно-ревізійні управління.
1.1. Перші кроки зародження державного контролю

Історія державного контролю має давні глибокі історичні корені і традиції. Він розвивався у декілька етапів: епохи феодалізму, капі-талізму, радянський період і сучасний етап. Нині, віддаючи належне історичному минулому, ми вивчаємо як досвід наших предків, так і сучасну практику організації державного фінансового контролю.

Історичні дослідження державного контролю дозволяють зробити висновок, що започаткований він у період створення централізованої держави. Зі змінами в економіці держави, розвитком системи державного управління змінювались підходи й форми державного контролю, а також органи, що його здійснювали.

Розглянемо перші кроки становлення державного контролю з часів давньоруської державності. Утворення Київської Русі як держави відбулося у 882 p., коли князь Олег об'єднав Новгородське, Смоленське і Київське князівства, переніс столицю в Київ і заклав основу єдиної великої Давньоруської держави. Державна верховна влада, а також управління фінансами перебувало в безпосередньому віданні самого князя.

Необхідність фінансової стабілізації держави, забезпечення стійкого надходження до княжої казни обумовили створення особливого напряму державного контролю.

З історичних джерел відомо, що князь тримав значну армію чиновників, які лише збирали всілякі податки, тобто були своєрідними податковими інспекторами. Контроль за сплатою непрямих податків здійснювали княжі агенти: городники, митники, метальники, вирники та ін.

Княгиня Ольга (954-964 pp.) першою з князів у Київській Русі здійснила "реформи" податкової повинності населення. Вона встановила норми податків - "устави", "уроки", "оброки", "данину". Данина, яку збирала княгиня, ділилася на три частини: дві з них йшли на Київ, а третя - на Вишгород, що був власністю княгині Ольги. Це свідчило про існування на той час поділу між державними прибутками та князівською власністю.

Можна сказати, що з цього моменту функція фінансового контролю приймає характер державної, оскільки княжий скарб забезпечував саме існування держави.

Укріплення давньоруської держави за часів князювання Ігоря, Ольги, Святослава, Володимира призвело до подальшого розвитку державного апарату, а система управління і контролю перейшла в сферу адміністративного управління. Запровадження князем Володимиром перших руських грошей - золотих і срібних - значно зміцнило фінансове становище держави й постало питання щодо чіткої організації та правової регламентації контролю державної власності і грошових коштів, тобто з'являється необхідність у розробці норм права. Запис норм права, зведення яких отримало назву "Руська правда", був започаткований Ярославом Мудрим (1019-1054 рр.). Правові норми "Руської правди" захищали приватну власність, регламентували порядок її наслідування, передачі по зобов'язаннях і договорах. Окремими етапами "Руської правди" закріплювалось право грошового контролю. У цілому норми "Руської правди" були направлені на забезпечення балансу між общинами та державою. У цьому полягала одна з важливих функцій контролю.

Зведені норми права Ярослава Мудрого було доповнено Уставом Володимира Мономаха (1113-1125 рр.). Норми Устава регламентували порядок закупівель, стягування податків і процентів лихварям. Ці норми надавали фінансовому контролю більш суворого і упорядкованого характеру.

Час з початку XII до кінця XV ст. прийнято називати удільним періодом. Київська Русь розпалася на окремі князівства та землі, що сприяло татаро-монгольській навалі. У цих умовах фінансовий контроль в інтересах єдиної держави практично не існував.

Об'єднання руського народу в єдину державу за часів татаро-монгольського іга відбулося за часів князя Івана Калити (1325— 1340 рр.). Він уперше організував фінансовий союз для збору данини та відправки її в Орду. У цей час з'являється особлива категорія людей - державні люди. Так, збір податей і контроль за виконанням податків здійснювали державні люди - даньщики.

Збір за привіз товарів та прогін худоби через внутрішні застави стягували державні люди - митарі. Органи, що стягували торгові збори, мали назву митники. З часом союз земель під керівництвом великого князя об'єднався в єдину державу.

Укріплення централізації і об'єднання руських земель навколо нового цент- ру - Москви сприяло створенню нової структури влади в Московській державі, на яку було покладено багатопланові функції контролю, а обов'язки з державного контролю - на професійну бюрократію як новий орган, обов'язком якого стало державне служіння.

З кінця XV ст. Русь звільнилася від ординського іга і вперше в письменних джерелах стала називатися Росією. На новому етапі розвитку Росії здійснився перехід до державного управління, тобто почав створюватися централізований апарат управління і контролю. У 1497 р. у Москві було видано "Судебник Івана III" (1462-1505 рр.), який передбачав управління державою з організацією установ - приказів. Прикази являли собою певну систему управління одночасно зі створенням централізованої Російської держави.

Російський історик С.М. Соловйов зазначав, що "приказы есть одно из самых высших, самых характеристических явлений древней России... С развитием государственной деятельности каждое новое дело вело к учреждению нового приказа, и число приказов увеличивалось все более и более".

Було створено 25 приказів, які займали середній ступінь між Боярською думою і місцевими органами управління. Сім приказів були фінансовими, це "Приказ Большого Приходу", "Приказ Новая четверть", "Печатный Приказ", "Поместный Приказ", "Временные Приказы", "Казенний Приказ" та "Ямской Приказ". Контроль за їхньою діяльністю здійснювали князь і Боярська дума. Будучи монопольними органами центрального управління, прикази здійснювали жорсткий і результативний контроль за фінансовими ресурсами держави.

З часом посилюється роль держави і функції фінансового контролю приймають більш централізований характер. За часів правління Івана IV - Грозного (1533-1584 рр.) посилюється контроль за доходами та витратами держави. Іван Грозний, надаючи значну увагу питанням контролю, спирався у своїй діяльності на Боярську думу. У 1549 р. в її складі була створена "Избранная рада", яка складалася з особливо довірених царю осіб і являла собою неофіційний уряд Російської держави в 1547-1560 рр. Різні функції контролю і управління доручалися професійним чиновникам. У 30-ті роки XVI ст. була проведена фінансова реформа, введена єдина монетна система і держава здійснювала контроль за чеканкою грошей. У 50-х рр. було проведено перепис земель і затверджено єдину одиницю податкового обкладання - "большая соха". Встановлення єдиної податкової системи було значним кроком на шляху розвитку фінансового контролю.

З метою укріплення держави було запроваджено місцеве фінансове управління з властивими йому нормами і методами контролю. До середини XVI ст. місцеве управління та контроль здійснювалися через "систему кормлений". У повіти і князівства направлялись намісники й волосні, які мали широкі повноваження. Частину зборів з місцевого населення намісники і волосні залишали собі. Маючи великі права контролю над фінансовими справами міст і волостей, намісники й волосні самі при цьому залишалися безконтрольними.

У результаті земської реформи 1555-1556 рр. на зміну "системы кормлений" прийшли два типи установ - "земские избы" і "губные избы". За своєю сутністю це були органи місцевого самоврядування. "Губные избы" боролися зі злочинністю, а "земские избы" займалися збором і відправкою в столицю податкових сум, будівництвом доріг, виконанням громадських завдань, наглядом за ланами тощо. Діяльність "земских" і "губных изб" контролювалася різними галузевими наказами, кількість яких збільшувалась. Накази формувалися не тільки по галузевому, але й територіальному принципу і являли собою органи державного управління та контролю із самостійними структурними підрозділами.

У другій половині XVI ст. система державного управління доповнилася воєводами, які здійснювали контроль роботи виборних посадових осіб, що збирали прямі та непрямі податки, сприяли розвитку торгівлі і промислів, вели фінансове управління. Але процес реорганізації управління й контролю призвів до економічної кризи та підготовки політичної кризи - Смути XVII ст.

Відновлювальний період після часів Смути зайняв приблизно три десятиліття і завершився у середині XVII ст. Подолання Смути означало відновлення контрольної функції Російської держави.

XVII ст. у світовій історії було перехідним періодом від Середньовіччя до Нового часу. Взаємовідносини суспільства і влади стали регламентуватися законами "Соборного Уложения" 1649 р. Прий­няття "Уложения", в якому систематизовано основні тенденції розвит­ку російського права ХV-ХVІІ ст., було досягненням правителя Олексія Михайловича (1645-1676 рр.). "Соборное Уложение" 1649 р. передбачало нові норми, що сприяло побудові нової системи державного управління і контрольних органів Росії - Велика Казна, яка діяла з кінця XV ст. Недоліком приказної системи була відсут­ність чіткого визначення повноважень та розмежування відомчих функцій між приказами. З метою централізації державного управлін­ня указом царя Олексія Михайловича був впроваджений 10 березня 1656 р. "Приказ Счета Большой Казны (Счетный Приказ)". "Счетный Приказ" - це перший спеціальний орган державного фінансового контролю, створення якого призвело до посилення уваги приказного апарату до обліку державних коштів. Так, "Счетный Приказ" вів облік доходів і витрат держави по книгах та документації інших централь­них приказів і земельних установ, вимагав звіти від місцевих фінан­сових органів, направляв запити в усі установи.

"Счетный приказ" здійснював три основні функції: "государевы счетные, сыскные и описные дела". Під "счетными" справами розумі­лось здійснення ревізійної діяльності. Ведення "сыскных дел" поляга­ло в тому, що Приказ щорічно складав "доимочную книгу", у якій за­писувалося, з кого і скільки необхідно було одержати державних позикових і "доимочных" грошей та отримати ці гроші. "Описные дела" включали опис майна, яке потрібно було продати в погашення боргу казні.

На той час фінансовий контроль на місцях не був організаційно оформлений, тому ревізія проводилася наступним чином. Начальники спеціальних фінансових органів, наприклад кабацьких, по закінченню терміну їх служби надавали книги для обліку головному місцевому начальнику - воєводі або виборній земській владі. У першому випад­ку воєводи робили обрахунок усіх зборів за рік, порівнювали ці суми з минулим роком, складали за результатами обліку "счетный список", який потім направляли в "Счетный Приказ". У другому випадку з посадових людей вибирались по три або чотири найбільш статечних особи з кожної майново-вікової групи. Цим особам разом із земсь­кими старостами доручалось проконтролювати "черновые книги" - збірники податків, і на їх основі скласти "белые книги", які всенародно обговорювалися, в тому числі щодо фінансових приховувань. Після такої ревізії на місцях фінансові збірники і книги направлялися до Москви для остаточного звіту.

Таким чином, головний контроль здійснювався у центральному апараті, куди воєводи повинні були надсилати звіти, в яких обов'яз­ково визначалося: залишки на початок фінансового року; доходи, що повинні були надійти і які фактично надійшли; недоїмки; здійснені за рік витрати і залишок на кінець року.

Отже, головним результатом діяльності державництва протягом ІV-ХVII ст. було укріплення управління й контролю, що сприяло створенню передумов для подальшого розвитку держави.
1.2. Розвиток державного фінансового контролю у XVIII столітті
Діяльність держави потребує певних фінансових затрат, резуль­тати ж її, тим чи іншим чином, мають фінансові наслідки, які пов'я­зані між собою, отож державний контроль реалізовується в різних напрямах, але від імені і в інтересах держави.

XVIII ст. для Росії було століттям значних фінансових витрат, перш за все на створення регулярної армії та флоту, на ведення війсь­кових дій. Тому дуже гостро постало питання надходження фінансо­вих ресурсів та контролю за їх потоками. Важливість контролю розуміли усі правителі держави.

Петровські реформи в першій четверті XVIII ст. призвели до росту державного бюджету, появі нових джерел доходів і напрямів видатків, розширенню управлінського апарату та підвищенню ролі фі­нансового контролю в системі управління. Ці реформи сприяли вста­новленню абсолютної монархії, що наклало свій відбиток на органі­зацію державного фінансового контролю. Цей процес було обумов­лено низкою обставин: необхідністю централізації управління фінан­сами; наведення порядку в обліку державних ресурсів; здійснення методів ревізії наданої звітності, - це перші спроби законодавчо визначити функції фінансового контролю.

Структура системи державного управління пройшла ряд послі­довних перетворень. Спочатку була "Ближняя канцелярия" замість Боярської думи, потім - "Правительствующий Сенат".

Петро І кардинально реформував систему державного управ­ління. Замість існуючих приказів було створено 12 колегій, половина з яких мала фінансово-економічний характер. З фінансової точки зору, найважливішими з них були три: камер-колегія, яка відала дер­жавними доходами і майном; штатс-контор-колегія, що відала дер­жавними витратами; і ревізіон-колегія, яка слідкувала за виконанням кошторисів за доходами й витратами. Найвищим органом фінан­сового контролю став Сенат. Усі дев'ять членів Сенату особисто призначалися царем відповідно до їх ділових якостей. Сенат займався питаннями державного бюджету, здійснював нагляд за державним апаратом і був підконтрольним генерал-прокурору і обер-прокурору, які знаходилися в підпорядкуванні імператора.

У державі був проведений новий адміністративний поділ. На чолі кожної з восьми російських губерній стояв губернатор, що мав адміністративну, поліцейську, судову і фінансову владу. В 1719 р. Петро І поділив країну на 11 губерній і 50 провінцій. У свою чергу провінції, які очолювали воєводи, були поділені на повіти. У 1719 р. в провінціях при воєводах запроваджено посаду рентмістра або каз­начея, який підпорядковувався Штатс-колегії. Рентмістр приймав усі надходження, які зберігав у земській казні, та видавав по асигнаціях. При цьому рентарія (казначейство) знаходилась при губернській канцелярії, а в столиці гроші надходили до головної казенної палати, звідки розподілялись через центральне управління. Таким чином, після реформи, замість існуючої приказної, було введено колегіальну систему управління.

Враховуючи ту значимість, яку надавав Петро І Великому Се­нату, на нього, безумовно, було покладено обов'язки контрольного характеру: наглядати в усій державі за безпідставними витратами, особливо за марнотратством. Для здійснення цих обов'язків Сенат вимагав від губерній в оригіналі приходно-витратну звітність. Однак перші спроби перевірити цю звітність не були успішними, оскільки ревізійна справа була занадто складна із-за її новизни і невпорядко­ваності самої звітності.

Тому указом від 12 лютого 1712 р. цю справу було передано обер-комісару сенатської канцелярії князю Вадбольському з точною інструкцією про проведення ревізій. Наразі йому належало спосте­рігати, чи не трапляються в приходних і витратних книгах "не расписанные статьи или в чем какая приправка или воровство". Діяльність Вадбольського тривала майже рік і великого успіху не мала.

У 1718 р. для обліку всіх державних доходів і витрат було засновано Ревізіон-колегію. Це зовсім нова установа, яка являла собою орган фінансового контролю. Починаючи з 1719 p., вона здійснювала фінансовий контроль по всій території Російської дер­жави. Але скоро виявилась ненормальність становища цього ревізій­ного закладу, яка виникла із-за того, що фінансова звітність повинна була надаватись, як і раніше: і в Сенат, і в Ревізіон-колегію. Крім того, не дивлячись на створення органу фінансового контролю, крадіжки тривали. "Из ста рублей дохода, только одна треть попадала в казну, а остальное - по карманам чиновников". Саме тому указом від 12 січня 1722 р. Ревізіон-колегію підпорядкували Сенату, а згодом вона була перейменована в Ревізіон-контору при Сенаті і в цьому вигляді отримала інструкцію для своїх дій. Це був перший досвід хоч якогось систематизованого викладу обов'язків державного контролю.

Основою ревізійних вимог по відношенню до різноманітних операцій розпорядників казенними коштами інструкція ставила прин­цип законності, тобто відповідність законних підстав для проведення операцій. Але слід зазначити, що ревізійна справа майже не рухалась, тому що не були усунені основні причини застою - недосконалість місцевого рахівництва і звітності, а також нестача особового складу ревізійних органів.

Інструкція передбачала такий порядок контролю: всі установи в кінці року мали здійснювати ревізію підлеглих їм посадових осіб, скласти рахункові виписки і направляти їх на перевірку в Ревізіон-контору. Про всі порушення вона повинна була сповіщати Сенат. Ревізіон-контора, отримавши звітність, перевіряла її з точки зору правильності господарських операцій. У випадках сумніву вона могла запросити для перевірки оригінал звітності. Але й такий порядок організації контролю не сприяв успішній ревізії. Цим і закінчилися перетворення Петра І в галузі державного фінансового контролю.

Після смерті Петра І уряд проявляє підвищену увагу щодо посилення фінансового контролю. Це було пов'язано, перш за все з тим, що фінансовий контроль розглядався як інструмент збільшення доходів, стягнення податків Так, Катерина І (1725-1726 pp.), розумію­чи важливість ревізії, перейменувала Ревізіон-контору в Ревізіон-колегію і поновила в статусі самостійної установи, що була підзвітна Верховній таємній раді. Але діяльність Ревізіон-колегії з прийняття заходів щодо спрощення звітності і покарання тих, хто не надав її вчасно, а також затвердженої залежності жалування членів від стяг­нення коштів за рахунками - виявилась майже безрезультатною.

За часів правління Анни Іоанівни (1730-1740 рр.) створюється Регламент Ревізіон-колегії, завданням якої, починаючи з 1732 р., було "Иметь вышнюю дирекцию в свидетельстве и ревизии счетов, каково бы оные звания не были". У цей час деякі колегії були виведені з підлеглості Сенату і підпорядковані Кабінету її Величності.

Регламент передбачав обов'язкові для всіх установ форми звітності, давав пояснення та встановлював штрафи за несвоєчасне надання й неправильно оформлену документацію. На підставі цих звітів Ревізіон-колегія складала Генеральний табель за кожний рік та надавала його в Сенат. Не дивлячись на деяке посилення фінансового контролю, продовжувались зловживання, крадіжки державних ресур­сів вищими чинами. Деякі види доходів розкрадалися повністю. Нап­риклад, доходи від продажу солі не контролювалися. Соляний конт­ролер не мав права надавати відповідні звіти в Ревізіон-колегію. Вони направлялися в розпорядження Кабінету.

Враховуючи недоліки в діяльності Ревізіон-колегії, імператриця заснувала дев'ять рахункових комісій з достатньою кількістю особо­вого персоналу, які у подальшому були об'єднані в одну Генеральну Рахункову комісію у складі Колегії, завданням якої була ревізія ра­хунків з 1719 по 1732 рр. Але результати діяльності Комісії не були успішними, що пояснювалось несвоєчасністю надання звітності, недос­татністю штату, існуванням ряду установ, що були не підконтрольні їй.

В епоху правління імператриці Єлизавети Петрівни, не зва­жаючи на зовнішній благополучний стан державних фінансів, доходи та видатки неможливо було навіть приблизно обрахувати. Тому були ліквідовані усі експедиції і контори, поновлено діяльність Ревізіон-колегії, але значно поширено коло питань, що входили до її компе­тенції. Та справа ревізій остаточно вирішена не була. Це призвело до того, що на час, коли престол зайняла Катерина II (1763-1796 рр.), Сенат не знав точної цифри доходів і витрат, був дефіцит бюджету, фінансове управління було запущене. Тому в 1763 р. Ревізіон-колегія була поділена на шість департаментів і значно збільшилась кількість працюючих.

У цей час була проведена реформа місцевого управління, що підняло і питання фінансового контролю. Країну поділили на 50 губерній, губернії - на повіти. Очолював губернію губернатор, який був підпорядкований безпосередньо імператриці. При губернаторі - створено губернське правління, якому був підпорядкований губернсь­кий прокурор. Питаннями фінансів займалася казенна палата на чолі з віце-губернатором. У повітах створювались повітові казначейства. їм передавалися також функції фінансового контролю.

Робиться нова спроба покращити ревізійну справу, і в 1775 р. видається "Учреждение для управления губерний Всероссийской Империи", згідно з яким засновувались казенні палати. До їх обов'яз­ків входило проведення ревізій рахунків губернських установ. Казен­ні палати починають виконувати функції представництв фінансових органів на місцях. Встановлюються і штати відповідних чиновників. Після поділу губерній на повіти в кожному повіті назначався свій повітовий казначей - фінансовий чиновник нижчої ланки, який приз­начався на цю посаду на 3 роки. Одночасно було упорядковано облік і звітність, що дозволило планувати більш реальний бюджет (табель державних доходів і видатків).

З часу заснування місцевих контрольних установ, держава отримала нову організацію і установу контролю. Згодом створюється (31 грудня 1779 р.) Експедиція ревізій рахунків, яка перевіряє, порів­нює і рахує, скільки витрачено і скільки грошей лишилось і чи всі вони є в наявності. Зі створенням Експедиції відпала необхідність в Ревізійній колегії, яка була ліквідована в 1781 році. Її функції пере­даються Експедиції свідоцтва рахунків під управління Генерального казначея. Змінюються методи фінансового контролю, які полягали у відмові від документального фінансового контролю і заміни його "свідоцтвом рахунків".

У кінці XVIII ст. система державного фінансового контролю набула більш самостійного і централізованого характеру. Але, не див­лячись на наявність органів фінансового контролю, величезні зловживання, марнотратні війни та хабарництво призвели, все ж таки, до повної безконтрольності в напрямі використання державних коштів.

Таким чином, новизна постановки контрольної справи, недолік досвіду і штату, ведення перевірки по вторинних документах, відсут­ність незалежних контрольних органів не дозволили вивести контроль на належний рівень.
1.3. Створення незалежного фінансового контролю у XIX столітті
Новим етапом в управлінні фінансами і організації фінансового контролю став початок XIX ст. У цей час фінансова система Росії переживала глибоку кризу, яка була викликана, головним чином, без­контрольністю, казнокрадством та марнотратністю влади при вико­ристанні державних коштів. Не зважаючи на прийняті заходи - пок­риття зростаючого дефіциту бюджету за рахунок позик, випуск папе­рових грошей, створення при губернських казенних палатах особли­вих експедицій з контрольними заходами, Росія виявилась на межі фінансового краху.

У цих умовах Олександр І (1801-1825 pp.) замість застарілих колегій заснував вісім міністерств, у тому числі і Міністерство фінансів (1802 p.). Відповідно до маніфесту "Об учреждении минис­терств" усі міністерства зобов'язані були надавати свої кошториси на майбутній рік Міністерству фінансів на початок жовтня, яке, в свою чергу, зводило видаткові кошториси усіх міністерств і разом із "Генеральною відомістю про доходи наступного року" надавало на розгляд і затвердження імператору. Після цього міністр фінансів надавав розпис державному казначею для виконання. Державний казначей складав також "Генеральний звіт про державні приходи, витрати та залишки" за минулий рік і представляв його міністру фінансів. Усі міністри відповідали перед монархом і Сенатом. Конт­роль за дотриманням законності в країні здійснював Сенат.

У 1810р. уперше в Росії було розроблено план великомасш­табної фінансової реформи, основним автором якої був М.М. Сперанський. Запропоновані в праці "План фінансів М.М. Сперанського" нововведення ознаменували новий етап розвитку державного фінансового контролю. На думку М.М. Сперанського, добре продума­на бюджетна система може функціонувати лише за наявності чітко організованого контролю: "...одна ревизия счетов может показать, до какой степени финансовый контроль в каждом году был сохранен или нарушен".

Сперанський гадав, що головною функцією фінансового контро­лю має бути контроль за виконанням державного бюджету. Він перед­бачав удосконалити методи контролю, особливо ревізії, і вважав за необхідне проводити ревізії всіх видів державних та місцевих доходів і видатків, а також у всіх ланках державного апарату, всіх посадових осіб, включаючи міністрів. Таким чином, були закладені основи всеосяжної системи державного фінансового контролю, покликаного припинити фінансові зловживання і забезпечити порядок в управлінні державними коштами. І хоча не всі ідеї М.М. Сперанського були реа­лізовані на практиці й доведені до кінця, але вони сприяли зменшен­ню випадків безконтрольності чиновництва, фінансових зловживань.

Указом Олександра І від 20 лютого 1809 р. було створено Державну експедицію для ревізії рахунків, що стала першою в Росії самостійною установою, обов'язки якої стосувались нагляду за пра­вильністю і законністю надходження державних доходів, здійснення видатків. Державна експедиція отримала статус єдиного органу фі­нансового контролю цивільного відомства. До компетенції експедиції відносилися: ревізія рахунків установ цивільного відомства, фінансо­вий контроль за діяльністю цих установ, перевірка та ревізія їх звітів. Крім цього, до її повноважень входила ревізія усіх губернських рахунків.

28 січня 1811 р. було створено Головне управління ревізії державних рахунків на чолі з державним контролером, яке складалося з двох департаментів: ревізії рахунків по цивільній частині та ревізії рахунків по військовій частині.

Відтепер контроль над усіма грошовими надходженнями і вит­ратами був розподілений між трьома незалежними один від одного відомствами: Міністерство фінансів здійснювало контроль за джере­лами доходів і управління ними; Державне казначейство керувало рухом коштів, що надходили до скарбниці; Головне управління ревізії державних рахунків здійснювало ревізії доходів і витрат усіх казен­них та громадських коштів і капіталів, виконувало нагляд за їхнім рухом, робило перевірки рахунків усіх відомств, включаючи Мініс­терство фінансів і Державне казначейство. Уведення посади держав­ного контролера та створення Головного управління ревізії держав­них рахунків ознаменували поворотний етап в історії державного фінансового контролю.

Підводячи підсумки нововведень М.М. Сперанського, слід заз­начити, що в його працях уперше було визначено мету, завдання, функції і способи організації державного фінансового контролю. Розглядаючи фінансовий контроль як складову частину управління фінансами, М.М. Сперанський визначав його мету як дотримання законності у сфері управління фінансами.

До кінця правління Олександра І багато нововведень М.М. Спе­ранського було ліквідовано. Замість найважливішого принципу фі­нансового контролю - здійснення ревізії по первинних документах, була встановлена система так званих генеральних звітів. Це означало, що документальну перевірку звітності робили у себе самі відомства, які розпоряджаються державними коштами, а в центральний орган державного контролю направлялися лише зведені звіти, що сприяло розкраданню державних коштів. Таким чином контрольне відомство поступово занепало.

Під час правління Миколи І (1825-1855 рр.) у 1827 р. на посаду державного контролера був призначений А.О. Хитрово, який перебу­вав на цьому посту протягом 27 років. Діяльність А.О. Хитрово була направлена на зміцнення системи державної звітності. У 1836 р. А.О. Хитрово надав імператору проект реформи державного контролю, який передбачав зовнішнє впорядкування ревізійної справи і подальший розвиток системи генеральної звітності. Відповідно до проекту головне управління в 1836 р. було перейменоване на дер­жавний контроль, до складу якого увійшло три департаменти: цивільних, військових і морських звітів. На ці департаменти покла­далось проведення ревізій, а утвердження ревізій - на Раду держав­ного контролера, яка розробляла пропозиції щодо вдосконалення рахівництва та звітності. Ревізійна діяльність державного контролю полягала у розгляді генеральних звітів міністерств та складанні на підставі цих звітів зауважень про причини збільшення видатків і зменшення доходів.

Для нагляду за рухом казенних коштів та правильністю прове­дення ревізії чиновники державного контролю відряджалися в мініс­терства і в губернії для перевірки на місцях казенних книг та рахун­ків. У губерніях ревізії проводилися в Казенних палатах рахунковими відділеннями, аз 1831 р. - контрольними відділеннями. Свої звіти Казенні палати направляли на ревізію у відповідні департаменти міністерств і головних управлінь. Однак проведення ревізії не за пер­винними книгами і документами не дозволило здійснювати ефективне управління державними фінансами. На той час єдності каси в Росії не існувало. Державні кошти були розпорошені по численних касах окремих відомств, у яких вони лежали без руху, тоді як Міністерство фінансів для покриття потреби в коштах зверталося до внутрішніх і зовнішніх позик. Розпорошення державних коштів призвело до того, що до 1 січня 1855 р. у касах Міністерства фінансів було 75 млн руб., тоді як у касах відомств - понад 200 млн руб. Відсутність єдності каси збільшувало випадки розтрат і розкрадань державних коштів, не дозволяло організовувати контроль за їх використанням.

Необхідність корінної реформи державного контролю розумів і Олександр II (1855-1881 рр.). "Я переконаний, - стверджував він, -що існуюча нині в Росії система контрольної звітності вимагає перет­ворення істотного; вимагає для того, щоб підкорити ревізії строгої й правильної, і по документах і на самому місці, всі операції грошові й матеріальні, всіх без вилучення галузей державного управління".

Особливе місце в історії державного контролю займає В.О. Та-таринов, який у 1858 р. надав Олександру II проект організації бюджетної, касової та контрольної справи в Росії. У проекті він роз­винув ідеї М.М. Сперанського про незалежність фінансового контро­лю. В.О. Татаринов пропонував побудову в державі лише однієї, але сильної і незалежної від виконавчої влади ревізійної інстанції, яка має право за підмінними документами здійснювати усебічний нагляд за рухом капіталів і уповноважений перевіряти дії й господарські опера­ції виконавців та головних розпорядників.

Імператор схвалив проект і затвердив програму дій спеціальної міжвідомчої комісії, поклавши керівництво нею на В.О. Татаринова. Проект реформи зустрів різку протидію з боку міністерств, оскільки реформа обмежувала для них можливості безконтрольно розпоряджа­тися державними коштами. Це призвело до того, що за увесь час реформ не був прийнятий загальний законодавчий акт, який чітко визнав би статус органів державного фінансового контролю у системі державного управління. Бюрократія при цьому посилалася на специ­фіку Росії, її нерозвиненість, просторовість території тощо. На одну з таких сентенцій Олександр II наклав резолюцію: "Ці міркування влаштовують тих, хто не хоче ніяких покращень, тому стільки багато корисних приречених справ залишилися не виконаними, які планувались років 20-ть тому".

Противники проекту реформи ревізійної системи та ідеї держав­ного контролю виступали проти впровадження документальної реві­зії, мотивуючи, що цей захід викличе тільки збільшення штату конт­рольних установ та витрати на їхнє утримання. Заперечували і проти введення попереднього контролю. У 1859 р. було прийнято рішення про введення попереднього контролю, яке мало важливе значення. У травні 1862 р. увели в дію "Правила складання, виконання і залучення фінансових кошторисів міністерств і головних управлінь". У резуль­таті цього до державного розпису почали включатися всі витрати і джерела їх покриття. Прийняття цих Правил стало важливим кроком на шляху встановлення діючого контролю за грошовими операціями державних установ. Необхідно зазначити: ефективність застосування цих Правил на практиці була трохи зменшена після рішень Державної ради про введення ряду зборів і доходів, що не підлягали внесенню до кошторисів.

З 1 січня 1863 р. В.О. Татаринов призначається на посаду дер­жавного контролера, а в 1864 р. він запроваджує, як експеримент, правило єдності каси спочатку лише в Петербурзі, потім розпов­сюджує ще на 12 губерній, а пізніше - на всю Росію.

Одночасно створювались і нові контрольно-ревізійні інститути: в 1864 р. в Петербурзі була створена тимчасова ревізійна комісія, завдання якої полягали у своєчасній документальній перевірці усіх державних обігових коштів. У 1865 р. аналогічні установи під назвою контрольних палат були створені ще в 12 губерніях, і з 1866 р. ця практика розповсюдилась по всій території Росії.

З уведенням документальної ревізії державний контроль отри­мав можливість вивчати всі сторони господарського життя держави, рух державних коштів. Під час ревізії значна увага надавалась госпо­дарській доцільності та вигідності операцій. Органи державного контролю отримали доступ до первинних документів і вперше (до 60-х років не перевірялися) було приділено серйозну увагу ревізії дер­жавних доходів. У 60-ті роки були розроблені правила ревізії важливих галузей державних доходів - "питного, соляного, цукрового та їн.". Державний контролер став брати участь у попередньому розгляді кошторисів установ. З 1866 р. складання звітів про вико­нання державного розпису і фінансових кошторисів міністерств пе­рейшло від Міністерства фінансів у компетенцію державного конт­ролера. Так, участь державного контролера у попередньому розгляді кошторисів на 1869, 1870 і 1871 рр. дозволила йому внести пропозиції щодо збільшення витрат на 65 млн руб.

Необхідно звернути увагу, що В.О. Татаринов наголошував: раціонально організований контроль має за мету не стільки переслі­дувати, скільки запобігати фінансовим порушенням. У зв'язку з Цим результати повинні бути виражені не в кількості зроблених зауважень та нарахувань, а в попередженні незаконних дій. Це положення є актуальним і сьогодні.

Позитивним моментом реформ В.О. Татаринова була умова єдності напрямів діяльності всіх установ державного контролю, що можливе не тільки при загальному управлінні, а лише за умови, коли кожний місцевий орган державного контролю, кожна контрольна па­лата буде знати про загальні направлення і головні практичні резуль­тати діяльності всіх установ державного контролю. Він вимагав також встановлення зв'язків контрольних органів зі статистичними органа­ми, оскільки звідти вони мали змогу отримати корисні для ревізії дані.

Контрольна реформа проводилась дуже поступово й важко, про це свідчить той факт, що протягом років цієї реформи не було прий­нято загального законодавчого акта, який би визначав положення дер­жавного контролю в системі державного управління та його реальні права і реальну владу.

Бюрократія не була зацікавлена в створенні сильного і автори­тетного контрольного органу влади. Вона не заперечувала факту виявлення фінансових порушень чиновниками нижчих чинів, але не допускала до розкриття розкрадання казенних грошових коштів висо­копоставленими і наближеними особами. Державний контроль не мав змоги здійснювати ревізію підприємств, які знаходились під особли­вим захистом уряду. Подальший розвиток державний фінансовий контроль отримав у період правління Олександра III (1881-1894 рр.). Реалізацію широкої програми зміцнення і подальшого розвитку державного фінансового контролю Олександр III почав з удосконалення контрольних установ.

По-перше, в 1883 р. замість Тимчасової ревізійної комісії був затверджений Департамент цивільної звітності. Департамент морсь­ких звітів у цьому ж році був реорганізований в Департамент військо­вої і морської звітності. У 1884 р., на правах департаменту, у складі центрального було створено управління державного контролю. У 1888 р. для складання звітності по виконанню державних розписів засновано Центральну бухгалтерію державного контролю.

По-друге, законодавчим порядком було вирішено питання про статус органів державного фінансового контролю, закріплено їхні права й обов'язки. 28 квітня 1892 р. був прийнятий закон "Учрежде­ние Государственного контроля". Відповідно до цього закону держав­ний контроль ставав окремою самостійною частиною державного управління, а державний контролер міг здійснювати нагляд за діяль­ністю всіх контрольних установ.

По-третє, були введені в єдину систему форми й методи контро­лю. Поряд з наступним контролем, був уведений попередній і фактич­ний контроль, що мало важливе значення для попередження від фі­нансових зловживань.

Підводячи підсумки організації державного фінансового контро­лю в XIX ст., необхідно зазначити про розроблену наступну систему контролю:

На державний контроль покладалося спостереження за правиль­ністю та доцільністю кошторисної класифікації всіх звітних перед ним капіталів.

До складу державного контролю входили:

Усі ці установи входили до центрального керування державного контролю. Місцеві установи держконтролю були представлені конт­рольними палатами та місцевими контрольними частинами на казен­ній і приватній залізницях.

Державному контролерові належало право нагляду за діяльніс­тю всіх контрольних установ; чини держконтролю могли піддаватися відповідальності не інакше як за посередництвом державного контро­лера.

Зміни чинних правил про надходження державних доходів і використання витрат, видання інструкцій, положень і форм, що сто­суються рахівництва та звітності, допускалися міністрами й головно­командуючими не інакше, як за попередньою згодою з державним контролером і міністром фінансів.

Центральними органами державного контролю були також:

• Департамент військової і морської звітності, на обов'язки якого покладається перевірка витрат морського міністерства у всій імперії і ревізія витрат центральних організацій військового міністерства, а заодно розгляд кошторисних передбачень обох відомств;

• Департамент цивільної звітності, який перевіряє кошторисні перед­бачення і витрати центральних установ решти міністерств;

•Департамент залізничної звітності, заснований для спеціального контролю за фінансовими обігами залізничних шляхів.

На чолі кожного з цих департаментів стоїть генерал-контролер зі своїми помічниками.

Потім до числа центральних органів державного контролю включили:

• Центральну бухгалтерію;

•Канцелярію;

•Комісію для перевірки звітності настанов самого державного контролю;

•Комісію для перевірки річних звітів приватних залізниць, в яких не було місцевого залізнично-шляхового контролю.

Таким чином, на обов'язки департаментів державного контро­лю, окрім участі в обговоренні кошторисів, покладались контроль і ревізія, головним чином, центральних органів усіх відомств. Ревізія губернських та повітових організацій виконувалась місцевими конт­рольними палатами, а ревізія казенних залізниць - особливими орга­нами залізничного контролю. Під ревізію контрольних палат підля­гали виконавчі дії фінансових кас і розподільчі дії завідуючих кредитами відомств. Розглядаючи результати ревізій на загальних колегіальних зборах, контрольні палати приймали постанови про нарахування за виявлені неправильності і допущення, до того ж в остаточній формі, за умови, що проти зроблених ними зауважень не заперечують ті організації, в іншому випадку справу про донараху-вання передають на рішення Ради державного контролю, що є най­вищим спостережним органом за контрольними палатами. У випадку виникнення суперечок між Радою державного контролю з якимось міністерством, справа передається на остаточне вирішення урядового Сенату, за яким збережено значимість найвищого органу зі спостере­ження за правильним процесом усього державного господарства.

Державний контроль допомагав усім відомствам у викоріненні зловживань і викраденні казенних сум і сприяв Міністерству фінансів в обережному й рівномірному забезпеченні кошторисних вимог інших відомств.

Державному контролю були підвідомчі доходи та витрати всіх відомств, окрім відомства Міністерства імператорського двору і зак­ладів імператриці Марії, а також виведені з-під контролю витрати Святійшого Синоду зі спеціально належних йому коштів. У Мініс­терстві імператорського двору і наділів, у віданні закладів імператриці Марії, при Святійшому Синоді були свої особливі контрольні органи.

Після Жовтневої революції 1917 р. одним з перших декретів Ра­дянської держави був декрет про створення Народного комісаріату державного контролю, прийнятий в грудні того ж року. У грудні 1918 р. уряд затвердив правила попередньої і фактичної ревізії госпо­дарсько-фінансової діяльності. Ці заходи були направлені на боротьбу з безгосподарністю та зловживаннями, на організацію безперебійної роботи підприємств. Певну роль у цей період зіграв робочий конт­роль. У січні 1920 р. функції державного контролю в Україні були передані новоутвореному органу - Всеукраїнській робітничо-селянсь­кій інспекції. У травні 1920 р. вона була реорганізована в Народний комісаріат робітничо-селянської інспекції.

26 липня 1922 р. затверджено положення про його перетворення в Народний комісаріат робітничо-селянського контролю. Останній, згідно з постановою ВУЦВКу від 29 серпня 1923 p., був реорганізо­ваний у Народний комісаріат робітничо-селянської інспекції.

У 1923 p., на підставі рішення XII з'їзду Російської комуністич­ної партії (більшовиків) про злиття Наркомату робітничо-селянської інспекції з Центральною контрольною комісією, був створений об'єд­наний контрольний орган, абревіатура якого - ЦКК-НК РСІ.

У 1930 р. Центральна контрольна комісія була перетворена у Комісію партійного контролю при ЦК ВКП(б), а наркомати робітни­чо-селянської інспекції СРСР і союзних республік у лютому 1934 р. були ліквідовані; апарат їх передали Комісії радянського контролю при Раднаркомі СРСР, яка мала своїх представників у союзних і авто­номних республіках.

У 1937 р. у складі Наркомату фінансів СРСР було створено контрольно-ревізійне управління і затверджено його положення.

Рішенням уряду СРСР від 6 вересня 1940 р. на базі ліквідованих Комісії радянського контролю і Головного військового контролю створено нову установу - Народний комісаріат державного контролю СРСР з відповідними органами в республіках.

Спочатку апарат КРУ був централізований і виконував функції загальнодержавного відомчого фінансового контролю. З 1956 p., у зв'яз­ку з розширенням прав союзних республік, були створені КРУ в мі­ністерствах фінансів союзних республік, у підпорядкування яких пе­редано контрольно-ревізійний апарат на місцях. Так, 26 травня 1956 р. Рада Міністрів УРСР прийняла постанову "Про утворення в складі Міністерства фінансів УРСР Контрольно-ревізійного управління".

У наступні роки, починаючи із середини 60-х pp., фінансовий контроль підрозділявся на:

Велику роль у сфері здійснення фінансового контролю відіграв Комітет народного контролю, який відносився до громадського виду контролю, але по суті своїй був державним виконавчим органом. Окрім громадського контролю, виділявся також і партійний контроль.

Іншим видом державного фінансового контролю був відомчий фінансовий контроль, що проводився в рамках окремого міністерства, установи, організації і т.п.

Провідна роль у державному та фінансовому контролі належала Радам народних депутатів, яким були підконтрольні всі державні органи та їх посадові особи.

Враховуючи традиційну слабкість бюджетно-фінансового конт­ролю з боку радянських представницьких органів щодо непрофесіо-налізму, основне навантаження в сфері бюджетно-фінансового конт­ролю лягало на Міністерство фінансів, його контрольно-ревізійні управління, що призводило до розпорошення сил органів контролю і заважало оперативній діяльності на підприємствах.

У травні 1991 р. на V сесії Верховної Ради СРСР ухвалено Закон про контрольну палату СРСР, яка отримала статус вищого органу фінансово-економічного контролю з виконання союзного бюджету, використання союзного майна, грошової емісії, використання кредит­них і валютних ресурсів, золотого запасу, алмазного фонду, а також з витрачання коштів союзного бюджету з погляду їх законності, доціль­ності та ефективності. У грудні 1991 р., з розпуском органів держав­ного управління Союзу РСР, його Контрольну палату було ліквідовано.

Після проголошення Акта про незалежність України, в державі розпочалась робота зі створення національної фінансової системи та системи органів фінансового контролю. У 1990 р. було прийнято За­кон України "Про державну податкову службу в Україні"; у 1991 р. -про Національний банк України, Державну митну службу України; у 1993 р. - про Державну контрольно-ревізійну службу; у 1994 р. - про Комітет у справах нагляду за страховою діяльністю; у 1995 р. - про Державне казначейство України; у 1996 р. - про Рахункову палату.

Указом Президента України "Про деякі заходи з дерегулювання підприємницької діяльності" деталізовано елементи державного фі­нансового контролю підприємницької діяльності (Про деякі заходи з дерегулювання підприємницької діяльності: Указ Президента України від 23.07.1998 р. № 817/98 // Довід, працівника держ. контрол.-ревіз. служби. - Т. 1. - К.: Дія, 2001. - С. 153-156). Цим Указом до конт­рольних органів, яким надано право проводити перевірки фінансово-господарської діяльності суб'єктів підприємницької діяльності, відне­сено органи державної податкової служби, митні органи, органи дер­жавного казначейства та державної контрольно-ревізійної служби. Необхідно зазначити, що на той час у законах, які регламентували діяльність контролюючих органів, не було належним чином виписано процедуру контролю. Указом вперше визначено, коли слід проводити перевірки, хто має право вилучати документи первинного обліку, зупиняти операції на рахунках у банках тощо.

З прийняттям у 2001 р. Бюджетного кодексу України були вне­сені корективи в розвиток системи державного фінансового контро­лю. В ньому виписано повноваження зі здійснення контролю за Дот­риманням бюджетного законодавства такими органами, як Верховна Рада України, Рахункова палата, Міністерство фінансів, Державне казначейство, Державна контрольно-ревізійна служба, Кабінет Мі­ністрів України і Рада міністрів Автономної Республіки Крим, а також відповідними місцевими радами. За цей період контролюю­чими органами було прийнято низку нормативно-правових актів, що деталізують законодавчі акти з питань державного фінансового контролю.


Питання для самоконтролю

1. Яку роль відігравали створені в Московській Русі "Приказы"?

2. Поясніть, що таке "Счетный приказ" та його роль в обліку і контролі державних фінансів.

3. Яким чином здійснювався контроль у царській Росії в кінці XVII ст.?

4. Які фінансово-контролюючі органи були запроваджені Петром І?

5. Що таке колегіальна система управління фінансами?

6. Який орган почав виконувати функцію фінансового контролю в часи правління Катерини II?

7. Яка головна функція, на думку М.М. Сперанського, має покла­датись на державний контроль?

8. Які головні обов'язки покладались на Державну експедицію?

9. На які чинники, за М.М. Сперанським, повинен спиратись контроль?

10. Поясніть ефективність уведення правила єдиної краси за часів Олександра II.

11.Яка раціональна пропозиція В.О. Татаринова щодо контролю

актуальна й нині?

12. Чи виправдав себе метод ведення попереднього і фактичного

контролю?

13.Яка функція покладалась на контролюючі органи для наповнення

державної казни? 14. Що таке фактичний контроль у Росії на початку XX століття? 15.Яке завдання покладалось на державний контроль у відношенні

витрат?

16. Охарактеризуйте фінансовий контроль в Україні із середини 60-х років.

17. Які зміни за часів прийняття незалежності України відбулись у фінансовому контролі?


Список рекомендованої літератури

Основний

1. Андреев А.Г., Никольский Д.В. К истории становления государственного финансового контроля в России. -М., 1999.

2. Германчук П.К., Стефанюк 1.Б., Рубан Н.І., Александров В.Т., Назарчук О.І. Державний фінансовий контроль: ревізія та аудит. -К.: НВП "АВТ", 2004.

3. Грачева Е.Ю., Хорина Л.Я. Государственный финансовый контроль. - М.: Проспект, 2005.

4. Никольский Д.В. Государственный финансовый контроль в России и реформы В.А. Татаринова // Финансы. - 2003. - № 2. - С. 72-73.

5. Радионова В.М., Шлейников В.И. Финансовой контроль. - М: ИД-ФБК-ПРЕСС, 2002.

6. Радионова В.М., Шлейников В.И. Финансовый контроль. - М.: ИДФБК-ПРЕСС, 2002.

7. Степашин СВ., Столяров Н.С., Шохин CO., Жуков В.А. Государственный финансовый контроль. - СПб.: Питер, 2004.

Додатковий

1. Дещинський А.Є., Гаврилів І.О., Зінкевич Р.Д., Денисов Я.Я., Тарабан В.М., Шеломенцев-Терський СВ. Історія України та її державності. - К.: Бескид Біт, 2005.

2. История мировой экономики / Под ред. Г.Б. Поляка, А.Н. Марко­вой. - М.: ЮНИТИ, 1991.

3. Соловьев СМ. Сол. -Т.13. -М.: Мысль, 1991.

4. Субтельний О. Україна: історія / Пер. з англ. Ю. Шевчука. - К.: Либідь, 1991.-44 с.
  1   2   3   4   5   6


Учебный материал
© bib.convdocs.org
При копировании укажите ссылку.
обратиться к администрации