Буянский С.Г. Прокуратура в условиях административно-правовой реформы - файл n1.doc

Буянский С.Г. Прокуратура в условиях административно-правовой реформы
скачать (842 kb.)
Доступные файлы (1):
n1.doc842kb.20.11.2012 10:57скачать

n1.doc

  1   2   3   4   5
ПРОКУРАТУРА В УСЛОВИЯХ

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ РЕФОРМЫ
С.Г. БУЯНСКИЙ
Буянский Станислав Геннадьевич, кандидат юридических наук, первый заместитель прокурора Можайского района Московской области.
Рецензент:
Капинус Н.И., доктор юридических наук, профессор.
ВВЕДЕНИЕ
Поэтапное системное реформирование законодательства Российской Федерации, обусловленное крупными социально-экономическими процессами и преобразованиями, вызвало необходимость дальнейшего осмысления сущности, правовой природы и значения целого ряда правовых институтов, в том числе института прокурорского надзора вообще и прокурорского надзора в рамках проводимой административной реформы в частности.

Административная реформа инициировалась самой политической и государственной властью. Сейчас уместно сопоставить условия появления и проведения административной реформы. Для этого целесообразно вспомнить некоторые программные тезисы из выступления В.В. Путина 12 февраля 2004 г., в котором говорилось, что в конце XX столетия в России Конституция страны и федеральные законы "утратили во многих регионах качество актов высшей юридической силы", "региональные парламенты принимали законы вразрез с конституционными принципами и федеральными нормами", "федеральные акты применялись избирательно, что называется, по собственному усмотрению"; этому сопутствовало появление "произвола властей, от которого страдали люди", "отдельные регионы фактически оказались вне единой правовой и финансово-фискальной системы государства, перестали отчислять налоги в федеральный бюджет, требовали создания так называемых собственных золотовалютных резервов, собственных энергетических, таможенных систем, региональных денежных единиц" <1>.

--------------------------------

<1> Время неопределенности и тревожных ожиданий прошло: Программное выступление Владимира Путина перед доверенными лицами 12 февраля 2004 г. // Российская газета. 2004. 13 февраля.
Что было достигнуто за прошедшие четыре года: восстановлен конституционный правопорядок, укреплена - а по сути, отстроена заново - вертикаль федеральной исполнительной власти, восстановлено единое правовое пространство страны, пресечены опасные процессы деградации государственной власти, ослабления армии, разрушения правоохранительных органов, других силовых структур, идут кардинальные по своей сути изменения в системе правосудия.

Административная реформа рассматривается и как средство усиления эффективности государства. По мнению одного из авторов концепции административной реформы Л. Якобсона, в настоящее время "проводится технократическая реформа, нацеленная на повышение эффективности госаппарата" <2>. Например, Г. Греф считает неправильным, когда структура Правительства РФ дублируется в его аппарате, а потом и в Администрации Президента РФ <3>.

--------------------------------

<2> Российская газета. 2004. 19 февраля, 17 марта.

<3> См.: Российская газета. 2004. 19 февраля.
Современный этап развития российской государственности, крупные общественные преобразования свидетельствуют о том, что Россия идет по пути развития наиболее цивилизованных стран мира, уже вступивших в глобальное информационное сообщество. Один из важнейших вопросов, которые необходимо решить, - это завершение реформирования судебно-правовой системы, построение правового государства. Существенную роль в правовой защите граждан играет российская прокуратура. В то же время вовлечение широкой общественности в решение задач укрепления законности и правопорядка служит одним из важнейших направлений деятельности органов прокуратуры.

Актуальной задачей является обеспечение поддержки обществом стратегических задач, решаемых в условиях современных реалий прокуратурой, которые были сформулированы в выступлении Президента РФ В.В. Путина на расширенном заседании Правительства 13 сентября 2004 г.: "Это вопросы обеспечения единства страны, укрепления государственных структур и доверия к власти, создания эффективной системы внутренней безопасности" <4>.

--------------------------------

<4> Выступление Президента России Владимира Путина на расширенном заседании Правительства с участием глав субъектов РФ 13 сентября 2004 г. // Российская газета. 2004. 14 сентября.
Однако споры разгорелись вокруг роли и места отечественной прокуратуры в системе органов государственной власти. Сегодня в научных и политических кругах и в общественном мнении не ослабло желание решительно, радикально реформировать российскую прокуратуру. И вопрос о роли и значении этого государственного института в новых общественных условиях сохраняет чрезвычайную актуальность. В связи со вступлением России в Европейское Сообщество и с той большой ролью, которую прокуратура играла и продолжает играть в российском обществе и государстве, еще не раз придется задать вопрос: какие изменения должна претерпеть прокуратура в условиях проводимой административной реформы, рыночной экономики, правового государства и новых политических реалий? Соответствует ли российская прокуратура европейским стандартам? Естественно, что решение этого основного вопроса лежит в сфере конституционного, административного и уголовно-процессуального права, практики прокурорского надзора.
Глава 1. РОССИЙСКАЯ ПРОКУРАТУРА И АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ

РЕФОРМА: СООТНОШЕНИЕ ЦЕЛЕЙ, СОДЕРЖАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
§ 1. Место и роль прокуратуры в системе органов

государственной власти в пореформенный период
В соответствии с ч. 1 ст. 3 Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Конституция в данном случае есть правовая основа народовластия. Она узаконивает социальный механизм властвования народа <5>. Исходя из смысла Конституции РФ, можно сделать вывод, что конституционными принципами, определяющими взаимоотношения человека и власти, являются: приоритет прав и свобод человека, верховенство права, взаимная ответственность человека и власти, судебная защита прав и свобод человека <6>.

--------------------------------

<5> См.: Кабышев В.Т. Народовластие развитого социализма. Саратов, 1979. С. 43.

<6> См.: Кабышев В.Т. Человек и власть: конституционные принципы взаимоотношений // Личность и власть (конституционные вопросы): Межвуз. сб. науч. работ. Ростов н/Д, 1995. С. 69.
Необходимо отметить, что возрождение государственности в послетоталитарный период возможно лишь при условии формирования подлинно демократического правового государства, деятельность которого должна протекать в рамках закона, подчиняться установкам права и обеспечивать осуществление конституционных основ народовластия и демократии. Опыт правовых государств подсказывает, что для функционирования системы демократии необходим четко отрегулированный государственный аппарат, обладающий определенными полномочиями, позволяющими ему с той или иной степенью эффективности осуществлять возложенные на него задачи и функции. Важная роль в усилении демократии и законности здесь принадлежит органам государственной власти, в том числе прокуратуре <7>.

--------------------------------

<7> См.: Мельников Н.В. Прокурорская власть и личность. М., 2003. С. 169.
Система государственных органов на протяжении всей истории существования классового общества строилась в соответствии с функциями данного государства, поскольку в них отражена воля соответствующих социальных групп, что составляет суть государственной власти. С этой точки зрения государственная власть выступает как нечто единое, ибо в ней непосредственно и наиболее полно выражена господствующая в обществе социальная воля <8>. Но единство государственной власти неизбежно сочетается с различными формами ее осуществления и особой структурой внутренней организации. Так, в соответствии с функциональным назначением органов государства выделяются различные ветви власти, которые, в зависимости от характера полномочий их органов, самостоятельно действуют в пределах собственной компетенции, но при этом уравновешивают друг друга и взаимодействуют между собой <9>.

--------------------------------

<8> См.: Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Российские прокуроры. М., 1999. С. 55.

<9> Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 65.
Само по себе возникновение теории разделения властей связано с борьбой нарождающейся буржуазии против феодального абсолютизма. Стремясь к ограничению королевской власти, идеологи буржуазии выдвинули тезис о разделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Предполагалось, что первая будет передана образуемому народом парламенту, вторая - главе государства (под которым буржуазия, сначала стремившаяся к компромиссу с феодальной верхушкой, подразумевала наследственного монарха, которому подчинялись бы министры), третья - независимым судам. Против такого организационно-правового подхода к структуре государственной власти выступали некоторые мыслители XVIII в., отвергавшие идею разделения властей с социологических позиций. Их идея сводилась к следующему: власть принадлежит народу, а осуществлять ее должны народные собрания. В крупных государствах допускалось существование также представительных органов. В конституциях большинства стран нашли отражение оба названных подхода <10>.

--------------------------------

<10> См.: Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. М., 1997. С. 128 - 129.
Для выражения воли носителя власти (класса, нации, народа, иных социальных групп) необходимо возникновение законодательной функции государственной власти (законодательной власти), а вместе с ней и системы органов, обеспечивающих ее. Данная функция воплощается в издании законов - главных правовых актов народного представительства, а также в осуществлении верховного контроля за их исполнением. Это, конечно, не означает, что законодательная власть берет на себя функцию исполнения законов, а ее органы превращаются в органы управления. Но участие в осуществлении исполнительных функций в специфических, присущих органам народного представительства формах необходимо для реального функционирования законодательной власти. Разумеется, основная деятельность по исполнению законодательных актов обеспечивается через исполнительно-распорядительный аппарат, отражающий специфику исполнительной власти <11>.

--------------------------------

<11> См.: Мельников Н.В. Прокурорская власть и личность. М., 2003. С. 179.
Однако само разделение властей достаточно относительно и не может существовать вне единства государственной власти. Еще римские юристы сформулировали принцип: где есть право, там должен быть суд как средство его защиты. "Вместе с законом, - писал Ф. Энгельс, - необходимо возникают и органы, которым поручается его соблюдение, - публичная власть, государство. В ходе дальнейшего общественного развития закон разрастается в более или менее обширное законодательство". Далее делается очень важный вывод: "По мере того как законодательство разрастается в сложное, обширное целое, наступает необходимость в новом общественном разделении труда: образуется сословие профессиональных правоведов, а вместе с ними возникает и наука права" <12>.

--------------------------------

<12> Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. 2-е изд. Т. 18. С. 273.
Как следствие, из единой государственной власти выделяется судебная власть, на которую возлагается функция правосудия. Для Монтескье правосудие представляло собой проявление национального (государственного) суверенитета, отличное от законодательной и исполнительной властей и составляющее третью, самостоятельную власть. Идея разделения властей великого французского просветителя Монтескье получила свое правовое закрепление в конституциях большинства западных государств <13>.

--------------------------------

<13> См.: Лазарев В.В. Теория государства и права: Хрестоматия. В 2-х т. М., 2001. С. 78.
Именно такой подход нашел отражение и закрепление в Конституции РФ 1993 г., где государственная власть в Российской Федерации разделена на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10). Однако признание этой универсальной в основе формулы разделения властей не исключает, а, напротив, предполагает необходимость ее адаптации к современным (в том числе национально-специфическим) условиям развития государственности.

Гражданские законы "должны находиться в таком тесном соответствии со свойствами народа, для которого они установлены, что только в чрезвычайно редких случаях законы одного народа могут оказаться пригодными для другого народа" <14>. Сходные идеи развивал и Гегель в полемике с волюнтаристскими взглядами и абстракциями революционных идеологов. "В новое время, - писал он, - распространилось представление, что государственное устройство может быть создано, и мы действительно видели, как на основе абстрактных идей создавался государственный строй, но так называемые либералы, создававшие государственный строй на основе абстрактных принципов, повсюду - во Франции, в Испании, Неаполе, Португалии, Пьемонте, Ирландии и т.п. - кончили банкротством. Государственный строй может быть только результатом всего предшествующего развития, никто не стоит вне своего времени" <15>. Весьма близкое высказывание есть у Монтескье: "Каждый народ имеет свое собственное государственное устройство; английское является государственным устройством англичан, и если бы захотели дать его пруссакам, это было бы столь же абсурдно, как решение дать прусское государство туркам. Каждое государственное устройство есть только продукт, манифестация собственного духа данного народа и ступени развития сознания его духа" <16>.

--------------------------------

<14> Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955. С. 168.

<15> Гегель Г.В.Ф. Философия права. М., 1990. С. 468.

<16> Монтескье Ш. Указ. соч. С. 159.
Каждое государство в мире, каждая правовая система при общей правильной идее разделения властей должны идти собственным путем построения государственных органов. Важно, чтобы при разделении властей, их взаимодействии ни одна ветвь власти не узурпировала ее, а права и свободы человека и гражданина были закреплены в законах, соответствующих его природе, и защищены этими властями.

Создание в России прокуратуры как отдельной власти - явление уникальное, именно она призвана быть балансом, уравновешивающим исполнение законов всеми органами власти. Следует отметить, что понятие прокурорской власти в правовой науке ранее нередко употреблялось. В 1970-х гг. И. Фарбер указывал, что "прокурорский надзор в Советском государстве есть особая деятельность социалистического государства, основанная на демократических принципах и представляющая собой форму осуществления государственной власти" <17>. Аналогичные выводы делали Г.И. Бровин <18>, В.Ф. Коток <19> и некоторые другие авторы <20>, которые относили правовые отношения, возникающие в сфере прокурорского надзора, к государственно-властным отношениям.

--------------------------------

<17> Фарбер И. Конституционные основы прокурорского надзора в Советском государстве // Советская прокуратура на страже законности. Саратов, 1973. С. 28.

<18> См.: Бровин Г.И. О прокурорско-надзорных правоотношениях // Совершенствование прокурорского надзора в СССР. М., 1973. С. 94.

<19> См.: Коток В.Ф. О системе науки советского государственного права // Советское государство и право. 1959. N 6. С. 74.

<20> См.: Березовская С.Г. Нормы прокурорского надзора и их место в системе советского права // Вопросы прокурорского надзора. М., 1972. С. 28.
В период, когда значение теории разделения властей отрицалось, возникла идея о различных формах государственной деятельности. В ряде работ выделялись три ее формы: законодательная, исполнительно-распорядительная и судебная <21>. При этом прокуратура рассматривалась как автономная организация, выделяющаяся из системы государственных органов <22>. Однако наиболее распространенным было мнение о наличии четырех форм государственной деятельности: деятельность представительных органов (государственная власть), исполнительно-распорядительная деятельность (государственное управление), правосудие и прокурорская деятельность.

--------------------------------

<21> См.: Голунский С.А., Строгович М.С. Теория государства и права. М., 1940. С. 54.

<22> См.: Тадевосян В.С. Прокурорский надзор в СССР. М., 1956. С. 23.
Но если первые три формы аналогичны известным ветвям власти (законодательная, исполнительная, судебная), то прокурорскую деятельность как отдельный вид государственной власти обычно не выделяют. И в современных отраслевых курсах прокурорский надзор за точным и единообразным исполнением законов в России рассматривают только как одну из самостоятельных форм государственной деятельности, обеспечивающей успешную реализацию задач по укреплению законности и правопорядка в стране <23>.

--------------------------------

<23> См.: Басков В.И. Курс прокурорского надзора. М., 1998. С. 1.
Между тем в современной литературе верно отмечается, что три фундаментальные ветви власти следует дополнить инструментами контроля и сдерживания любой из них. Эту роль должны выполнять органы прокуратуры, которые обязаны устанавливать и принимать меры по устранению любых нарушений законов, от кого бы нарушения ни исходили <24>.

--------------------------------

<24> См.: Государственное право Российской Федерации: Учебник / Под ред. О.Е. Кутафина. М., 1996. С. 305.
Поэтому наряду с восстановлением вертикали исполнительной власти усиление прокурорского надзора, конституционное закрепление самостоятельной прокурорской власти представляется важным условием укрепления государственной целостности, эффективности защиты прав и свобод человека, интересов общества и государства <25>.

--------------------------------

<25> См.: Мельников Н.В. Прокурорская власть и личность. М., 2003. С. 45.
Ряд авторов считает, что прокуратура не является самостоятельным властным органом, а действует по уполномочию и под контролем законодательной власти <26>, представляя собой естественное продолжение осуществления ею функции, направленной на обеспечение верховенства закона <27>. Поэтому, по их мнению, прокуратуру следует отнести к системе законодательной власти. Другие авторы утверждают, что прокуратуру как орган надзора необходимо включить в организационные структуры Министерства юстиции либо в судебную систему как орган по возбуждению уголовного преследования и поддержанию государственного обвинения <28>. Такой разброс мнений вызван, помимо прочего, и тем, что прокуратура в дореволюционной России из органа по надзору за исполнением законов, "ока государева", трансформировалась в придаток судов и занималась возбуждением уголовного преследования и поддержанием обвинения <29>.

--------------------------------

<26> См., напр.: Долежан В.В. Проблемы компетенции прокуратуры: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 1991. С. 44.

<27> См.: Ломовский В.Д. Прокурорско-надзорный процесс. Тверь, 1999. С. 141.

<28> См., напр.: Точиловский В.М. О концепции прокурорской власти // Советское государство и право. 1990. N 9. С. 46.

<29> См.: Казанцев С.М. Изменения в системе прокурорского надзора после судебной реформы 1864 г. // Вестник Ленинградского университета. 1986. N 1. С. 81 - 89.
Прокурорский надзор является способом осуществления государственной власти; тем не менее он не является продолжением законодательной власти, что закреплено и в Конституции РФ <30>, и в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации" <31> в редакции от 10 февраля 1999 г. <32>. Прокурорский надзор наряду с государственным контролем является функцией власти, поэтому определять один из них как "высший" представляется не вполне корректным. Да и определение "высший" сегодня не соответствует ни Конституции РФ, ни природе прокурорского надзора, который сам является формой осуществления прокурорской власти и в данном определении не нуждается. Более того, наличие Президента РФ, Правительства РФ, законодательного органа страны, Конституционного, Верховного, Арбитражного судов и прокуратуры, что закреплено в Конституции РФ, делает такую полемику беспредметной.

--------------------------------

<30> См.: Российская газета. 1993. 25 декабря. N 237.

<31> См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 8. Ст. 366.

<32> См.: Российская газета. 1999. 17 февраля; Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 7. Ст. 878.
Действительно, прокуратура, как никакой другой орган власти, взаимодействует с иными властными органами, является необходимым балансом, уравновешивающим другие ветви власти.

В то же время прокуратура сегодня не является и не должна являться органом законодательной власти. Это обусловлено тем, что порядок назначения и освобождения от должности Генерального прокурора РФ по представлению Президента РФ Советом Федерации Федерального Собрания РФ и его обязанность ежегодно представлять палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в стране ни в коей мере не свидетельствуют о подчиненности либо вхождении прокуратуры в законодательную или исполнительную ветви власти. Более того, Генеральный прокурор РФ осуществляет надзор за исполнением законов законодательными и исполнительными органами субъектов РФ, представители которых входят в состав Совета Федерации Федерального Собрания РФ и назначают его на должность, а также освобождают Генерального прокурора от нее <33>. Очевидно, что "вопрос о правовом статусе органов прокуратуры, месте ее в системе государственных органов должен был получить более четкую и полную регламентацию в Конституции РФ и Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации" <34>. Говоря о надзорной функции прокуратуры и ее взаимоотношениях с исполнительной властью, следует отметить, что органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами, агентствами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ. Этот большой блок в надзорной работе органов прокуратуры является элементом сдерживания исполнительной власти <35>.

--------------------------------

<33> См.: Винокуров Ю.Е., Коробейников Б.В., Козусев А.Ф., Кобзарев Ф.М., Карлин А.Б., Винокуров К.Ю., Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор: Учебник. 5-е изд. М., 2004. С. 43.

<34> Николаева Л.А. Надзор прокуратуры: проблемы теории и практики // Прокурорская и следственная практика. 1997. N 2. С. 84.

<35> См.: Мельников Н.В. Прокурорская власть и личность. М., 2003. С. 200.
В Конституции РФ содержится положение о том, что государственную власть в РФ осуществляют Президент, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ и суды. Здесь уже фигурируют четыре ветви власти (ч. 1 ст. 11). Это подкрепляется и другими конституционными положениями, согласно которым Президент РФ "обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти" (ч. 2 ст. 80), а исполнительную власть в России осуществляет Правительство РФ (ч. 1 ст. 110). Кроме того, согласно Конституции РФ (ст. ст. 83, 111, 112, 116, 117), Президент РФ обладает широкими полномочиями как в сфере исполнительной власти в целом, так и в сфере формирования и отставки Правительства РФ. Конституционная регламентация полномочий Президента и Правительства позволяет сделать вывод о том, что президентская власть, помимо исключительных прав Президента, включает в себя, по существу, и весь комплекс решающих правомочий исполнительной власти <36>. Подобные противоречия наталкивают на мысль, что "исполнительной властью мы именуем президентскую рать по инерции, под гипнозом идеи разделения властей. На самом деле это пока еще административная власть, явно подавляющая иные ветви власти, провозглашенные в Конституции РФ 1993 г. как "самостоятельные" <37>.

--------------------------------

<36> См.: Нерсесянц В.С. Философия права. М., 1998. С. 381.

<37> Бойков А.Д. Третья власть в России. Курск, 1999. С. 106.
Отсюда следует, что подчинение прокуратуры исполнительной власти либо судебной власти приведет к разрушению складывающейся в государстве системы "сдержек и противовесов", усилит опасность нарушения законов. И исполнительные органы, и судебные применяют законы, нарушение которых чревато тяжкими последствиями. Без независимого прокурорского надзора практически не будет механизма реагирования на нарушение законов судами. А если подчинить прокуратуру исполнительной власти, то получится, что последняя осуществляет надзор за исполнением законов представительными органами и в определенной степени судебной властью <38>.

--------------------------------

<38> См.: Мельников Н.В. Прокурорская власть и личность. М., 2003. С. 29.
Из содержания Конституции РФ следует, что прокуратура не относится ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной властям. Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом (ст. 118), а федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти (ст. 77). Прокуратура не является контрольным органом законодательной власти, а есть самостоятельный централизованный федеральный орган <39>.

--------------------------------

<39> См.: Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. Ю.Е. Винокурова. Изд. 6-е, перераб. и доп. М., 2005. С. 43.
Взаимодействие Президента РФ и прокуратуры нуждается в законодательном закреплении. Правовой основой тому служит ст. 80 Конституции РФ, согласно которой Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу ст. 1 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением действующих на территории государства законов. На прокуратуру в целях обеспечения верховенства законов, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства возложен надзор за исполнением законов субъектами прокурорско-надзорных правоотношений. Таким образом, цели и задачи, возложенные на Президента РФ и предписанные прокуратуре, законодательно совпадают, однако реализуются в различных правовых формах.

Прокуратура, выступая органом государственной власти, призвана быть важным инструментом в системе "сдержек и противовесов" других ветвей власти. Кроме того, она должна способствовать согласованности и скоординированности действий властей, уравновешивать их, дабы ни одна из ветвей власти не могла возвыситься над другими либо подавлять их. Различие в способах осуществления государственной власти теми или иными органами государства не должно нарушать единство власти. Прокуратура с ее задачами, функциями и полномочиями, осуществляя надзор, как раз и призвана обеспечивать это единство. Противоречия же между властями будут носить разрушительный характер <40>.

--------------------------------

<40> См.: Прокурорский надзор в Российской Федерации: Курс лекций / Под ред. проф. Ю.Е. Винокурова. М., 2005. С. 46.
Говоря о непосредственной роли прокуратуры в государственной власти, необходимо отметить, что прокуратура Российской Федерации является единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации <41>.

--------------------------------

<41> См.: Прокурорский надзор: Курс лекций и практикум / Авт. кол.: Ю.Е. Винокуров, А.Ю. Винокуров, К.Ю. Винокуров и др.; под науч. ред. Ю.Е. Винокурова; Ин-т повышения квалификации руководящих кадров Ген. прокуратуры РФ. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2003. С. 87.
В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет:

- надзор за исполнением законов федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

- надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

- надзор за исполнением законов судебными приставами;

- надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

- уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации.

Органы прокуратуры осуществляют также надзор за законностью решений, принимаемых органами местного самоуправления, которые, не являясь органами исполнительной власти, по существу, выполняют управленческие функции. А если принять во внимание выборность глав администраций городов и районов, затрудненность управления со стороны исполнительной вертикали, то актуальность прокурорского надзора значительно повышается <42>.

--------------------------------

<42> См.: Винокуров Ю.Е., Коробейников Б.В., Козусев А.Ф., Кобзарев Ф.М., Карлин А.Б., Винокуров К.Ю., Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор. Учебник. 5-е изд. М., 2004. С. 91.
Таким образом, вопрос о четвертой власти отнюдь не риторический. И ею являются не средства массовой информации, как они сами нередко называют себя. С научной, а не публицистической точки зрения в единой деятельности государства по осуществлению власти был бы значительный пробел, если бы отсутствовал контроль за соблюдением законности, причем со стороны не только суда, но и прокуратуры. Без прокурорского надзора, как и любого другого государственного контроля, неизбежны коррупция, взяточничество, нарушение прав личности, паралич органов расследования и т.д. <43>.

--------------------------------

<43> См.: Бойков А.Д., Карпец И.И. О законотворчестве, судебной власти и правосудии // Государство и право. 1992. N 11. С. 92.
Создание прокуратуры в России именно как органа власти имеет исторические корни. Она создавалась, прежде всего, как государственный орган, осуществляющий от имени императора и по его поручению повсеместный и постоянный надзор и контроль за действиями и решениями правительствующего сената, других центральных и местных учреждений. Функции прокуратуры были довольно широки, хотя и видоизменялись, особенно после судебной реформы 1864 г. В отдельные периоды генерал-прокурор выступал не только в качестве блюстителя законов, но и как министр финансов, юстиции, внутренних дел. Прокуратура являлась органом, чьи надзорные функции были полномочиями контрольной власти <44>.

--------------------------------

<44> Российское законодательство X - XX веков. Т. 4 / Отв. ред. А.Г. Маньков. С. 184.
Что же касается формирования правового государства, то происходящее развитие и дифференциация государственной деятельности с неизбежностью выдвигают проблему прокурорской власти на видное место и отвергают идею свертывания прокурорского надзора <45>. С такой постановкой вопроса следует согласиться, поскольку развитие прокурорской власти вполне соответствует принципам функционирования правового государства, в котором во всех сферах господствует закон и недопустимы какие-либо его нарушения. Укрепление положения прокурорской власти в политической системе предполагает наличие соответствующего правового статуса прокурора, свободного от местных влияний, любого давления или вмешательства в его деятельность. Основа такой независимости должна быть заложена на конституционном уровне.

--------------------------------

<45> См.: Гницевич А.Е. Роль прокуратуры в формировании социалистического правового государства // Правовая реформа и проблемы ее реализации: Материалы региональной научно-практической конференции. Краснодар, 1989. С. 65 - 66.
В процессе подготовки проекта новой Конституции РФ была предпринята попытка ограничения роли прокуратуры выполнением лишь судебно-процессуальных функций и исключением функции надзора из сферы ее деятельности. Только перед самым опубликованием в проект был включен пункт об определении полномочий прокуратуры федеральным законом (ст. 129), т.е. за прокуратурой сохранялись ее надзорные полномочия, закрепленные в действовавшем в тот период Законе РФ "О прокуратуре Российской Федерации", и ей обеспечивался статус надзорной власти. Тем самым опровергается утверждение, что прокурор не может претендовать на роль четвертой (надзирающей) власти, ибо он призван быть только обвинителем, осуществлять публичное преследование, а обвинительная власть не может осуществлять надзор <46>. Подобные представления о прокуратуре хорошо знакомы с времен тоталитаризма и не соответствуют процессу создания правового государства.

--------------------------------

<46> См.: Петрухин И.Л. Судебная власть и расследование преступлений // Государство и право. 1993. N 7. С. 82.
В свое время был поставлен вопрос о разработке концепции развития прокуратуры как самостоятельного многопрофильного государственно-правового института, имеющего собственные закономерности развития и деятельности. Как показало обсуждение этого вопроса на заседании круглого стола журнала "Государство и право", существуют разные, подчас противоположные мнения о прокурорской власти как особой, четвертой власти в государстве <47>. Но независимо от этого признано, что отказ от прокурорского надзора в различных сферах государственной деятельности может привести общество к правовому бессилию, поэтому важно сохранить основные прежние функции прокуратуры (при известной их трансформации) и передать ей новые. Причем в ряде случаев особо подчеркивалось, что, несмотря на включение в Конституцию РФ ст. 129 о прокуратуре в гл. 7 "Судебная власть", полномочия прокуратуры не могут ограничиваться лишь сферой судебной деятельности, что предопределяет положение прокуратуры как самостоятельного органа власти <48>.

--------------------------------

<47> См.: Винокуров А.Ю. Практикум по уголовно-процессуальному праву: Учеб.-метод. пособие / Под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. М., 2005. С. 51.

<48> См.: Курочкина П.А. О деятельности прокурора в стадии судебного разбирательства // Судебная реформа в России: проблема совершенствования процессуального законодательства: По материалам научно-практической конференции. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ; Настольная книга прокурора / Под ред. С.И. Герасимова. М., 2002. С. 54.
На основании изложенного можно сделать вывод, что через соответствующие формы государственной деятельности происходит осуществление определенного вида государственной власти. Поэтому отмеченное выше несовпадение количества форм государственной деятельности и видов власти вполне преодолимо за счет признания прокурорской деятельности соответствующей (четвертой) ветвью государственной власти <49>.

--------------------------------

<49> См.: Мельников Н.В. Прокурорская власть и личность. М., 2003. С. 198.
В заключение можно сделать следующие выводы:

1. Отмечая конституционный принцип закрепления положений о прокуратуре, в рамках главы, посвященной судебной власти, необходимо отметить, что прокуратура не отправляет правосудие по уголовным, гражданским, административным и иным делам. По своей сути участие прокурора в рассмотрении конкретных дел судом имеет конечной целью обеспечение прав и законных интересов отдельных граждан, а также интересов общества и государства в целом; при этом прокурор выступает как самостоятельная сторона в процессе, а не от имени и по поручению судебных органов. Прокуратура не входит в систему судов или органов юстиции, а прокуроры не подчинены и неподотчетны этим органам.

2. Прокуратура как надзирающий орган взаимосвязана с каждой из ветвей государственной власти в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Данное заключение позволяет сделать вывод о необходимости введения в Конституцию отдельной главы, посвященной прокуратуре.
§ 2. Цели, содержание и нормативно-правовое регулирование

административной реформы в России

в правоохранительной сфере
Говоря об истоках административной реформы, необходимо указать на значительную распространенность данного реформирования в мировом масштабе. Достаточно отметить, что в конце XX века многие страны осуществляли крупномасштабные реформы государственного управления (США, Канада, Великобритания, Германия, Франция, Япония, Китай, Австралия, Бразилия, Венгрия, Нидерланды, Польша, Финляндия и др.).

Основополагающей причиной административных реформ явилось осознание необходимости решения одной или нескольких из следующих комплексных задач:

- повышение эффективности системы государственных органов;

- превращение государства в ответственного работодателя, способного привлечь достаточное количество служащих необходимой квалификации и в то же время контролировать издержки на их содержание;

- повышение доверия к государству со стороны населения и частного сектора.

При этом главной областью административной реформы являются: роль государства в обществе; структура органов государственного управления; повышение эффективности и результативности деятельности государственного аппарата; управление государственной службой; реформа финансового управления; подотчетность и прозрачность государственного аппарата.

Административная реформа служит политическим инструментом реформирования публичного управления или самого "государственного аппарата". Административную реформу можно сравнить сегодня с предвыборной агитацией или предвыборной кампанией. Именно в условиях подготовки и проведения выборов различными политическими силами, партиями, политическими деятелями "раздаются" многочисленные обещания, формируются новые взгляды, строятся планы реформирования общества и государства. И, как известно, после выборов происходит "стремительное забывание" сказанных в период предвыборной борьбы обещаний; остаются прежние проблемы, а разочарование избирателей пополняется новым содержанием. Так и с административной реформой: она - политическое шоу, хотя и должна быть напрямую связана с административным правом. Административная реформа должна изменить административное право, вывести его на новый уровень законодательного обеспечения, концептуального оформления и политического смысла.

Если попытаться сгруппировать главные цели административной реформы, то получится следующее: "разведение" государственных функций; сокращение и повышение эффективности государственного аппарата; борьба с коррупцией; создание компактного правительства; совершенствование государственного управления... Сколько таких терминов, проектов, задач и целей многочисленных реформ встречалось за последние 14 лет в Российской Федерации? И что в результате всех этих реформ получилось? Ответы на эти и многие другие по смыслу похожие вопросы будут, очевидно, конфронтировать с официально провозглашаемыми результатами политико-экономического развития страны.

Административная реформа должна иметь административно-правовое измерение, т.е. ее результаты (как промежуточные, так и конечные) становятся предметом административно-правового регулирования. Содействует ли административная реформа совершенствованию административного права? Ответить на этот вопрос можно только утвердительно. Весьма значительные результаты первого этапа административной реформы могут показать, с нашей точки зрения, взаимосвязь целей и желаний авторов административной реформы по улучшению "деятельности госаппарата" и "повышению квалификации государственных служащих" с определением хотя бы самых общих контуров будущей модели административно-правового регулирования и системы административного права.

Первые упоминания об административной реформе, проводимой в постсоветской России, встречаются в середине 90-х гг. прошлого столетия. Специалисты отмечают, что проводимая в настоящее время административная реформа уходит корнями в те годы. В 1996 - 1998 гг. было разработано 13 вариантов административной реформы; один из них был востребован сегодня для проведения глубоких преобразований в системе организации административной власти.

Административная реформа с концептуальной точки зрения должна способствовать позитивному развитию административного законодательства, самого административного права, многих его институтов. Однако на практике в настоящее время произошло лишь изменение структурной организации исполнительной власти, перестройка системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. Например, в области изменения структуры Правительства РФ планировалось проведение его реструктуризации. Важнейшими шагами, которые намерено сделать руководство Правительства РФ, являются: формирование структуры Кабинета Министров; проведение глубокого анализа реального сектора экономики; изучение социальной сферы; поддержка науки; подготовка соответствующих кадров <50>.

--------------------------------

<50> См.: Лашкина Е. Первые пять шагов премьера: Михаил Фрадков обнародовал свою программу // Российская газета. 2004. 6 марта.
Под административной реформой понимаются, на первый взгляд, сходные и взаимосвязанные, но все же разные преобразования в отдельных сферах государственного управления.

Можно выделить, как минимум, несколько типичных представлений о содержании административной реформы:

1) модернизация государственной власти, включающая в себя реформу законодательной, исполнительной и судебной власти;

2) реформа административно-территориального устройства государства;

3) разграничение полномочий и предметов ведения между федеральной, региональной и муниципальной властью;

4) реформа государственной службы;

5) реформа функций и структуры исполнительной власти.

Первые две реформы не входят в содержание административной реформы. Они не направлены на радикальный пересмотр функций исполнительной, законодательной и судебной власти и касаются, в частности, совершенствования процедур реализации имеющихся функций судебной власти, приведения в соответствие с ними судебной системы, а для законодательной власти в большей степени связаны с изменением порядка формирования представительных органов власти - избрание членов Совета Федерации или формирование Государственной Думы и региональных представительных органов власти по смешанному (пропорциональному и мажоритарному) принципу.

Изменение административно-территориального устройства, которое на данной стадии в основном связано с объединением субъектов Российской Федерации, не затрагивает полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации как таковых, а лишь приводит к закреплению функций, осуществляемых исполнительной властью двух регионов, за органами исполнительной власти объединенного субъекта Российской Федерации.

Другие три реформы и составляют административную реформу в широком смысле слова.

Основным содержанием разграничения полномочий и предметов ведения между федеральной, региональной и муниципальной властью является закрепление за каждым уровнем власти четких функций, обеспеченных финансовыми ресурсами, исходя из принципа субсидиарности, т.е. закрепления функции за минимально необходимым уровнем власти. Одна из главных проблем этой части реформы, имеющей значение для успеха административной реформы в целом, состоит в том, что она производна от определения функций, остающихся за государством и за исполнительной властью на всех уровнях. Поэтому произведенное законом разграничение полномочий между федеральной, региональной и муниципальной властью нельзя рассматривать как окончательное и оно будет пересмотрено после определения необходимых функций государства <51>.

--------------------------------

<51> См.: Князев С.Д. Принципы административного права Российской Федерации: отраслевой формат и юридическое значение // Государство и право. 2003. N 10. С. 39.
Реформа государственной службы состоит в пересмотре статуса государственных служащих и порядка прохождения ими государственной службы, что делает государство конкурентоспособным работодателем, а государственных служащих эффективными исполнителями функций государства - в этом ее основное значение для административной реформы.

Реформа функций и структуры исполнительной власти представляет собой административную реформу в собственном смысле слова. Она состоит из двух частей: оперативной и институциональной.

Оперативная составляющая заключается в отказе от избыточных функций, совершенствовании порядка реализации необходимых государственных функций, построении системы и структуры исполнительной власти, соответствующей новым функциям, исключающим между ними конфликт интересов.

Институциональная часть реформы состоит в создании механизмов предотвращения появления новых избыточных функций, закреплении процедур исполнения необходимых функций, обеспечении информационной открытости власти, закреплении стандартов качества оказания государственных услуг.

Таким образом, административная реформа в узком смысле может быть определена как процесс пересмотра функций исполнительной власти, закрепления необходимых и упразднения избыточных функций, создания адекватной функциям структуры и системы исполнительной власти, а также институциональных изменений в системе государственного управления. Целью является создание системы эффективного исполнения государственных функций, обеспечивающей высокие темпы экономического роста и общественного развития.

В результате конечная цель современных административных реформ определяется в совершенствовании способности государства реализовывать политику, предписанную законом. Данные реформы имеют целью устранение препятствий, с которыми сталкиваются правительства при попытке изменения направлений социальной и отраслевой политики.

Во всех государствах административные реформы основываются на принципах целесообразности, прагматизма и экономичности. Их цель - не разрушение систем государственного управления, а стремление применить к деятельности государства опыт всех "прогрессивных событий", произошедших в мире в течение последних 20 - 30 лет. Все мероприятия в рамках административных реформ призваны способствовать укреплению законности, развитию открытости и доступности информации о деятельности государственных органов. Цель административной реформы - сделать государство более социально сплоченным и сильным, "приблизить" его к гражданину и обеспечить всеобъемлющую конкурентоспособность страны.

Смысл проведения административных реформ состоит в придании административному реформированию характера постоянной функции государства. Упрощение административных функций, корректировка системы государственных органов и управления кадрами государственных служащих и другие масштабные мероприятия по модернизации государственного управления проводятся планомерно специально созданными для этой цели правительственными органами.

Российское государство обязано обеспечить соответствие собственной системы управления современным реалиям и извлечь уроки из мирового опыта административного реформирования. Вот почему Президент РФ поставил реформу государственного управления в ряд основных приоритетов страны на ближайшие годы.

В 2003 - 2005 гг. административная реформа практически осуществлялась по следующим направлениям:

- оптимизация функций органов исполнительной власти и структуры исполнительной власти;

- реформирование государственной службы;

- совершенствование управленческих процедур;

- создание административной юстиции.

В Указе Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" <52> выделен комплекс целей, которыми должна руководствоваться в своей работе комиссия по административной реформе Правительства РФ, созданная во исполнение этого Указа.

--------------------------------

<52> См.: СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3046.
Постановлением Правительства РФ от 31 июля 2003 г. N 451 утверждено Положение о Правительственной комиссии по проведению административной реформы (в ред. Постановления Правительства РФ от 21 мая 2004 г. N 248) <53>. Комиссия является координационным органом Правительства РФ для обеспечения реализации приоритетных направлений административной реформы. На Комиссию возложено предварительное рассмотрение проектов федеральных законов, других нормативных правовых актов и предложений по вопросам: исключения дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; организационного разделения функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам и др.

--------------------------------

<53> См.: СЗ РФ. 2004. N 22. Ст. 2179.
Распоряжением Правительства РФ от 21 мая 2004 г. N 682-р при Правительственной комиссии по проведению административной реформы созданы рабочие группы по вопросам оптимизации структуры и функций подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных учреждений, федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных казенных предприятий, действующих в соответствующих сферах государственного регулирования <54>.

--------------------------------

<54> См.: СЗ РФ. 2004. N 22. Ст. 2192.
В целях совершенствования государственного управления, оптимизации структуры и упорядочения функций федеральных органов исполнительной власти в 2004 г. образована Комиссия при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления, которая является постоянно действующим консультативным органом (Указ Президента РФ от 16 июля 2004 г. N 910 "О мерах по совершенствованию государственного управления" <55>). При Комиссии образованы три межведомственные рабочие группы по основным вопросам административной реформы: реформирование государственной службы, системы и структуры федеральных органов исполнительной власти и др.

--------------------------------

<55> См.: СЗ РФ. 2004. N 29. Ст. 3019.
В качестве главных целей административной реформы объявлены следующие: оптимизация и упорядочение функций федеральных органов исполнительной власти, изменение системы, структуры и режима функционирования органов исполнительной власти; простота и эффективность работы государственных органов; совершенствование отношений между ними и хозяйствующими субъектами; демократизация управления, его открытость и доступность для граждан. Достижение этих целей требует новых соотношений, с одной стороны, между централизацией, децентрализацией и деконцентрацией, с другой - между формами и методами правового регулирования разных сфер общественной жизни.

Реализация первого этапа административной реформы позволила создать необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления и местного самоуправления. Проведен анализ функций федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) и даны предложения по устранению избыточных и дублирующих функций. Сформирована новая структура ФОИВ, подготовлены доклады о результатах и основных направлениях ее деятельности. Началась реформа государственных унитарных предприятий и государственных учреждений. Разрабатываются проекты типовых административных регламентов, ведутся пилотные проекты по созданию реестров и стандартов государственных услуг. Подготовлены нормативные акты, направленные на обеспечение доступа к информации государственных органов и органов местного самоуправления, на реформирование системы закупок для государственных и муниципальных нужд.

В то же время стадии практической реализации достигла лишь относительно небольшая часть вопросов административной реформы, касающаяся в основном реорганизации ФОИВ. Мероприятия по продолжению административной реформы носят инерционный характер и направлены преимущественно на завершение формирования ФОИВ в их новой конфигурации.

Ключевое значение в административной реформе принадлежит процессу идентификации и упразднения избыточных функций.

Чтобы идентифицировать избыточные функции, каждая из них должна быть проверена на:

1) соответствие целям и задачам государственной политики в определенной сфере общественных отношений;

2) адекватность формы и методов реализации функции целям и задачам государственной политики в определенной сфере общественных отношений;

3) легитимность;

4) соответствие минимально необходимому уровню власти.

Для определения избыточности функции необходимо сопоставить цели и задачи указанной функции с целями и задачами, предусмотренными нормативными правовыми актами и политическими документами.

К таким нормативным правовым актам следует отнести Конституцию Российской Федерации (в особенности главу первую, в которой сформулированы цели государства), программы социально-экономического развития Российской Федерации, планы действий Правительства Российской Федерации, программы и концепции развития определенной отрасли (сферы общественных отношений), утвержденные Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации, а также основополагающие международные конвенции и договоры. К политическим документам относятся послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на текущий год и бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на текущий год.

В данном случае анализ на адекватность форм и методов реализации функции целям и задачам государственной политики выявляет, насколько способы реализации функции позволяют достигнуть заявленной цели и решить поставленные задачи государственного регулирования. При этом значение легитимности функции состоит в том, что на основе данного критерия функция может быть признана избыточной безотносительно к двум вышеуказанным критериям, поскольку отсутствие надлежащей правовой формы делает ее исполнение лишенным правовых оснований.

По своему содержанию проверка на легитимность функции состоит в:

1) установлении нормативных правовых актов, закрепляющих функцию;

2) анализе достаточности юридической силы нормативных правовых актов, закрепляющих функцию;

3) определении соответствия содержания функции, закрепленной в законе, полномочиям органа исполнительной власти по ее реализации в подзаконном и ведомственном нормативном акте.

Само по себе закрепление функции нормативным правовым актом (за исключением Конституции Российской Федерации) - федеральным законом, указом Президента Российской Федерации, постановлением Правительства Российской Федерации - не свидетельствует о ее необходимости. Закрепление функции в актах, не имеющих юридической силы (письмо, телеграмма, рекомендации, методические материалы), равно как и в правовых актах, подлежащих регистрации, но не зарегистрированных в Минюсте России, либо подлежащих опубликованию, но не опубликованных, тождественно отсутствию функции в нормативном правовом акте. В указанных случаях функция признается избыточной как нелегитимная.

Функция, закрепленная нормативным правовым актом, может быть отнесена к избыточным, если юридическая сила правового акта не достаточна. Типичными примерами являются функции, установленные:

- исключительно ведомственными нормативными актами, не основанными на делегировании функции правовым актом более высокой юридической силы;

- подзаконными актами вместо законодательных актов.

Сопоставление содержания функции, закрепленной в законе, с полномочиями по ее реализации в подзаконном и ведомственном нормативном акте позволяет выявить избыточные права ведомства, прямо не вытекающие из содержания законно установленной функции. Такой анализ наиболее эффективен для выявления нелегитимных избыточных функций, присваиваемых себе ведомствами через расширительное или вольное толкование закона.

При этом функция может быть признана избыточной для данного уровня власти - федеральной или региональной, если ее исполнение наиболее эффективно может осуществляться на нижестоящем уровне власти - принцип субсидиарности.

Идентификация избыточных функций завершается их упразднением. Можно выделить основные варианты упразднения функций:

1) ликвидация функции;

2) сокращение масштаба исполнения функции;

3) передача функции участникам рынка;

4) передача функции саморегулируемым организациям профессиональных участников рынка;

5) передача функции на минимально необходимый уровень власти;

6) передача функции на аутсорсинг;

7) придание функции процессуального характера.

Ликвидация функции означает исключение указанной функции из нормативно-правового акта без замены иными государственными функциями либо без передачи ее осуществления иным субъектам правоотношений с прекращением ее исполнения либо прекращение исполнения функции, не закрепленной нормативными правовыми актами.

Ликвидация функции происходит в четырех типичных случаях:

- функция формально закреплена нормативным правовым актом, но реально не исполняется в течение длительного времени без ущерба для регулирования в определенной сфере общественных отношений;

- функция не закреплена нормативным правовым актом;

- функция закреплена нормативным правовым актом, противоречащим акту большей юридической силы;

- функция закреплена актом недостаточной юридической силы.

В указанных случаях функция относится к числу формально избыточных и подлежит ликвидации.

Сокращение масштаба исполнения функции состоит в исключении из объекта государственного регулирования или оказания государственных услуг определенных правоотношений, уменьшении оснований исполнения функции, в остальной части функция признается необходимой. Так, функция органа исполнительной власти по регистрации внебюджетных фондов федеральных органов исполнительной власти, государственных научных учреждений и коммерческих организаций подлежит сокращению за счет исключения из объекта регулирования внебюджетных фондов коммерческих организаций.

Сокращение масштаба исполнения функции вневедомственной охраны МВД России по охране имущества юридических и физических лиц по гражданско-правовым договорам может происходить как посредством исключения из объекта государственных услуг правоотношений по охране имущества физических лиц, так и за счет уменьшения оснований исполнения функций - охрана имущества юридических лиц (специальных объектов по перечню, определяемому Правительством Российской Федерации).

Передача функции на минимально необходимый уровень власти, исходя из принципа субсидиарности, происходит в случае, если функция не относится к исключительному предмету ведения Российской Федерации и может более эффективно, с меньшими затратами ресурсов осуществляться на региональном или муниципальном уровне. Так, если не доказано иное, большинство надзорных функций федеральных органов исполнительной власти, не относящихся к исключительному предмету ведения Российской Федерации, могут быть переданы на региональный и муниципальный уровень (архитектурно-строительный надзор, лицензирование ряда видов деятельности, надзор на потребительском рынке и т.п.). При этом бремя доказательства необходимости реализации функции на федеральном уровне должно возлагаться на федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функцию.

Передача функции на аутсорсинг состоит в покупке готового товара (услуги) на рынке либо в размещении заказа на исполнение функции среди участников рынка. На аутсорсинг не могут быть переданы властные функции. Передаче на аутсорсинг подлежат функции мониторинга состояния дел в определенной сфере общественных отношений, проведение научно-исследовательских работ, ведение кадастров, реестров, не связанных с надзорными функциями, строительство объектов, а при определенных условиях медицинское и социальное обеспечение сотрудников.

Придание функции процессуального характера означает ликвидацию избыточности государственного регулирования, которое возникает при отсутствии четких оснований и процедур принятия индивидуальных решений либо вмешательства в деятельность участников правоотношений и (или) применения к ним мер принуждения. Такой способ устранения избыточности функции характерен, прежде всего, для надзорных функций, в том числе функций правоохранительных органов. Устранение избыточности функций МВД по проведению проверок законности предпринимательской деятельности, позволяющих изымать во внепроцессуальном порядке документы, отбирать образцы, производить осмотр помещения, приостанавливать деятельность предприятий торговли (Федеральный закон "О милиции" <56>), происходит путем введения указанных функций в рамки процедур, установленных Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации <57>, Федеральным законом "Об оперативно-розыскной деятельности" <58> и Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

--------------------------------

<56> См.: Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 16. Ст. 503.

<57> См.: СЗ РФ. 2001. N 52 (ч. I). Ст. 4921.

<58> См.: СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3349.
Передача функций судебным органам состоит в исключении из компетенции органов исполнительной власти действий, приводящих к приостановлению или прекращению деятельности организаций (агрегатов, зданий, сооружений), наложению административных взысканий, приостановлению либо прекращению действия лицензий (разрешений), и закреплении указанных полномочий за федеральными судами. При этом за органами исполнительной власти сохраняются функции по выявлению нарушений со стороны участников рынка, которые могут привести к приостановлению или прекращению деятельности организаций (агрегатов, зданий, сооружений), наложению административных взысканий, приостановлению либо прекращению действия лицензий (разрешений) в судебном порядке, выдаче предписаний об устранении таких нарушений и обращении в суд в случае неисполнения законного предписания.

По ряду приоритетных направлений административной реформы работы не начаты или приостановлены. Прежде всего это касается механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти для их работы в новых условиях. В частности, не разработаны и не реализованы механизмы осуществления контроля и надзора, противодействия коррупции, взаимодействия между государством и структурами гражданского общества, досудебного обжалования решений и действий государственных органов и должностных лиц. Отсутствует необходимая координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по внедрению систем информационно-технологического обеспечения административных процессов.

Кроме того, реформа в основном затронула федеральный уровень исполнительной власти. На региональном уровне административная реформа реализуется лишь в немногих экспериментах.

Новые механизмы функционирования и взаимодействий не могут быть созданы самими органами исполнительной власти в рамках сложившихся моделей деятельности. Для их создания требуется комплексный проектный подход, реализуемый в рамках федеральной целевой программы.

Как свидетельствуют международные сопоставления, по показателям эффективности государственного управления и качества публичных услуг Российская Федерация находится среди стран, которые намного уступают ей по уровню экономического развития и человеческому потенциалу. По существу, сфера государственного управления превратилась в лимитирующий фактор для дальнейшего успешного развития страны и полноценного использования ее социально-экономического потенциала.

Основной целью административной реформы является преодоление разрыва между состоянием государственного и муниципального управления и существующим социально-экономическим потенциалом страны путем кардинального повышения эффективности и результативности работы органов исполнительной власти и местного самоуправления, повышения качества государственного и муниципального управления.

В рамках проведения административной реформы были поставлены следующие цели:

- повышение способности органов исполнительной власти и местного самоуправления достигать общественно значимых результатов;

- повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг;

- снижение избыточного вмешательства государства в экономику;

- снижение издержек от неэффективности закупок для государственных и муниципальных нужд;

- снижение уровня коррупции;

- повышение общественного доверия к государству.

Для достижения этих целей необходимо решить следующие задачи:

- внедрить современные методы и механизмы управления по результатам в органах исполнительной власти и местного самоуправления в координации с бюджетированием по результатам;

- обеспечить ориентацию деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления на потребности общества и конкретных клиентов, оптимизировать и модернизировать административно-управленческие процессы за счет внедрения стандартов государственных и муниципальных услуг, а также административных регламентов, включая электронные административные регламенты;

- обеспечить реформирование и повышение эффективности системы закупок для государственных и муниципальных нужд;

- создать особые механизмы регулирования в коррупционно опасных сферах;

- внедрить механизмы досудебного обжалования и административной юстиции;

- завершить оптимизацию функций органов исполнительной власти и создать механизмы, препятствующие неэффективному государственному вмешательству в экономику;

- провести реформу контрольно-надзорных органов;

- развить систему аутсорсинга административно-управленческих процессов;

- реформировать территориальные органы федеральных органов исполнительной власти;

- обеспечить внедрение механизмов прозрачности и эффективного взаимодействия органов исполнительной власти со структурами гражданского общества;

- сформировать систему мониторинга результатов деятельности и оценки хода реформы;

- провести комплексную административную реформу в субъектах Российской Федерации;

- сформировать необходимый кадровый и информационный потенциал административной реформы;

- содействовать распространению лучшей практики;

- обеспечить эффективное взаимодействие с обществом по вопросам административной реформы.

Следует отметить, что по своему содержанию реформирование государственной службы в рамках административной реформы является одним из ключевых элементов совершенствования системы государственного управления Российской Федерации. Поставленными задачами российского государства, в первую очередь в социальной сфере и экономике, предполагается достичь высокого качественного уровня развития государственной службы. При этом государственная служба тесно связана с процессами формирования и реализации управляющих воздействий и является не только одним из важнейших социальных факторов функционирования исполнительной власти, но и составляет организационную основу государственной власти. Отметим, что вне должностей государственной службы государственная власть реально не существует <59>. Будучи важнейшим организационно-правовым элементом в механизме исполнительной власти, государственная служба должна в полной мере выполнять присущие ей задачи.

--------------------------------

<59> См.: Гришковец А.А. Государственная служба и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия (практика России) // Государство и право. 2004. N 1. С. 24 - 36.
По сути, реформа государственной службы состоит в необходимости решения ряда основополагающих для данного института проблем, сводящихся к устранению противоречий и пробелов в законодательстве Российской Федерации о государственной службе, установлению соответствия социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности, использованию новых современных технологий государственного управления в масштабах реализуемых государственных программ и проектов, изменению половозрастной структуры занятого населения страны, повышению авторитета государственной службы и т.д. <60>.

--------------------------------

<60> См.: Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. Ю.Е. Винокурова. Изд. 6-е, перераб. и доп. М., 2005. С. 61.
Основы и главные направления реформы последовательно и исчерпывающе раскрыты в Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г.

В качестве целей реформирования государственной службы определены кардинальное повышение ее эффективности в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей Российской Федерации.

Как приоритетное направление в области нового государственного строительства, реформирование государственной службы предполагает решение следующих основных задач:

- приведение системы государственной службы и технологий профессиональной деятельности государственных служащих в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями;

- определение видов государственной службы и их законодательное урегулирование;

- создание комплексной нормативной правовой основы регулирования государственной службы на базе федерального закона о системе государственной службы, федеральных законов прямого действия и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

В августе 2001 г. одновременно с утверждением Концепции реформирования государственной службы России были образованы Комиссия по вопросам реформирования государственной службы РФ и межведомственная рабочая группа по подготовке проектов программы реформирования государственной службы, федеральных законов и иных нормативных правовых актов, касающихся этой сферы.

Первые результаты их деятельности получили закрепление в Указе Президента РФ от 19 ноября 2002 г. N 1336, которым была утверждена Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)" <61>. Для повышения эффективности государственной службы, развития ее ресурсного обеспечения, оптимизации затрат на государственных служащих и т.д. необходимо было прежде всего разработать и принять ряд приоритетных федеральных законов и других нормативных правовых актов, призванных гарантировать выполнение возложенных на госслужбу задач и функций в соответствии с Конституцией РФ и общепризнанными принципами и нормами международного права.

--------------------------------

<61> См.: СЗ РФ. 2002 N 47. Ст. 4664.
Целью административной реформы является также понижение уровня коррупции, т.е. борьба с коррупцией должна стать приоритетом административной реформы на ближайшее время. Для этого необходимо разработать и принять ряд антикоррупционных законов, в том числе закон о лоббировании, внести поправки в Уголовный кодекс и разработать "прозрачные" регламенты деятельности чиновников. Как известно, борьба с коррупцией - вечная тема дискуссий политиков, законодателей, государственных деятелей, ученых, общества в целом. Особенно актуализируется эта проблема в ходе многочисленных избирательных кампаний. Например, в предвыборных дискуссиях президентской избирательной кампании (февраль - март 2004 г.) все кандидаты отмечали необходимость борьбы с коррупцией. Так, С. Глазьев писал: "Необходимо очистить государственный аппарат от коррупции и бюрократического произвола, призвать на госслужбу компетентных и ответственных людей" <62>.

--------------------------------

<62> Глазьев С. Зачем я иду на выборы // Российская газета. 2004. 25 февраля.
Административная реформа изменяет черты, содержание, а иногда и сами принципы соответствующих административно-правовых институтов. Если вспомнить нововведения института государственной службы <63>, то можно говорить об изменении некоторых подходов в установлении сущности государственной службы России. Современный законодатель считает государственной службой профессиональную служебную деятельность граждан РФ, которая направлена на обеспечение исполнения полномочий Российской Федерации и ее субъектов, государственных органов (федеральных органов государственной власти и иных федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов РФ и иных государственных органов субъектов РФ), а также лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и ее субъектов.

--------------------------------

<63> О государственной службе см., напр.: Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М., 2003; Гришковец А.А. Государственная служба и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия (практика России) // Государство и право. 2004. N 1. С. 29.
Административная реформа пока не привела к ликвидации в деятельности государственных служащих произвольного управления по усмотрению, т.е. незаконного административного усмотрения. В стране практически полностью отсутствует борьба с идеологией "административного ресурса". Напротив, очень часто административный ресурс связывается с потребностями достижения "благих" целей как в политике, так и в сфере публичного администрирования <64>. Можно с уверенностью утверждать, что использование так называемого административного ресурса - противозаконное мероприятие в административной практике и оно должно находить соответствующее правовое и моральное осуждение. Политика, основанная на использовании административного ресурса, и результаты такой политики должны считаться обществом явлениями "вне закона".

--------------------------------

<64> См.: Винокуров Ю.Е., Винокуров А.Ю., Винокуров К.Ю. Прокурорский надзор: Курс лекций и практикум. С. 58.
Борьба с административным усмотрением - одна из целей и одновременно одно из направлений административной реформы. Однако для обеспечения надлежащего качества такой борьбы должны создаваться соответствующие процессуальные (формальные) порядки. Одной из таких процедур является административное судопроизводство, т.е. оно может рассматриваться как средство борьбы с произвольным административным усмотрением. В российской административно-правовой литературе 20-х гг. прошлого столетия наиболее глубоко эта проблема исследовалась М.Д. Загряцковым в книге "Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве: Развитие идеи и принципов административной юстиции. Административный процесс и право жалобы в советском законодательстве. Административно-финансовое распоряжение и финансовая жалоба". Он рассматривал общие принципы организации органов административной юстиции во Франции, Германии (Пруссии), Англии и России, а также компетенцию органов административной юстиции и их роль в осуществлении правового контроля над свободным усмотрением администрации. "Свободное усмотрение как юридическое понятие имеет различные оттенки, которые можно уловить на основании анализа норм, определяющих деятельность администрации" <65>. Свободное усмотрение администрации "ограничено, во-первых, пределами, в которых ей предоставлены дискреционные полномочия, а во-вторых, общим духом законодательства, игнорировать который администратор не имеет права: в его создании общий смысл законодательства неизбежно преломляется, как субъективная граница усмотрения, отличающая правовой институт свободного усмотрения от произвола" <66>.

--------------------------------

<65> Административная юстиция: конец XIX - начало XX века: Хрестоматия. Ч. 2 / Сост. и вступ. ст. Ю.Н. Старилова. Воронеж, 2004. С. 273.

<66> См., напр.: Князев С.Д. Современные принципы административного права России: понятие, значение, виды // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. N 2. С. 74 - 87; Петров М.П. О принципе единства системы государственной исполнительной власти // Там же. С. 87 - 98; Старилов Ю.Н. Административное право как целостная система научных взглядов (к 70-летнему юбилею профессора Д.Н. Бахраха) // Там же. С. 63 - 74; Килясханов И.Ш. Современные подходы к определению содержания и структуры предмета административного права // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Материалы международной научно-практической конференции / Под ред. В.Я. Кикотя. М., 2003. С. 4 - 24; Шергин А.П. О концепции административной политики // Там же. С. 24 - 32; Юсупов В.А. Задачи науки административного права в современный период // Там же. С. 35 - 39; Костенников М.В. Задачи и проблемы кодификации норм административного законодательства Российской Федерации // Там же. С. 67 - 73; Сорокин В.Д. О предмете российского административно-процессуального права // Там же. С. 102 - 111; Тихомиров Ю.А. Об административных процедурах // Там же. С. 111 - 117; Старилов Ю.Н. Институт административного судопроизводства в системе административно-правового регулирования: политико-правовое измерение проблемы // Там же. С. 117 - 146.
Административная реформа зарождалась как институт, позволяющий укрепить основы защиты и обеспечения прав и свобод человека и гражданина, ликвидировать негативные проявления деятельности служащих органов публичной власти, усилить контроль за деятельностью исполнительных органов государственной власти. Таким образом, в основе обоснования проведения административных преобразований в стране находятся публичные интересы. Поэтому в известном смысле идеологией проведения и реформы административного права должен стать, с нашей точки зрения, непременный учет обеспечения публичных интересов при создании модели административного правового регулирования и при принятии соответствующих нормативных правовых актов. Публичные интересы - это интересы государства, общества, государственно-общественных образований, в которых отражаются отвечающие требованиям и стандартам современного государственно-правового развития необходимые и общепризнанно желаемые обществом, личностью и государством потребности, обусловливающие:

1) формирование приоритетных направлений обеспечения экономического благосостояния общества;

2) законодательное установление демократических прав и свобод человека и гражданина, а также их всестороннюю и полную правовую защиту (административную и судебную);

3) организацию и осуществление надлежащей (должной) деятельности органов публичной власти;

4) эффективное публичное управление;

5) качественные административные правовые процедуры;

6) разумный, действенный и положительно результативный общественный и государственный контроль.

Полномасштабный учет публичных интересов, необходимость защиты прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц при разработке планов административной реформы и осуществлении уже намеченного являются залогом эффективного реформирования административного права, придания ему современных черт правовой отрасли, складывающейся в условиях действия принципов правового государства. И именно в таком взаимодействии административной реформы и административного права прослеживаются юридические характеристики многочисленных преобразований в системе публичного управления и, в частности, в правоохранительной сфере.
§ 3. Эволюция функций прокуратуры в условиях

административной реформы в России
Если обратимся к трактовке термина "функция" (от лат. funktio), который впервые был введен в научный оборот Лейбницем, то увидим, что по своему содержанию он означает совершение, круг деятельности, назначение, а также содержание самой деятельности, исполнение <67>.

--------------------------------

<67> См.: Философский энциклопедический словарь. 2-е изд. М.: Советская энциклопедия, 1989. С. 719; Словарь иностранных слов. 18-е изд., стереотип. М.: Русский язык, 1989. С. 556.
Полагаем, нельзя не согласиться с В.С. Зеленецким, полагавшим, что "указание только на то, что функция - это определенное направление или вид процессуальной деятельности, ничего не дает для правильного уяснения понятия функции" <68>.

--------------------------------

<68> Зеленецкий В.С. Функциональная структура прокурорской деятельности: Учеб. пособие. Харьков, 1978. С. 9.
Необходимо отметить, что В.С. Зеленецким также было выработано понятие "функция прокуратуры", но только для уголовно-процессуальной науки, а именно: это "особый вид специфически направленной на определенный объект одномотивной деятельности, характеризуемой особой морфологической структурой, осуществляемой с целью реализации правовых, криминологических и воспитательных задач советского уголовного процесса, защиты прав и охраняемых законом интересов личности" <69>.

--------------------------------

<69> Там же. С. 20.
Закон "О прокуратуре Российской Федерации" <70> содержит указание на функции в ряде норм. Уже в ст. 1, определяя понятие прокуратуры, закон раскрывает его через основную функцию - надзор за исполнением законов, при этом подчеркивая, что "прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами".

--------------------------------

<70> См.: СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.
В п. 2 ст. 1 Закона "О прокуратуре Российской Федерации" содержится, по существу, перечень основных функций прокуратуры. Однако в нем отсутствует общее определение понятия функции.

Исходя из общих положений государственно-правовой теории, В.П. Рябцев сформулировал функции прокуратуры как вид деятельности прокуратуры, который предопределяется ее социальным предназначением, выражается в ее задачах, характеризуется определенным предметом ведения, а также направлен на решение этих задач и требует использования присущих ему полномочий и правовых средств <71>.

--------------------------------

<71> Рябцев В.П. Функции и направления деятельности органов прокуратуры // Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник. М., 2000. С. 54.
Приведенное определение позволило нам установить четыре "элемента" - это задача, предмет ведения, полномочия и правовые средства.

Перечисленные элементы, характеризующие функцию, взаимосвязаны между собой. Их изменение, уточнение, прежде всего в части задач прокуратуры, сфер проявления ее деятельности, должно неизбежно повлечь корректировку в остальных частях функциональной характеристики. Наиболее подвижной и очевидной составной частью функции являются полномочия прокуратуры и правовые средства их осуществления, которые придают ей требуемую выраженность и логическую завершенность и которые должны иметь четкую и полную правовую форму.

К числу функций прокуратуры необходимо отнести:

- надзор за исполнением законов;

- уголовное преследование за совершение преступлений;

- предварительное расследование;

- участие в правотворческой деятельности;

- координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Также В.П. Рябцевым выделяется шесть функций управления в органах прокуратуры:

- аналитическая работа;

- прогнозирование;

- планирование;

- взаимодействие органов и структурных подразделений прокуратуры;

- контроль исполнения;

- руководство <72>.

--------------------------------

<72> См.: Рябцев В.П. Функции и направления деятельности органов прокуратуры // Прокурорский надзор в Российской Федерации. Учебник: М., 2000. С. 103 - 110.
По мнению В.Б. Ястребова, "понятия направления деятельности и функции прокуратуры, безусловно, являются самостоятельными" <73>.

--------------------------------

<73> Ястребов В.Б. Прокурорский надзор: Учебник. М., 2001. С. 96.
На основании изложенного функции прокуратуры можно определить как совокупность действий прокурора или сотрудника прокуратуры, предусмотренных законодательством и направленных на обеспечение исполнения законов и подзаконных нормативных актов, а также иных целей.

Неоднократно в научной литературе уже обращалось внимание на отсутствие исчерпывающего перечня функций прокуратуры в Конституции РФ <74>. Часть 5 ст. 129 Конституции РФ устанавливает, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются Федеральным законом ("О прокуратуре Российской Федерации"), анализ норм которого позволил нам установить исчерпывающий перечень функций прокуратуры:

--------------------------------

<74> См.: Скуратов Ю.И., Шинд В.И. Конституционные основы места прокуратуры в государственном механизме Российской Федерации // Конституционная законность и прокурорский надзор: Сборник научных трудов. М., 1994. С. 19; Прокуратура Российской Федерации (концепция развития на переходный период). М., 1994. С. 5, 26.
- надзор за исполнением законов;

- уголовное преследование;

- координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;

- участие в рассмотрении дел судами;

- участие в правотворческой деятельности;

- международное сотрудничество;

- участие прокуроров в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления;

- рассмотрение и разрешение прокуратурой заявлений, жалоб и иных обращений.

Несмотря на разграничение понятий "деятельность прокуратуры" и "прокурорский надзор", Г.А. Мурашин отождествлял функции прокуратуры с отраслями прокурорского надзора, которые, будучи "взаимосвязаны и взаимообусловлены... в конечном итоге сливаются в единую общую деятельность прокуратуры по обеспечению социалистической законности" <75>.

--------------------------------

<75> Мурашин Т.А. Органы прокуратуры в механизме советского государства: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Киев, 1972. С. 24.
Допуская смешение разных правовых категорий, Н.И. Костенко указывает на четыре надзорные функции прокуратуры: исполнение законов, уголовное преследование, координация деятельности правоохранительных органов, участие в правотворческой деятельности <76>.

--------------------------------

<76> См.: Костенко Н.И. Место прокуратуры в государственном механизме // Государство и право. 1995. N 11. С. 20.
Надзорные функции и другие направления деятельности прокуратуры как два самостоятельных элемента составляют в совокупности направления деятельности прокуратуры. Подобная классификация предлагается С.Н. Назаровым <77>.

--------------------------------

<77> См.: Назаров С.Н. Прокурорский надзор в Российской Федерации. М., 1998. С. 8 - 10.
По мнению М.С. Шалумова, надзор прокуратуры за исполнением законов есть "главная, основная функция, из существа которой вытекают все другие, дополнительные функции" <78>.

--------------------------------

<78> Шалумов М.С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности // Государство и право. 1999. N 1. С. 82.
Главной функцией прокуратуры, предопределившей необходимость ее создания, является надзор за исполнением законов. Она закрепляется в ст. 1 действующего Закона "О прокуратуре Российской Федерации". В зависимости от сфер правовых отношений, в которых осуществляется деятельность прокуратуры, надзорная функция подразделяется на подфункции. Каждая из этих подфункций сохраняет все структурные части функции, наполняя их различным содержанием <79>. К числу таких подфункций относятся:

--------------------------------

<79> См.: Винокуров Ю.Е., Коробейников Б.В., Козусев А.Ф., Кобзарев Ф.М., Карлин А.Б., Винокуров К.Ю., Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор: Учебник. С. 91.
- надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

- надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

- надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

При рассмотрении судами гражданских или уголовных дел прокурор участвует во всех видах судопроизводства и во всех судебных инстанциях <80>. Одной из задач, выделенных Законом, является принесение представлений на противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов. В этом проявляется специфичность деятельности прокурора в сфере судопроизводства. Но следует подчеркнуть, что прокуроры не осуществляют надзор за судами. Суды при отправлении правосудия независимы и подчиняются только закону <81>.

--------------------------------

<80> См.: Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник / Под ред. В.И. Рохлина. СПб., 2000. С. 43.

<81> См.: Прокурорский надзор: Курс лекций и практикум. С. 82.
Поэтому одна из сущностных характеристик прокурорского надзора состоит в его деятельности по проверке соблюдения законов, установлении правонарушений, их правовой оценке и в требовании (предложении) к компетентным органам и должностным лицам принять меры по устранению выявленных нарушений. Исключение составляют сферы правовых отношений, где в связи с их соответствующей спецификой прокурор полномочен непосредственно восстановить нарушенную законность (отменить незаконное решение следователя и т.п.).

Основным содержанием функции прокуратуры осуществлять уголовное преследование за совершение преступлений является полномочие прокурора возбудить уголовное дело о любом преступлении, поручить производство расследования соответствующему следователю, органу дознания либо, независимо от подследственности, в установленном порядке принять расследование по делу о любом преступлении к своему производству, поручить расследование любого дела следователю прокуратуры <82>.

--------------------------------

<82> См.: Винокуров Ю.Е., Коробейников Б.В., Козусев А.Ф., Кобзарев Ф.М., Карлин А.Б., Винокуров К.Ю., Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор: Учебник. С. 112.
Отдельной и самостоятельной функцией является координация прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Она состоит в обеспечении согласованной взаимоувязанной деятельности правоохранительных органов, осуществляемой каждым из них в соответствии с особенностями своих целей и задач, полномочий и средств их реализации.

Наряду с закрепленными Конституцией РФ и Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" способами реализации функций прокуратуры по защите конституционных прав и свобод человека и гражданина важное профилактическое значение имеет такая функция, как участие в правотворческой деятельности. Это самостоятельная функция, но тесно связанная с надзорной функцией прокуратуры и состоящая в том, что прокурор в ходе реализации своих надзорных и иных полномочий с целью совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов.

В частности, к формам участия прокуроров в правотворчестве в соответствии с названной статьей относятся:

- подготовка проектов законов Генпрокуратурой России, прокурорами субъектов Федерации и внесение их на рассмотрение субъектов законодательной инициативы (Президента, Правительства, Федерального Собрания);

- подготовка заключений на проекты законов, представленные органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов;

- подготовка заключений на проекты ведомственных нормативных правовых актов, поступающих из Администрации Президента РФ, Правительства РФ, иных федеральных органов;

- подготовка проектов нормативных правовых актов по инициативе Генпрокурора России и его заместителей, прокуроров субъектов Федерации, руководителей структурных подразделений Генпрокуратуры России, заключений на проекты нормативных правовых актов, поступивших из прокуратур субъектов Федерации;

- участие Генпрокуратуры России и прокуратур субъектов Федерации в подготовительной стадии разработки проектов в комитетах и комиссиях законодательных органов Российской Федерации и ее субъектов <83>.

--------------------------------

<83> См.: Правотворческая деятельность органов прокуратуры // О состоянии законности в Российской Федерации и работе органов прокуратуры в 2005 году. М., 2006. С. 54.
Участие в правотворчестве играет важную профилактическую роль, так как совместная деятельность органов и учреждений прокуратуры и представительных органов как государственной власти, так и местного самоуправления может предотвратить принятие этими органами нормативных актов, нарушающих права граждан, а также вытекающие из исполнения этих актов правонарушения.

Анализ правотворческой практики прокуратур субъектов Российской Федерации, в частности их законотворческих предложений, показывает, что актуальными направлениями для применения мер по совершенствованию законодательства остаются бюджетное, таможенное, налоговое, миграционное, избирательное, экологическое законодательство, законодательство о банках и нотариате, о государственной и муниципальной собственности, о банкротстве, о государственной и муниципальной службе, о защите прав несовершеннолетних, а также совершенствование законодательства о противодействии коррупции и легализации денежных средств, полученных преступным путем <84>.

--------------------------------

<84> См.: Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. Ю.Е. Винокурова. М., 2005. С. 62.
Полагаем, что необходимо также определить основные направления деятельности органов прокуратуры, которые реализуются с помощью названных выше надзорных и иных функций прокуратуры в приоритетном, первоочередном порядке, могут составлять основное содержание деятельности органов прокуратуры в определенные периоды.

Надзор за исполнением законов является сложным по содержанию видом деятельности прокуратуры. По своей сути он распространяется на многие урегулированные законом сферы правовых отношений, в различных из них он приобретает некоторые, иногда весьма существенные особенности. Прокурорский надзор состоит в наблюдении за законностью решений должностных лиц органов власти и управления, хозяйствующих субъектов, объединений, если эти решения затрагивают права и законные интересы граждан, общества и государства, в принятии предусмотренных законом мер к устранению нарушений законов и способствующих им обстоятельств, восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных к ответственности <85>.

--------------------------------

<85> См.: Прокурорский надзор: Курс лекций и практикум / Под ред. Ю.Е. Винокурова. С. 92.
Также прокуроры осуществляют надзор за исполнением конституций, уставов субъектов Федерации, а также законов субъектов Федерации, принятых ими в соответствии со своей компетенцией и не противоречащих Конституции РФ и федеральным законам (ст. 76 Конституции РФ). Конституцией РФ установлено, что в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным в соответствии с ч. 4 ст. 76, т.е. по вопросам, находящимся вне пределов ведения Российской Федерации и ее субъектов, действует нормативный правовой акт субъекта Федерации. В таких случаях прокурор осуществляет надзор за исполнением законов субъекта РФ.

Общим для всех надзорных функций является то, что органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением действующих на ее территории законов. В общий предмет надзора непосредственно не входят иные общеобязательные нормативные правовые акты (указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ). Контроль (надзор) за исполнением этих нормативных актов осуществляет система контрольных органов Администрации Президента РФ и Правительства РФ, с которыми органы прокуратуры при необходимости взаимодействуют.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" надзор осуществляется за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Очевидно, что к ним относится и Конституция РФ, которая имеет высшую юридическую силу, обладает прямым действием и применяется на всей территории страны.

Если говорить о функции участия прокуратуры в правотворческой деятельности, то она определяется тем, что характер задач, возложенных на прокуратуру, содержание деятельности ее органов, распространенность прокурорского надзора практически на все сферы отношений, урегулированные нормами законодательства, объективно делают прокуратуру широко осведомленной не только об исполнении законов, но и о состоянии правового регулирования. Такая информированность прокуратуры отвечает интересам обеспечения правового регулирования в соответствии с потребностями общества и государства.

Право законодательной инициативы Генерального прокурора РФ, которым он был наделен в течение длительного времени, упразднено Конституцией РФ 1993 г. Тем не менее положением ст. 9 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" отсутствие такого права было восполнено. Генеральный прокурор РФ, подчиненные ему прокуроры вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных правовых актов. Отличие данного права прокурора от права законодательной инициативы состоит только в правовых последствиях такого обращения. Обращение с законодательной инициативой субъектов, наделенных таким правом в соответствии с ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, влечет определенные последствия, в частности, обязанность законодателя рассмотреть внесенный законопроект и в любом случае принять по нему соответствующее решение согласно регламенту и установленным процедурам.

Подобные обращения Генерального прокурора РФ с соответствующими предложениями по поводу законодательства рассматриваются в обычном порядке. При этом учитывается значимость вносимых прокуратурой предложений. Одобренное и рассмотренное надлежащим образом обращение Генерального прокурора РФ, доработанное либо в неизменном виде, вносится в законодательный орган самим субъектом законодательной инициативы уже от своего имени. При этом Генеральный прокурор РФ вправе обратиться с предложениями об изменении, дополнении, отмене или принятии законов или иных нормативных правовых актов к любому органу или должностному лицу, правомочному вносить такие акты. Иные прокуроры вправе обращаться с подобными предложениями к органам или должностным лицам соответствующего или нижестоящего уровня. При установлении пробельности или иных недостатков действующих законов или иных нормативных правовых актов, устранение которых относится к компетенции вышестоящего государственного органа или должностного лица, прокурор входит с представлением о внесении необходимых предложений к соответствующему вышестоящему прокурору <86>. В них содержится обоснование необходимости внесения таких предложений и их принятия.

--------------------------------

<86> См.: Винокуров Ю.Е., Коробейников Б.В., Козусев А.Ф., Кобзарев Ф.М., Карлин А.Б., Винокуров К.Ю., Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор: Учебник. С. 91.
Согласование работ по правотворческой деятельности осуществляется Управлением правового обеспечения Генеральной прокуратуры РФ и соответствующие структуры прокуратур субъектов Федерации <87>. Проекты законов и законодательных предложений представляются вместе с обоснованием необходимости разработки будущих законов, оценкой их согласованности с действующим законодательством, предложениями о принятии подзаконных актов.

--------------------------------

<87> См.: указание Генеральной прокуратуры РФ от 22 февраля 1993 г. N 3/22 "Об участии органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации в законотворческой деятельности"; Положение об Управлении правового обеспечения Генеральной прокуратуры Российской Федерации утверждено 26 октября 1994 г.
Функция координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью состоит в обеспечении согласованности взаимодействия соответствующих государственных структур, специально наделенных полномочиями в сфере противодействия преступности. Целью координации являются меры по выявлению, раскрытию, расследованию преступлений, принимать или рекомендовать компетентным органам меры по устранению обстоятельств, способствовавших совершению преступлений. Предмет координации - упорядочение, оптимизация взаимодействия правоохранительных органов при выполнении их общей задачи, но осуществляемой посредством присущих каждому из этих органов правовых, организационных, информационных и иных средств, форм и методов. Координация зачастую позволяет достигать кооперации, взаимодополнения, сложения сил и средств, позволяющих получать качественно новые по своему содержанию и значимости результаты в сфере борьбы с преступностью.

Закон возлагает координацию деятельности правоохранительных органов (МВД, ФСБ, налоговой полиции и др.) на Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров. Этой деятельности прокуроров способствуют и правовые средства ее подготовки и реализации.

На координационных совещаниях прокурор истребует статистическую и иную информацию, необходимую для эффективного анализа состояния законности, деятельности правоохранительных структур, которая используется в целях выработки согласованных мер борьбы с преступлениями в различных сферах, регионах. Подобная координация осуществляется для наиболее эффективного решения задач по борьбе с преступностью и укреплению законности путем разработки и осуществления согласованных действий, направленных на своевременное выявление, раскрытие, пресечение и предупреждение преступлений, устранение обстоятельств, способствующих их совершению. Все эти органы проводят совместный всесторонний анализ состояния преступности, ее структуры и динамики, прогнозирование тенденций, а также анализ деятельности по выявлению, расследованию, раскрытию, предупреждению и пресечению преступлений для определения основных направлений борьбы с преступностью. На базе имеющихся данных и с учетом возможностей каждого правоохранительного органа организуются выполнение федеральной и региональных программ по борьбе с преступностью, разработка совместно с другими государственными органами, а также научными учреждениями мероприятий и предложений по предупреждению преступлений и иных правонарушений.

По результатам проводимой правоохранительными органами работы подготавливается информация по вопросам борьбы с преступностью Президенту, Федеральному Собранию и Правительству РФ, другим органам государственной власти соответствующего уровня, а также органам местного самоуправления.

На правоохранительные органы возлагаются также обобщение по согласованной программе практики применения законов по борьбе с преступными проявлениями и подготовка предложений по улучшению правоохранительной деятельности, а также разработка предложений о совершенствовании правового регулирования деятельности по борьбе с преступностью.

В координации деятельности по борьбе с преступностью участвуют органы прокуратуры, органы внутренних дел, федеральной службы безопасности, таможенные органы, а также иные государственные органы, наделенные правоохранительными функциями.

В соответствии с Указом Президента РФ от 18.04.1996 N 567 "О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью" <88> координация деятельности правоохранительными органами осуществляется в следующих основных формах:

--------------------------------

<88> См.: СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1958.
- проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов;

- обмен информацией по вопросам борьбы с преступностью;

- совместные выезды в регионы для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи местным правоохранительным органам в борьбе с преступностью, изучения и распространения положительного опыта;

- создание следственно-оперативных групп для расследования конкретных преступлений;

- проведение совместных целевых мероприятий для выявления и пресечения преступлений, а также устранения причин и условий, способствующих их совершению;

- взаимное использование возможностей правоохранительных органов для повышения квалификации работников, проведение совместных семинаров, конференций;

- оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности в процессе деятельности по борьбе с преступностью;

- издание совместных приказов, указаний, подготовка информационных писем и иных организационно-распорядительных документов;

- выпуск совместных бюллетеней (сборников) и других информационных изданий;

- разработка и утверждение согласованных планов координационной деятельности.

Выбор названных и иных форм координационной деятельности определяется ее участниками исходя из конкретной обстановки. Материально-техническое обеспечение координационной деятельности возлагается на ее участников. Для достижения цели координации осуществляется взаимодействие с судами <89>.

--------------------------------

<89> См.: Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник / Под ред. В.И. Рохлина. СПб. С. 328.
Говоря об эволюции функций прокуратуры в условиях административной реформы, необходимо отметить, что особое внимание уделяется проблемам места и роли прокуратуры в формирующемся правовом государстве, совершенствованию ее статуса в условиях происходящих глубоких общественных преобразований и продвижения судебно-правовой реформы, призванной содействовать необратимости демократических процессов, стабильности правопорядка и упрочению законности в охране прав и свобод личности, интересов общества и государства <90>.

--------------------------------

<90> См.: Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. Ю.Е. Винокурова. С. 87.
Необходимо сохранить прокуратуру как многофункциональный государственный орган, основной целью деятельности которого является охрана прав, свобод человека и гражданина, укрепление законности путем определения и совершенствования новых приоритетов в задачах и формах ее работы. Основные аспекты взаимодействия органов прокуратуры и суда должны проявляться, прежде всего, во внешнем контроле за судебной деятельностью и деятельностью прокуратуры, в соотношении правозащитной функции прокуратуры и суда.

При осуществлении надзорной функции прокуроры не имеют права инициировать конституционное судопроизводство, хотя уже сейчас накоплен достаточный фактический материал, дающий основания ставить вопросы о соответствии федеральных законов (их отдельных норм) положениям Конституции РФ. Эта проблема давно требует положительного разрешения, наряду с все более остро встающими вопросами об определении порядка обращения соответствующих прокуроров в уставные суды, и четкого разграничения компетенции судов общей юрисдикции и конституционных (уставных) судов субъектов РФ.

К числу дискуссионных и требующих научного осмысления концептуальных проблем относится вопрос о роли прокуратуры в координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Закон возложил на прокуроров функции координации деятельности только по борьбе с преступностью, а деятельность по борьбе с иными правонарушениями, не являющимися преступлениями, прокуратура не осуществляет. Иной подход к этому вопросу означает расширительное толкование содержания предмета координации, тем более круга ее участников.

Развитие и совершенствование координационной деятельности органов прокуратуры позволило сформировать определенную систему координации на нескольких уровнях: межгосударственном (Генеральная прокуратура РФ, правоохранительные органы других государств, генеральные прокуроры государств - участников СНГ); федеральном (Генеральный прокурор РФ, руководители федеральных правоохранительных органов); межрегиональном (Генеральная прокуратура РФ, прокуроры субъектов Федерации, соответствующие руководители правоохранительных органов); региональном (прокуроры субъектов Федерации, военные и иные специализированные прокуроры и руководители правоохранительных органов, дислоцирующихся на территории субъекта Федерации); местном (прокуроры городов, районов и приравненные к ним прокуроры, а также руководители правоохранительных органов, функционирующих на данной территории).

Достаточно длительный период совершенствования законодательства о прокуратуре, к сожалению, не определил ни место прокуратуры в системе органов государства, ни объем специальных (только ей присущих) полномочий. До сих пор не ясна цель реформирования прокуратуры. При ее определении необходимо было использовать исторический опыт развития законодательства.

В Конституции РФ следовало бы предусмотреть самостоятельный раздел, посвященный прокуратуре как самостоятельному органу государственной власти. Это позволило бы обеспечить независимость указанной структуры от каких-либо иных государственных органов.

Следует детально разработать исчерпывающий перечень функций прокуратуры, определить жесткие рамки объема полномочий прокуроров различных уровней. При этом функция надзора должна приобрести статус основополагающей.

Длительная неопределенность в решении указанных вопросов порождает предложения противников прокуратуры ограничить или вовсе исключить осуществление прокуратурой предварительного расследования для устранения использования прокуратуры в политических целях как органа уголовного преследования. Однако сторонники данной позиции забывают о том, что любой иной орган, наделенный функцией предварительного расследования, также будет политически ангажирован, если не определить четко позицию его независимости и самостоятельности в системе ветвей государственной власти.

Научные исследования и прокурорская практика свидетельствуют, что закрепленный в действующей Конституции РФ статус прокуратуры не соответствует ее фактическому месту и роли в системе государственно-правовых институтов <91>. Прокуратура должна стать самостоятельной, единой, централизованной системой органов государственной власти с четко закрепленным правовым статусом в Основном законе страны и специальном федеральном конституционном законе. Нужно конституционно обеспечить реальную независимость прокуроров субъектов РФ, установив, что порядок назначения и освобождения кадров прокуратуры относится исключительно к ведению Российской Федерации.

--------------------------------

<91> См.: Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. Ю.Е. Винокурова. С. 132.
На конституционном уровне необходимо определить основные формы взаимодействия прокуратуры с Конституционным Судом РФ, судами общей юрисдикции, судами арбитражной системы, мировыми судьями, в том числе по вопросам расширения полномочий прокурора по инициированию судопроизводства по уголовным, гражданским и арбитражным делам.

Пересмотра требует положение ч. 1 ст. 93 Конституции РФ, закрепляющей за судами обязанности давать заключение о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления. Указанная функция не является по своему содержанию судебной. Это элемент уголовного преследования, относящийся к компетенции следственных органов и прокуратуры. Следовательно, соблюдение установленного порядка выдвижения обвинения в адрес главы государства должно обеспечиваться Генеральным прокурором РФ. В этой связи нельзя согласиться с мнением П. Кулагина, считающего, что органы прокуратуры должны занять свое место "под крылом" президента, стать органом президентской власти.

В ходе проведения административной реформы и по мере развития в России рыночной экономики, демократии и утверждения основополагающих принципов правового государства, в том числе развития системы специализированных судов, повышения практической значимости института уполномоченного по правам человека, создания действенной системы контрольных органов и надлежащего исполнения ими своих функциональных обязанностей, надзорные функции прокуратуры будут сужаться, отвечая потребностям общества. Полагаем, что произойдет также и сужение подследственности, которое приведет к тому, что ответственность за расследование преступлений, раскрытие которых требует взаимодействия следственных, оперативно-розыскных и иных служб, перейдет с прокуратуры на иные правоохранительные органы, имеющие соответствующие службы и возможности.

Независимо от возобладания тех или иных тенденций в развитии законодательства о прокуратуре, важнейшей задачей представляется сохранение и признание прокуратуры в системе российской государственности в качестве самостоятельного органа, предназначенного для осуществления точно обозначенных законом функций.
  1   2   3   4   5


Учебный материал
© bib.convdocs.org
При копировании укажите ссылку.
обратиться к администрации